合理性司法审查在行政拆迁裁决中的适用研究——以法院服务社会管理创新为视角

叶晓晨

合理性司法审查在行政拆迁裁决中的适用研究
——以法院服务社会管理创新为视角

叶晓晨＊

社会管理创新是因应我国转型中矛盾凸显、冲突加剧、群体性事件频发，而旧的社会管理结构不能有效回应、新的社会治理结构又未能生成的现实而提出的。现今的生态城市不仅强调低能耗、低污染、低排放，更是强调一种在生态环境、经济环境等综合平衡制约下的全新的城市发展模式。每一个区都有自己的发展战略：如崇明是上海的战略发展空间，发展定位是生态岛等。在此背景下，我院针对徐汇区建设基地众多、拆迁任务繁重的现实压力，积极探索、大力推进，发挥司法审判职能，服务社会创新管理，协助区政府顺利执结寰宇基地、“陆家堰”基地、12号线大木桥路站基地、罗汉松基地等重要涉民生重点项目拆迁基地，加强城市土地利用和公共交通的协调发展，有力地推动建设一流经济、生态强区，为区创新驱动、转型发展的现代化建设提供强有力的司法保障和法律服务。

司法审判职能 社会管理创新 行政拆迁

2011年1月《国有土地上房屋征收和补偿条例》（下称《补偿条例》）代替《城市房屋拆迁管理条例》后，行政机关的裁决行为将受到法院更加严格的审查，因此法院如何确立合法性和合理性并重的审查原则体系，以及两部分审查比例何如划分，都值得深入研究和探讨，进而更好地为政府决策、改革发展、经济增长、社会稳定发挥司法服务社会管理创新的作用，具有一定的理论价值和现实意义。

一、疑问：行政司法审查合理性之惑

行政审判是遵循“合法性审查”还是“合理性审查”一直是横亘在学者和法律工作者面前的难题。行政主体的自由裁量行为一旦逾越了合理性边界，其正当性已不复存在，这时该行为在性质上已经不只是不合理的问题，而且涉及到该行为的合法性问题。既然涉及到合法性问题，那么根据合法性审查的原则，法院应该有权审查。但是，这种“合理性问题”是不是合理性问题？换言之，合理性问题和合法性问题的区分在这里是否还真实存在？实际上，关于行政行为是否逾越合理性界限的问题在本质上的确属于合法性问题，但是在技术上将其作为“合理性问题”进行处理，仍然有其意义和价值。这是因为，对于行政行为是否超出合理界限问题的审查，主要是一种价值判断，是一种合目的性的审查，法院需要综合案件具体情况，结合立法目的、 行政法的基本原则等做出判断；在司法审查的力度上，对于合法性问题法院均应进行审查，而对于合理性问题，法院只对行政行为是否超出合理性界限进行审查，对于尚未超出该界限，仅是对该界限之内何种方案更为合理的问题，专属于行政权，法院无权审查。

此外，严格依照适用法律解决纠纷的“规则之治”并不能完全适应我国国情。中国的传统规范体系有一定的多元性和对社会的开放性，特别是由于民间的情理习俗与作为国家意识形态的儒家哲学之间互相贯通，行政机关对公权力的适当进行合理性审查在实践中是存在的，这也与行政机关的自由裁量权相对应。从历史沿革来看，对行政行为的司法审查已从单一合法性审查向兼顾合法性与合理性转变，合理性审查作为合法性审查的发展和补充对行政主体提出了更高的要求，并且已被大多数法治国家接受和运用。

二、解析：拆迁裁决中适用合理性审查之透视

（一）合理性审查的必要性解析

作为城市改造、城市发展的重要环节，拆迁工作涉及面广、难度大，涉及居民人数众多，利益关系错综复杂。拆迁纠纷成为社会的敏感问题，是难点亦是热点，处置不当极易引起矛盾激化，影响稳定大局，不利于社会管理和满足百姓利益。对拆迁裁决进行合理性审查具有一定必要性。法院在审理中，确实发现合法性审查触角难以企及的地方：如根据相关规定，评估时间点定在房地局核发拆迁许可证之日。由于房价在不断攀升，在签订动迁协议或是进行拆迁裁决时，按照之前核发拆迁许可证时的评估价进行补偿，往往不能反映现时房屋的客观市场价值。根据拆迁规定，上海的每个区都有权确定本区内的最低补偿单价。如果被拆迁房屋的评估单价低于本区内的最低补偿单价，就要以该区的最低补偿单价为基准计算补偿额。有些区确定的最低补偿单价几年不作调整，不能反映当前真实的区域房地产市场价格，由于确定最低补偿单价的行为不是具体行政行为，不属于拆迁裁决行政案件合法性审查的范围，法官在办案中无法对该区的最低补偿单价进行审查。

