国外食品安全监管体制变革趋势及借鉴

王喜珍

（河南财经政法大学 河南 郑州 450000）

随科技的飞速发展，食品添加剂的品种日趋繁多，随之而来的是，食品安全监管难度的增加和食品安全事故的频发，加强对食品安全的监管已成为全球性的话题，各国政府都在努力采取措施以提高对食品安全的保障。针对近年来我国各地食品安全事件多发的态势，我国政府也在不断地改进措施以加强对食品安全的监管。虽如此，回顾2012年，食品安全事件仍然频繁发生。比如，注胶虾、立顿茶叶农药残留超标、温州的硫磺竹笋事件、云南绿A保健品铅超标事件、用皮革废料制作的工业明胶代替食用明胶加入果冻及酸奶、违禁使用“肉宝王中王”添加剂制作红烧肉事件，以及2012年年底媒体曝光的肯德基使用的依靠抗生素和激素生长的45天速成鸡事件等等。这些严重危害人体健康的食品安全事件大多都是在媒体曝光后，再由相关政府部门取证查处，由此可见，我国现行的食品安全监管体制尚需进一步完善。

一、国外食品安全监管模式变革趋势分析

世界各国的食品安全监管机构体系均由该国食品安全相关法律规定，基本模式大致有三种：第一种是由中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式，这种模式以美国为主；第二种是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构，由其全权负责国家的食品安全监管工作，这种模式以英国为代表；第三种是由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作，并负责协调其它部门进行监管，这种模式以加拿大为主。[1]由于导致食品不安全的因素越来越复杂，为应对日趋严峻的食品安全监管形势，很多国家也都在对本国的食品安全监管体制进行变革。

（一）美国食品安全监管体制的变革趋势

美国的食品安全监管模式是多部门分工负责。美国在食品物流各环节中涉及的监管部门有20多个，但起主要作用的是农业部下属的食品安全检验局(FSIS)、卫生与人类部下属的食品药品管理局（FDA）和环境保护署（EPA）。食品安全监管部门之间的分工特点是从品种管理上进行划分的。比如，农业部下属的的食品安全检验局（FSIS）管理肉、蛋、禽等食品安全危险性较高的产品，包括生产、流通、包装等环节的安全控制；卫生与人类部下属的食品药品管理局（FDA）负责除肉、蛋、禽以外的80%的食品以及部分化妆品的安全性管理；环境保护署（EPA）则负责与农药、水土环境相关的食品安全控制。[2]

由于美国食品安全监管由多个执法机构分工负责，针对食品安全监管形势的日趋严峻性及部门间协作不够的现实情况，近些年主要从以下两方面进行了变革：一是，1998年成立了“总统食品安全管理委员会”，委员会成员由农业部、商业部、卫生与人类部、环境保护署等部门的负责人组成，其主要作用是协调各食品安全监管机构的工作，尽可能地避免出现监管真空；二是，2011年1月4日美国总统奥巴马总统签署了《FDA食品安全现代化法》。该法对1938年通过《联邦食品、药品及化妆品法》进行了大规模修订,可以说是过去七十多年来美国在食品安全监管体系领域改革力度最大的一次。本次修法的突出特点是授予美国负责大部分食品与药品安全监管的机构——美国食品和药物管理局（FDA）以更大的监管权利。使得FDA 对食品安全的管理领域扩大至80%（不包括由美国农业部管理的肉类和家禽产品）。[3]

（二）加拿大食品安全监管体制的变革趋势

加拿大食品安全的监管体制在1997年之前属多头管理,监管部门主要有农业部、卫生部、渔业和海洋部、工业部。监管职能的分散使得多部门之间存在着协调不够、监管不力的弊端。为此，加拿大于1997年制定了《加拿大食品检验局法》并依据该法将分散的食品安全监管职能和资源进行归并整合,设立了专门的食品安全监督机构——加拿大食品检验局（Canada Food Inspection Agency,CFIA）。CFIA设立后,承担了食品安全监管的大部分职能,其监管范围涵盖了除餐饮和零售业以外的整个食品链条。联邦政府通过此次职能整合,大大减少了在食品安全监管过程中多部门之间的重复监管和相互推诿的弊端。

