体系、国家、社会视角下美国对外贸易政策——奥巴马贸易政策为例分析

王 志

（西安外国语大学国际关系学院 陕西 西安 710128）

奥巴马执政以来，其贸易政策更多偏向于贸易保护。具体来说，不再积极推动多边贸易体系发展，多哈回合停滞不前；主张地区和双边贸易来弥补多边贸易的不足。重新审视美墨、美韩等双边贸易协定、积极鼓吹跨太平洋伙伴关系协议谈判。希望在这些贸易协定中加入环境、劳工等标准；以国内法律等形式，推行如经济刺激计划的“购买美国货”条款、《2008消费品安全改进法案》、技术性贸易壁垒等贸易保护措施。奥巴马贸易政策体现了复杂的国际、国内政治经济变迁，需要综合的框架分析。为此，本文试图从体系、国家和社会三个层面出发，着重追踪它们的发展变化，以便更深地理解奥巴马政府贸易保护主义本质、对中美贸易关系的影响。

一、体系层次分析

体系层次分析的新现实主义理论认为国际权力分配影响国家贸易决策，典型代表为霸权稳定论。该理论认为自由贸易需要霸权国家的维持，霸权衰落将导致全球贸易保护主义的兴起。根据这一论点，美国在20世纪70年代霸权衰落是美国国内贸易保护主义抬头的原因，表现为强调公平贸易，如301条款等。体系层次分析的国际制度理论认为国际规范制约了国家行为，即使当初建立该制度的霸权消失，国际制度仍能发挥作用，这得益于国际制度所具有的稳定功能。从体系层次进行分析最大缺陷在于忽视了国内因素。“像所有体系层次分析一样，霸权稳定论只认为国际因素对民族国家的限制，没有国内政治进程理论，它对于解释国际领域内重复发生的行为受到限制。”[1]但是毫无疑问，体系层次因素为奥巴马政府对外贸易政策决策提供了基本的国际背景，这表现在：

第一，美国霸权衰落，特别是在经济领域中的衰落是不争的事实，这导致了美国国内产业遭受越来越多的国际压力，贸易保护主义开始兴起。这一趋势开始于20世纪60年代末和70年代初，虽然20世纪90年代有所回升，但是2008年开始，美国经济危机爆发，这一论调重新开始。1965年，日本对美国的出口超过进口；1966年，西德对美国的出口超过进口，1968年则是加拿大；1971年美国的对外贸易平衡出现历史性转折，出现了22.6亿美元的逆差，1972年进一步达到64亿美元[2]。从1974—2011年美国每年都是贸易逆差，2011年美国贸易逆差达到5599.56亿美元[3]。对外贸易在美国经济中发挥越来越大的作用，到2008年，美国商品和服务进出口额占美国国内生产总值的30.8%，出口占美国经济的13.1%[4]。一方面是美国国内产业在国际市场上缺乏竞争力；另一方面是美国对贸易依存程度的加大，奥巴马政府将面临越来越强大的国际压力。为恢复美国经济，在全球贸易保护主义压力下，奥巴马政府对外贸易政策将呈现出更多的侵略性。上台之初，奥巴马出台了贸易问题的基本政策报告：《贸易政策议程》(Trade Policy Agenda)。该报告一方面强调了美国将继续遵守现有的贸易规则，另一方面则要求利用贸易作为维护美国经济地位的手段，体现了试图改变贸易规则的心愿。

第二，国际制度，特别是WTO现有的规则对美国的贸易政策形成了较大制约，美国在现阶段还不大可能违背这些规则，但是，奥马巴政府多边贸易政策实质有所变化。在出台的《贸易政策议程》的报告中，奥巴马政府强调了“支持基于规则的贸易体系”，“政府确保美国对于基于规则贸易体系的承诺，促进美国和其贸易伙伴国民的福利。我们将持续这个国家对WTO的多边贸易规则和争端解决的承诺，WTO既是通过协商促进多边自由化也是反对贸易保护主义的场所。”基于美国严峻的经济形式，奥巴马政府更多利用多边贸易体系维护美国利益，而不是促进多边贸易体系发展。在一定程度上，国际制度规则的制约作用，很难抑制奥巴马政府为了刺激经济发展，而挑起的贸易保护主义浪潮。为了恢复经济发展，国内政策调整，成本代价高昂。相反，通过打开国外市场，扩大美国商品的出口，既有利于恢复美国经济，又无需太大国内成本。劳伦斯认为，任何刺激经济发展的计划都有相应的代价，最好的方式需要依赖打开国外市场。为此，美国需要多边贸易体系，作为打开国外市场的手段，以恢复美国经济。“打开国外市场的政策能刺激美国商品需求，而不需付出额外代价，也将为美国公司提供更多机会。”[5]