行政案件不进行合理性审查的规定对主管部门作出拆迁裁决有一定的消极影响，不利于客观公正地解决拆迁争议。如果仅仅驳回被拆迁人的诉讼请求，拆迁矛盾依然存在甚至升级，判决的社会效果实难体现。在各地的实践中，拆迁裁决的合理性问题早就引起重视，在现行法规、规章为依据的前提下，国务院《城市房屋拆迁管理条例》对补偿幅度和安置标准未作具体规定，而由地方法规、规章及规范性文件加以明确，按此幅度和标准进行补偿和安置，这就是“依法”的涵义，实际上这是一个基础和起点。审查补偿合理与否在一定程度上已转化为拆迁主管部门应尽的义务，法院在此基础上作审查的标准予以适度提高和调整，关系到被拆迁人的利益。

（二）合理性审查的可能性解析

对于房屋主管部门作出的拆迁裁决是作为民事案件审理还是行政案件审理向来存有争议，直至《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号）“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，向人民法院起诉的，人民法院应当作为行政案件受理”的规定颁布以后，拆迁行政裁决的具体行政行为的地位方得以正式确立，迄今拆迁裁决作为行政案件纳入行政诉讼范围审理已成定局。

拆迁人与被拆迁人的关系是民事法律平等的关系，房屋拆迁主管部门即住房保障和房屋管理局（下称“房管局”）与拆迁人、被拆迁人之间形成行政法律关系，以此为准拆迁法律关系具有双重属性。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这一规定为彻底全面地解决拆迁纠纷提供了法律依据和广阔空间，如果拆迁裁决违法则其效力不复存在，争议处于悬而未决状态；如果被拆迁人不采取复议手段而直接诉诸法院，法院审理拆迁争议实际上等同于审理一审民事案件。如果将拆迁裁决案件视为内含一定民事性因子，且具有一定可处分性，那么在纯粹的合法性审查基准上辅之以合理性审查是具有一定可行性。

三、实证：拆迁类行政案件中合理性审查之实证分析

（一）两件案件处理效果差异透视

通过对照上海市徐汇区法院审结的两则案例，可以发现，案例一引入了合理性审查，案例二仅进行了合法性审查，案件处理的思路不同，得出的法律效果和社会效果也截然不同。

案例一，原告杨某诉被告房管局不服房屋拆迁行政裁决纠纷案。两原告系房屋的所有权人，该房屋属被拆迁范围。第三人某有限公司因与原告协商不成房屋拆迁补偿安置协议，向被告申请裁决。因原告不服裁决结果而向法院提起行政诉讼。经法院审查，裁决并无违法之处，但被告裁决安置给原告的房源，与第三人在补偿安置协议中提供的房源相比，地理位置过于偏远，对当事人权益的保护存在失衡现象。故我院以发送“协助矛盾化解建议函”形式向被告提出“适当调整房源”的建议，被告采纳我院建议后以两原告撤诉结案。

案例二，原告陈某诉区房管局不服房屋拆迁行政裁决纠纷案。原告陈某认为被告认定的原告房屋建筑面积有误，被告辩称原告的私房建筑面积，系根据有关记载及规定确定，不存在错误的问题；原告还对评估等报告有异议。实际上，从合理性审查的角度看，被拆迁人对评估价格有异议，虽然已超过异议的申诉期限，但有关部门也应创造条件为复估和鉴定提供方便，对建筑面积的认定也应仔细甄别相关历史资料或查证实际建造年份。但法院严格按照合法性审查的标准，驳回原告起诉。嗣后，原告不断申诉上访，给社会的稳定带来负面影响。

（二）拆迁裁决欠缺合理性之分析

法院在审理时发现，拆迁裁决合理性的欠缺成为拆迁纠纷频发的原因。情况大致有以下几种：

1.拆迁裁决低于协议，有惩罚之嫌。随着城市建设突飞猛进，房产市场风起云涌，被拆迁人自我保护意识逐年增强，运用“价值规律”、“等价交换”等市场经济法则进行协商的愿望十分强烈，法规和规章的滞后与实际操作不相适应的情况日渐突出。法院审理时动态上的平衡必须加以考虑，否则拆迁难以顺利进行。拆迁人为其本身的利益所驱动即加快拆迁进程，承诺被拆迁人在一定限期内完成搬迁可以获得诸如速迁奖、易地安置奖、交通补贴费等优惠条件，这也是对法规、规章滞后的一种补救措施。对此，拆迁主管部门是认可的，对缓解拆迁矛盾有积极意义。与此同时，一旦双方协商未果，拆迁人申请裁决，主管部门依据虽已滞后但仍在适用的法规、规章所确定的安置标准和补偿幅度作出裁决，法院不能由此认定裁决违法，但裁决结果对被拆迁人是不利的。由此，就同一事实和情形协议与裁决之间存在着标准和幅度上的落差，裁决低于协议，裁决难免有“惩罚被拆迁人”之嫌，确实存在合理性问题，难以得到社会各方面的认同。