加拿大食品监管体制的另一个变革趋势是构建多层次的食品安全协调机制。CFIA是联邦政府机构,其对食品安全的监督范围限于涉及国际贸易和跨省(或地区)贸易的食品生产经营活动,除此之外，对于其它食品生产经营活动的监管为各省和地区政府的管辖权限,主要由地方公共卫生及相关部门负责。基于此，加强食品监管部门之间的协作也是保障食品安全的必要手段。协作的方式有:一是成立合作论坛形式的专门委员会——加拿大食品检验执行委员会（CFISIG），其主要作用是加强CFIA与有关部门的信息沟通。CFISIG下设不同层面的分委会,各部门可以通过分委会得到食品安全信息的充分沟通。二是签订合作协议。加拿大边境服务局及公共卫生署是CFIA的两个主要合作伙伴,2005年CFIA与边境服务局签订了合作备忘录,将进出口食品、动植物的入境检查职能委托给边境服务局。CFIA还与公共卫生署签订了“食源性疾病爆发应急协议”,将食物中毒的调查委托给公共卫生署。另外，CFIA通过与各省政府签订合作备忘录的形式来统一食品安全执法标准，进一步加强了联邦政府与地方政府的协作。[4]

（三）欧盟及成员国食品安全监管变革趋势

近些年来，造成重大国际影响的食品安全事件在欧盟各国也是频现，比如，1995年英国的疯牛病、2000年法国部分食品被李斯特杆菌污染及在英国和爱尔兰等国相继出现的口蹄疫等。由于各成员国的食品安全法规并不一致，这导致了对疫情及食品安全问题的监管难度。为构建高效统一的食品安全立法及执法体系，自2000年以来，欧盟开始对食品安全监管模式进行变革，具体表现为，2002年2月成立了欧盟食品安全局（EFSA）。EFSA主要负责对各成员国、成员国之间及从第三国进口到欧盟的食品的安全性提供科学意见。另外，欧盟还设了食品和兽医办公室（Food and Veterinary Office,FVO）作为专门执行机构，负责监督各成员国执行欧盟相关食品安全法的情况。

在欧盟食品安全局（EFSA）的督导下，欧盟成员国也纷纷对自己原有的食品安全监管体制进行改革——大多数国家都将食品安全监管机构进行整合，通过对食品安全监管职能的集中以达到食品安全监管的高效。比如，德国政府于2001年将原联邦食品、农业和林业部改组为联邦食品、农业和消费者保护部（BMELV），该部下设联邦消费者保护和食品局（BVL）和联邦风险评估研究所（BFR）两个新机构。随着这两个专业机构的设立和健全，联邦食品、农业和消费者保护部成为德国食品安全的控制中心，德国的食品安全和消费者权益从此得到了有效的保障。[5]丹麦也将原来担负食品安全管理职能的农业部、渔业部、食品部合并为食品和农业渔业部，成为全国范围内食品安全的统一管理机构。[6]

作为欧盟成员国之一的英国，在欧盟食品安全局（EFSA）成立之前，就对食品安全监管体制进行了改革。1998年英国政府发表了《食品标准局——变革的动力》白皮书。在白皮书中明确提出，为结束食品安全标准发布管理方面的混乱状况，政府有必要设立食品标准局，为此，英国在1999年颁布了《食品标准法》并于2000年根据该法正式设立食品标准局。食品标准局在英国的食品安全管理体系中处于核心地位，属于一个相对独立的食品安全监督机构，具有食品监测和召回等多种管理职能。[7]

（四）国外变革趋势总结

从以上内容可以看到，职能整合、统一监管是这些国家食品安全监管体制变革的总体趋势。美国虽然仍是多部门分工协作监管体制，但是，其分工是以食品类别为标准，也就是说，一种食品的安全由一个部门集中监管负责，这也就使得一种食品安全的监管责任主体非常明确，不会发生相互推诿的情况。另外，美国总统食品安全委员会的协调也使得食品安全的无缝隙监管更有保障。

二、中国食品安全监管体制变革及存在问题

（一）变革历程

近些年，我国食品安全监管体制经历了由卫生部门主管到多部门共管的历程。1995年制订的《食品卫生法》第3条的规定:“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”该法律确立了以卫生部门为主要食品监管职能部门的行政体制。1998年行政机构改革后，食品监管变革为由农业部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局等多个部委按职能分段共同监管的体制。

针对日益严峻的食品安全监管形势，2009年2月28日，第十一届全国人民代表大会常委会通过了《中华人民共和国食品安全法》，该法对我国食品安全监管体制做了如下调整：一是对实行分段监管的各部门职责进行了较为明确的划分。卫生部门负责食品安全的综合协调并组织查处食品安全重大事故；质检、工商、食品药品监管部门分别对食品生产、流通、餐饮服务活动实施监管；农业部门主要依据《农产品质量安全法》的规定对农产品进行质量监管；二是在维持多部门分段监管的基础上，国务院设立了食品安全委员会，作为高层次的协调机构，主要作用是协调、指导各部门间的食品安全监管工作；三是强化了地方政府的监管职责：县级以上地方人民政府要统一负责、领导、组织、协调本区域的食品安全监管工作，并应健全食品安全全程监管的工作机制。