因此，在体系压力背景下，奥马巴多边贸易政策呈现以下特点：多边贸易体系是打开国外市场，创造就业，恢复美国经济有效手段。美国目标是利用现有多边贸易体系，而不是进一步促进多边贸易体系发展。美国多边贸易政策已然发生了变化。作为二战后实力最为强大的国家，美国一直是多边贸易体系有力的支持者和推动者。没有美国的努力和相应的牺牲，多边贸易体系也许就不会走得这么远。但是，美国多边贸易政策向实用主义转变，将其作为实现美国经济复苏的手段，极大地限制了多边贸易体系进一步发展。这具体表现在，奥巴马政府上台以来，并不急于获取“贸易促进授权”。没有该权力，总统即使获得了贸易谈判成果，也会由于国会中难以通过而夭折。“奥巴马还有意削弱美国总统享有的贸易促进权，让国会在选择自由贸易对象上发挥更大作用。”[6]历史上，美国政府同其他国家谈判通过了国际贸易组织（ITO），但是由于国会难以批准而失败，最终只能成立临时性的多边贸易组织——关贸总协定。在其上任后出版的贸易议程中，奥巴马呼吁在WTO多哈回合贸易谈判中“纠正不平衡”，要重新调整谈判有限次序，以劳工和环保优先顺序，从而为破坏作为“发展议程”的多哈回合谈判作好了准备。“基本而言，我们的贸易政策需要切实了解自由化对我们的工人，其家庭及其社会的经济后果，我们的国会正在改进我们现行的调整援助计划并取得了进展，说明这一事实已经得到认同。”[7]对此，金融时报撰文声称，奥马巴授意美国驻世界贸易组织代表作一名“说不的”谈判者，以这种不光彩的手段扼杀了去年12月份的多哈回合谈判。

二、国家层次分析

国家理论从政府与国会之间的互动出发，分析美国贸易政策制定权力变迁，来理解美国贸易政策变化。该理论假设，国会是美国贸易保护主义的大本营，而总统偏好自由贸易，贸易政策在国会和总统之间分享，权力天枰朝向哪边，贸易政策就偏向哪边。其代表性人物I.M.戴斯勒在其作品《美国贸易政治》一书中强调，保护国会的对外贸易政策制度设计是美国推行自由对外贸易政策的根本：国会立法者把自己排除出具体特定产品贸易立法之外，国会议员认为贸易立法太过于复杂和太过于繁琐，因此把具体关税削减的权力让渡给总统，国会起着监督的作用。另一位代表性人物罗伯特·帕斯特（Robert Pastor）提出了府会政治的解释模式，他集中分析了美国的两大权力结构：行政机关和立法机关的制度特征，考察了他们从1926—1976年的关系演变，认为美国的国际经济政策从国会逐渐向行政机关转移，从而在美国出现了自由对外贸易政策[8]。从历史来说，美国国会掌握了贸易政策制定大权，因此，大部分时间里，美国关税壁垒较高。这种情况直到20世纪30年代才结束，国会下放了大部分贸易政策制定的权力给予总统，由此，开启了二战以来美国自由贸易政策。但20世纪70年代以来，情况发生了改变。一方面，尼克松“水门事件”爆发，引起了人们对“帝王般”总统的担忧；另一方面，美国经济力量衰落，美国国内贸易保护主义势力重新抬头，国会重新审视总统贸易政策制定的权力，对总统施加了更多限制。因此，从府会权力关系来说，国会基本控制了美国贸易政策制定大权，总统分享贸易政策制定权力空间缩小，权力天枰重新倒向了国会。美国贸易政策中，总统偏好自由贸易、国会是贸易保护大本营的这一格局也发生了变化。无论是美国总统还是国会，不再将自由贸易作为国家基本政策目标，也不再将维护多边贸易体系稳定为己任，而是强调“公平贸易”，将贸易作为开拓国外市场，振兴美国经济的手段。