2.裁决置换房源较远，对当事人保护存在失衡现象。如原告杨某诉被告房管局不服房屋拆迁行政裁决纠纷案中，裁决安置给被拆迁居民的房源与拆迁人在补偿安置协议中提供的房源相比，地理位置过于偏远，并且明显存在惩罚性倾向。诚然，鉴于上海市房源较少等因素，将被拆迁居民安置到郊县地区，确系城市发展进程中的客观原因，但房屋管理部门仍应将保护被拆迁居民合法权益置于首要位置，杜绝惩罚性裁决情况的发生。在徐汇区法院操作中，有时以原房屋和置换后房屋距离20公里为标准评判置换房屋是否过远，以及是否违反合理性要求。

3.置换的房屋不利于当事人的生活。例如拆迁纠纷中，老人腿脚不方便，理应安置在一二楼层，但置换的房屋在五楼，且无电梯等基本设备，属不合理范畴。

4.房屋安置操作中以货币补偿代替房屋补偿。如在裁决拆迁补偿150万元，已经置换一房屋价值总计70万元，剩余80万元数额较大，理应以另一房屋补偿，因房屋的单价低于市场均价，属给予当事人的福利，实践中如裁决补偿当事人货币，则变相损害当事人的利益。

四、路径：进行合理性审查之思路养成

法院运用合理性司法审查对“不合理”的行政裁决的自由裁量行为进行矫正，建议从考察三项原则和考虑相关因素两个方面着手。

（一）行政裁决应符合的合理性原则

1.平等原则。在行政裁量中，法律规范仅对行政行为作概括性的规定，行为的具体条件、标准、方式、顺序等都由行政机关自行抉择。此时，拆迁裁决审查的平等原则必须超越形式意义上的平等，应从动态的、实质的观点，对裁决的认定上具有稳定与连贯性，即对同一地区的拆迁裁决或类似案件的认定和处理有一个相对统一的标准。

2.比例原则。拆迁要求被拆迁人搬迁，本身对其权益具有一定影响，因此拆迁裁决必须有法律依据，而且必须在侵害公民权利最小的范围之内行使，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对对方侵害最小的适当方式进行。

3.利益均衡原则。利益均衡原则是指存在利益冲突的时候，行政机关要进行比较、衡量和取舍，使冲突的利益之间达成一种相对平衡。为此，行政主体必须在全面考虑立法目的、社会需求及个案事实等因素的前提下，确定利益衡量的标准和规则。

（二）行政裁决应涵摄之合理性因素

1.对建筑面积的认定应兼顾历史和实际情况

对房屋建筑面积的认定是拆迁双方在协商过程中的焦点问题，如果对房屋建筑面积这一事实认定不清，可能导致在复议或者诉讼时具体行政行为被撤销、要求重做等否定性后果的发生。沪房地资拆（2001）673号文《关于贯彻执行〈上海市城市房屋拆迁管理实施细则〉若干意见的通知》对此作出了详细规定：“房屋建筑面积，以房地产权证记载的建筑面积为准。无房地产权证的，以相关批准文件记载的建筑面积为准，实际建筑面积小于相关批准文件记载的建筑面积的，以实际建筑面积为准。相关批准文件未记载建筑面积，或者虽无批准文件但在1981年已前已经建造用于居住的房屋，以有资质的房地产测绘机构实地丈量的建筑面积为准。”实践中，对建筑面积的认定，一般还需同时考虑以下因素：（1）法院生效判决、房屋买卖合同等合法文件上记载的建筑面积；（2）拆迁人和被拆迁人协商确定的建筑面积；（3）其他有效证据证明的。拆迁落实政策房屋，还应以人民政府作出的落实政策决定确定的面积为准。

但是，实践中也存在一些房屋没有任何建造凭证或者房地产权证，也无法查证建造的具体年份，这就为合法有效的建筑面积的认定造成了困难。对这些房屋建筑面积的认定，应进行认真调查，进行必要的走访，查证实际建造年份等途径，使得对其建筑面积的认定尽量有据可依；当穷尽上述多种手段仍无法查证时，则应运用合理性原则选择对被拆迁人有利的方案对其进行安置。