（二）存在问题

尽管食品安全法通过划分各部门监管职责、设立协调机构的方式一定程度上减少了食品安全多头监管的弊端，但由于其维持分段监管体制的思路并没有对食品安全监管体制作根本性的变革，因而也就没有彻底解决目前存在的多头管理、遇事推诿的问题。现行的多部门分段监管体制，看似一个完整的监管链条，但由于在立法及各种文件中，对各部门职责的描述往往用概括化的语言，导致在理解上的模糊性和弹性，也就难以避免职能交叉和空白，各监管部门在实际工作中，并不能做到段段清和段段连，无缝隙监管难以实现。比如，对生猪屠宰的监管，商务部门对屠宰场点有监管权，畜牧部门对屠宰场点的卫生防疫也有监管权，这就会发生监管权限重合、遇事推诿的情况。再比如，在食品流通和消费领域中，药监、质监和工商分别负责审批餐饮服务许可证、生产许可证和营业执照，三部门的监管权限也会出现监管重叠。另外，在我国目前基层社会行政管理中，以“利”为导向的监管执法现象还普遍存在，尤其是在职责不清、监管重叠的体制下，极易发生遇到好处就抢着管、没有好处都不管、遇到责任就相互推的状况。

三、中国食品安全监管体制的完善——对国外经验的借鉴

实践证明，多部门分段切块监管的行政监管体制不利于目前日益严峻的食品安全监管形势，必须进一步改革完善。通过对外国食品安全行政监管体制近些年的变革趋势研究，有以下两种变革模式可供考虑：

模式一：整合职能、统一监管

整合职能、统一监管是发达国家食品安全监管体制变革的一个显著特征。以上文提到的欧盟、加拿大为例，为了加强对食品安全的监管，它们都将食品安全管理职能统一到一个独立的食品安全监管机构，由该机构对食品的生产、流通和消费等各个环节进行全程统一监管，这样就可彻底解决部门间的推诿与不协调问题。我国也可将食品安全的行政监管职能集中到一个部门，彻底改变目前的“九龙治水”局面，由专门的行政机关对食品安全进行监管，并且从中央到地方要实行垂直领导，这样也可避免地方政府为了本地经济发展对食品安全问题加以遮掩和放纵，由专门的机构对食品安全全程监管即可彻底消除执法不力、遇事推诿的现象，切实保障食品安全。

模式二：多部门分品种的全程监管

如果模式一的变革步子有点大，根据我国现阶段的社会发展实际，也可以采用较为温和的变革措施——维持多部门的监管体制，但要改变分段切块监管的思路，改为以食品种类为分工标准的监管体制。这是对美国经验的借鉴。

如前文所述，美国食品安全的行政监管特点是多部门分品种进行监管，一个行政部门负责一个或数个产品的全程安全监管工作，这样就可以做到多部门职责互不交叉，权责明晰。一旦有任何的监管重叠或监管空白情况出现，还可通过总统食品安全管理委员会的统一协调来解决，这样是从制度上保障食品安全的实现。我国也可依照此模式对多部门的食品安全监管体制进行改良，且以食物品种作划分标准也比较容易操作，可有效地解决监管重叠和监管真空的状况，做到了食品安全监管中真正的权责明晰，以切实实现“从农田到餐桌”的全程食品安全保障。

［1］徐楠轩.外国食品安全监管机构体系的发展和启示［J］.行政与法，2007（6）.

［2］王德生.美国食品安全政府监管体系概述.上海情报服务平台网，http://www.istis.sh.cn/list/list.aspxid=7475，访问日期2013-1-5

［3］涂永前.美国食品安全法的制度创新［N］.法制日报,2011-03-02.

［4］何翔等.加拿大食品安全监管概况［J］.中国卫生监督杂志，2008（3）.

［5］孔英戈.德国食品安全监管体系的启示［J］.中国质量技术监督，2012（5）.

［6］刘国信.丹麦的食品安全监管体系［J］.中国包装,2010（9）.

［7］王鲜华.英国食品标准局（FSA）保护公众健康和消费者利益的作法［J］.中国标准化，2001（12）.