奥巴马总统执政以来，其贸易政策并没有脱离这一背景，基本格局是国会主导贸易政策的制定，总统配合的格局。而且，奥巴马上任之初，国会选举中众议院共和党大胜，参议院民主党仅仅获得微弱优势，从而进一步加剧贸易政策权力分享中国会优势。虽然奥巴马高呼“改变”口号登上总统宝座，但他并没有能力改变总统、国会在贸易政策制定的权力现状。在国会议员缺乏多边贸易体系发展兴趣条件下，地区和双边贸易协定成为奥巴马贸易政策的核心。在国会压力下，奥马巴政府希望重新审视地区贸易协定，以符合国会议员的胃口。正如美国众议院预算委员为贸易次委员会议员凯文·布兰迪（Kevin Brady）所说，白宫需要和国会议员协商，如给予俄罗斯PNTR，贸易促进授权等[9]。在奥巴马竞选期间，为了迎合国内选民，他承诺重新审视和修订北美自由贸易协定、美国-哥伦比亚自由贸易协定、美国-韩国自由贸易协定等，认为这些协定需要加入有关保护劳工和环境的条款。为了敦促奥马巴履行其诺言，2009年，国会贸易工作小组要求奥巴马政府彻底重新考虑美国的贸易政策：放弃多哈回合贸易谈判，正式对现有的贸易协定进行审查。其中国会贸易政策小组议员米歇尔·米肖（Michael Michaud）引入一项法案，要求重新审视世界贸易组织协定、北美自由贸易协定和中美州自由贸易协定等，这些协定中需要加入保护美国劳工权益、确保对美国工人保护等条款。在国会约束下，奥马巴政府重新开启了这些谈判。多哈回合受阻后，在获得国会同意前提条件下，奥马巴政府提出了“跨太平洋伙伴关系”谈判。和双边贸易协定类似，奥马巴希望通过这些协定，将美国贸易公平贸易政策理念，贸易政策的社会目标纳入这些协定中，达到美国贸易政策的目标：打开国外市场、提升就业率、振兴美国经济。

三、国内社会理论

在美国贸易政策制定过程中，国内社会也发挥着巨大作用。一般来说，国内社会因素包括两大类：政党政治和社会利益集团。政党模式认为政党在美国对外贸易政策制定过程中起着非常重要的作用，美国对外贸易政策的历史可以通过政党政治进行解释[10]。在美国历史上，19世纪后半期美国贸易保护政策和共和党联系在一起。共和党代表了北方进口竞争的制造业利益。在意识形态上，共和党认为政府需要积极行动以促进国家工业化和提高工人工资，提倡高关税政策。民主党代表了南方农业出口利益集团利益，意识形态上支持有限政府，反对政府对经济活动的控制，要求政府实行低关税政策。1890年《麦金莱关税法》（McKinley Tariff）是在共和党总统哈里森政府时期，并且共和党控制了国会两院的情况下制定的，平均关税水平维持在48.9%。1892年民主党总统克利夫兰上台，1894年民主党控制了国会，通过了《威尔逊-戈尔曼关税法》（Wilson-Gorman Act），使得平均关税下降到40%以下。但政党政治在美国历史不同时期所起作用并不相同。第二次世界大战以来，一方面是美国政党势力的削弱，另一方面是贸易问题不是政党争论的焦点，这削弱了政党政治在贸易问题上的解释力。“对外贸易不是党派之争的一个主要焦点。民主党和共和党争取的是特殊利益集团的支持，但两党都没有把对外贸易政策作为区分彼此分歧的主要方式。”[11]