2.拆迁补偿应当遵循市场规律

房屋拆迁的核心是对被拆除房屋的补偿。房屋货币补偿的评估，由有资质的专业评估机构的专业人员，遵循价值规律和估价原则，选择适合的估价方法，并在综合分析被拆除房屋周边地区类似房屋市场实际成交价等因素的基础上，对被拆除房屋价值进行合理判定。

房地产市场评估是一项专业性极强的活动，按照一般居民的理解能力无法做到完全理解实属正常，法院在审理时要做好释明工作，尤其是一些影响评估价格的重要因素如评估时点，被评估房屋的本身质地等，关键还是要监督形成公正合理的房地产市场估价机制。在拆迁裁决案件办理过程中，被拆迁人对评估价格有异议的，虽然已经超过规定的异议的申诉期限，仍应建议拆迁管理部门创造必要的条件，为居民复估和鉴定提供方便，形成居民权利维护的补充机制。

3.大力保障被拆迁人的选择权

政府职能部门需要依法办事，不断提高依法行政的水平，同时，行政管理的复杂性、多变性，意味着同时也要赋予行政机关一定的自由裁量权。在拆迁裁决案件审理过程中需注意以下两方面：

（1）在安置方式的选择上，可以适用多种安置方式时，应尊重当事人的选择权，并给予被拆迁人最有利的安置方式。根据2001年《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的有关规定，城市房屋拆迁一般采取三种安置方式：货币补偿安置、价值标准房屋调换和面积标准房屋调换。在审理时，应秉持有利于当事人的原则，选择对当事人最为有利的方式，对当事人进行安置。

如存在基地优惠安置方案的情形，主要适用于奖期内达成拆迁补偿安置协议的居民。拆迁双方无法达成协议，一方申请裁决时，尤其是对于一切历史遗留基地，由于房屋市场价格评估较早，评估价格和补偿标准与案件受理时的市场实际情况已经区别较大，在处理此类拆迁裁决案件时，办案人员应主动与当事人沟通，争取将基地内的优惠方案适用于已过安置期限却仍未达成补偿安置协议的被拆迁人，以实现被拆迁人利益的最大化。这样做“事实”认定上存在些许瑕疵，但因赋予了被拆迁人更多的权益，可以提高被拆迁人对拆迁裁决案件的认可度，也容易获得对裁决决定的认可。

（2）对当事人适用同一种安置方式时，如房屋调换方案，也应切实给予当事人两套房源方案供当事人选择。2001年《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》规定：“实行房屋调换的，拆迁人应当提供两处以上经区县房地局审核的安置用房，供被拆迁人、房屋承租人选择”。这里的两处安置用房应理解为两套房源方案，当安置房源数量为两套或者以上时，拆迁人也应提供两套具有相应数量房源的安置方案供被拆迁人选择。

4.妥善处理“回迁”、原地安置非法定安置方式

拆迁人和被拆迁人在协商中可以就拆迁补偿安置进行充分协商，并可能采取不限于三种安置方式的其他方式，如有的动拆迁基地采取原地安置、回迁或者帮助居民以货币补偿款从市场购买二手房等多种形式。只要双方当事人自愿，未违反相关法律、法规的强制性规定，又能有效解决拆迁补偿安置争议，法院应当允许，并予以提倡。在审理过程中，如果拆迁一方提出要按照三种安置方式之外的其他方式进行安置，另一方当事人又予以认可的，可以引导双方通过自行签订补偿安置协议的方式。裁决实践中，经常有一些居民提出原地安置、回搬等要求，虽然这些要求并非法定的安置方式，但可以提醒裁决经办人员查清这些要求有无实现的可能。虽然有些基地中有原地安置的房源，但因这些房源尚未建成，无法满足产权房屋调换的“已经建成、产权清晰、产权人需为拆迁人或者拆迁实施单位”等条件要求。若确实基地仍有部分原地安置房源，应基于人性化考虑，通过申请人承诺等方式，尽量满足居民要求。若这些要求确实无实现的可能，法院当及时按照事实和法律，作出最终的决定。

5.最大限度便利当事人生活

在判断拆迁裁决是否便利当事人生活时，我院曾逐渐形成一套标准，即“高度”和“距离”标准，可作为相关案件审查的参考。具体而言，距离标准是指如果安置地点附近没有公交、地铁，且距离市区较远，交通极为不便，则属安置不合理。高度标准是指老年人宜安置在较低的楼层，方便其行动；如果安排的楼层较高且无电梯，则属不合理。除了高度和距离以外，附近是否有学校、医院等公共基础设施也是重要的考量因素。当然，审查这些公共基础设施的因素时，可酌情考虑相关安置配套的远景规划及其现实可能性。

*叶晓晨，上海市徐汇区人民法院。