20世纪60—70年代以来，政党政治对于美国对外贸易政策的影响力有所加大。20世纪60—70年代之前，民主党相对持自由贸易观点，共和党反对自由贸易，偏向于贸易保护。随后，随着两党政治基础发生变化，两党贸易态度发生逆转，民主党相对偏好贸易保护，共和党持自由贸易观点。20世纪90年代以来，经济全球化的发展，两党内部开始分裂，政党极化现象比较严重，美国贸易政策制定越来越困难，两党也不再具有支持总统推行自由贸易政策的共识。一方面，共和党中大部分党员支持自由贸易政策，反对在贸易政策中赋予过多社会内容；另一方面，民主党坚持将贸易政策和劳工、环保等问题联系起来。进入21世纪以来，美国两党对待贸易问题的态度又有一些新的变化。无论是共和党还是民主党都将贸易政策作为打开国外市场、恢复美国经济的手段。两党极化有所消减，在维护美国利益的前提上，共识增多，即将贸易政策作为维护美国权力的手段，主张采取贸易保护主义措施。美国政党贸易政策变迁的背后是社会利益集团利益变化的结果。20世纪30年代之前，共和党代表的工商界利益集团更倾向于贸易保护，民主党所代表的劳工集团倾向于自由贸易。20世纪70年代以后，工商界和劳工对于贸易政策态度发生急转，随之两党贸易政策相应发生变化。20世纪90年代中期以来，全球化进一步发展，导致了美国社会内部分裂，两党对待贸易态度也相应发生分裂。美国金融危机以来，为了摆脱危机，美国国内又达成一定共识，将贸易政策作为恢复美国经济的手段，并最终形成了美国贸易保护主义，也在一定程度上决定了奥巴马对外贸易政策。作为民主党总统，奥巴马在贸易政策中特别强调劳工、环保等社会因素，并认为，无论是多边贸易体系还是地区、双边贸易协定，都需要重新谈判，以达到贸易的社会目标，从而人为增加了多边、双边贸易谈判的难度。

在社会压力条件下，奥马巴政府出台了相应的政策措施，以保护国内社会作为其贸易政策之基。为此，奥巴马通过国内法律、政策调整来实现这一目的。2009年，美国国会通过了奥巴马提出的总额为8190亿美元的经济刺激计划，其中包含广受争议的“购买美国货”条款，其中规定，获得刺激方案资金支持的任何基础设施项目，其使用的钢铁产品必须是美国生产。2009年，美国消费者安全委员会开始执行《2008消费品安全改进法案》，对不符合安全条例的产品将直接彻底销毁，企业违规将被重罚。该法案也要求外国制造商、美国进口商和其他当事方必须书面认证进口产品符合美国消费品委员会负责执行的法规和标准。2009年，美国发布农产品、食品卫生标准等技术性贸易壁垒。2010年，美国众议院以多数票通过了《汇率改革促进公平贸易法案》，对低估本币汇率的贸易伙伴国征收特别关税。2010年，奥巴马提出了“国家出口动议”，期望以出口扩大带动就业增长，最终实现经济复苏，并重设了总统出口委员会和国际贸易咨询委员会，加大对出口企业尤其是中小企业的融资支持，强化官方出口信用机构对出口的扶持功能。这些措施充分体现了奥马巴希望以贸易促就业，以强化政府职能促出口的政治意图[12]。这些国内行政、法规将贸易和社会问题紧密联系起来，进一步加剧了美国贸易保护主义。

四、结论

从历史上看，美国贸易保护是常态，自由贸易则是例外。二战以来美国贸易政策历经变化，但趋势是贸易保护主义色彩越来越浓厚，对世界政治经济以及中美关系发展造成了一定的消极影响。从体系、国家、社会三个层面，能有力解释美国贸易政策变迁。体系层面来说，世界经济不景气，多边贸易规则的弱化，是美国实行贸易保护主义的背景因素。美国总统和国会权力变迁则是美国贸易保护主义的制度性保证。美国政党政治变迁，利益集团对于贸易政策态度转变是美国贸易保护的社会性根基。特别是金融危机以来，为了恢复美国经济，总统和国会达成一定共识，将贸易政策作为开拓国外市场，振兴美国经济的工具。因而，只要这三个层面因素不发生根本性变化，美国贸易政策仍将维持贸易保护。奥巴马第二任期即将开始。可以预见，其贸易政策仍将具有延续性，贸易保护主义色彩浓厚。一方面，多边贸易政策不是其政策重心，对于多边贸易体系的关注将集中利用多边贸易体系，而不是发展它。他的主要精力将关注地区和双边贸易协定，推进“跨太平洋伙伴关系”、美韩、美墨等双边协定，试图在这些协定中加入劳工、环境标准；另一方面，继续利用国内法律和政策，保护国内市场，扩大国外市场，促进国内就业水平和维护经济的发展。

奥马巴第一任期内，其贸易保护主义极大地损害了中美贸易关系。一方面，美国通过国内法律等手段，对中国出口美国产品征收反倾销和反补贴税等。如2009年，美国国际贸易委员会以中国轮胎扰乱美国市场为由，建议美国在现行进口关税基础上，对中国输入乘用车与轻型卡车轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的从价特别关税；另一方面，美国通过多边贸易体系，指责中国违背了WTO的基本规则。如最近WTO成立专家组，正式开审“美国诉中国针对部分原产于美国的汽车产品实施反倾销、反补贴”一案。在此种情况下，需要认识到美国贸易保护主义的长期性和延续性。自20世纪70年代以来，美国出台了“公平贸易政策”，20世纪90年代，美国又开始实施“战略贸易政策”，到奥巴马政府以来，更是将贸易政策作为重整美国经济、恢复美国霸权地位的手段，其目标主要针对中国。因而，中美贸易摩擦日益增多，也日益复杂。同时，也需要认识到美国贸易保护主义变化对中美贸易关系的影响。由于奥巴马政府对于贸易政策理念的改变，将贸易作为实现其国家利益的工具。出于对中国快速发展的担忧，美国将利用贸易政策作为遏制中国，打压中国的手段，中美贸易摩擦政治化趋势不可避免。有鉴于此，中美贸易仍然不会一帆风顺。从美国推进“跨太平洋伙伴关系”中可以看出，奥马巴政府并没有打算将中国包括在内，其政策意图有从经济上孤立中国之嫌。但是，鉴于中国在贸易领域影响力，构建一个缺乏中国的环太平洋伙伴关系是不现实的。在美国，已有学者呼吁需要将中国包括在内。但是出于战略目的，奥巴马政府很难改变初衷。未来，中美贸易关系还需要经受更大考验。

［1］G.John Ikenberry eds al,Introduction:Approaches to Explaining American Foreign Economic Policy［J］,International Organization,Vol.42，No.1，Win 1988

［2］陈宝森.美国经济与政府政策［C］.北京：世界知识出版社，1988：825、855.

［3］The United States Census Bureau,http://www.census.gov/foreign-trade;Bureau of Economic Analysis,http://www.bea.go

［4］Trade Policy Agenda.http://www.ustr.gov/node/4442.

［5］Robert Z.Lawrence:How Can Trade Policy Help America Compete?http://www.piie.com/publications/interstitial.cfm?ResearchID=2246.

［6］王丽娜.美国奥巴马政府对外贸易政策的特点及我国对策研究［J］.黑龙江对外经贸，2010（3）.

［7］Paige McClanahan,管仅译.奥巴马贸易日程纠正多哈谈判“不平衡”［J］.WTO经济导刊，2009（4）.

［8］Robert Pastor.Congress and the Politics of U.S.Foreign Economic Policy［C］.Berkeley:University of California Press.1980（86）.

［9］Kevin Brady,Outlook for US Trade Policy for 2012-2013,http://www.piie.com/events/event_detail.cfm EventID=231

［10］屠新泉.党派政治与美国对外贸易政策的变迁［J］.美国研究，2007（4）.

［11］I戴斯勒.美国贸易政治（王恩冕等译）［M］.北京：中国市场出版社，2006（168）.

［12］张丽娟.金融危机以来美国贸易政策的回顾与展望［J］.国际贸易问题，2011（6）.