海岛整治修复项目管理现状分析与建议

赵立明

(上海市海洋局 上海 2 0 0 0 5 0)

海岛整治修复项目管理现状分析与建议

赵立明

(上海市海洋局 上海 2 0 0 0 5 0)

摘 要:我国海岛数量众多,资源丰富。近年来,通过出台 《海岛保护法》和《全国海岛保护规划》,国家对海岛的整治修复和保护工作日益重视,专门设立海岛整治修复和海岛保护等专项资金,用于海岛保护和海岛各类基础设施条件的改善。经过数年努力,已实施了一批海岛整治修复项目,海岛保护与修复工作初见成效。文章试图通过对已实施项目的分析,总结项目管理中存在的不足,并根据国家已经出台的各类工程项目管理制度,借鉴上海海岛整治修复项目管理较为成熟的经验,提出海岛整治修复项目实施管理中可以采取的措施和建议,为下一步项目管理的科学化和规范化提供借鉴。

关 键 词:海岛;保护;整治修复;项目管理

我国是世界上海岛最多的国家之一。我国拥有面积大于5 0 0m2的海岛超过69 0 0个 (不含海南岛本岛和香港、澳门所属海岛),面积小于5 0 0m2的岛礁数万个,海岛陆域总面积约8万k m2,海岛岸线总长1.4万k m。海岛及其周边海域蕴藏着丰富的旅游、岸线、生物和矿产资源以及风能、太阳能等丰富的新能源。近年来,通过出台 《海岛保护法》和 《全国海岛保护规划》,国家对海岛的整治修复和保护工作日益重视,专门设立海岛整治修复和海岛保护等专项资金,用于海岛保护和海岛各类基础设施条件的改善。经过数年努力,已实施了一批海岛整治修复项目,海岛保护与修复工作初见成效。本文所称 “海岛整治修复项目”专指中央财政支持的海岛类整治修复与保护项目。

1 海岛整治修复项目的基本情况

实施海岛整治修复项目是国家海洋局推进海岛生态文明建设的重要手段之一。自2 0 1 0年起,通过中央财政专项资金支持,相继组织地方开展了6 5个海岛的整治修复,共投入资金约1 3亿元。这些项目主要是通过改扩建海岛码头道路、垃圾污水集中处理、修复岛体岸线、保护淡水资源、发展可再生能源等内容,逐步改善海岛生态与人居环境。

目前项目正有序推进,在有些海岛上的效果已经初步显现。比如,长海县海洋岛实施了太阳能路灯照明工程和排水沟渠整治,有效提高了海岛居住条件和防灾减灾能力;唐山湾三岛通过清淤恢复了海岛形态,以打造国际旅游岛为目标提升形象;漳州海门岛通过生物降解方法进行污水处理,将原来的臭水塘变成清水池塘和湿地公园;温州西门岛开展太阳能垃圾堆肥示范,将海岛贝壳、有机垃圾等处理后循环利用;锦州笔架山修复了被损害的连岛沙坝,重新打造旅游景观;渔山列岛开展了垃圾处理、岸线修复、道路改造等整治工程,有效改善了保护区生态环境。这些项目的实施大大改善了海岛的基础设施条件和生态环境,赢得了当地群众的支持和欢迎,成为惠民工程和民心工程。

随着海岛管理工作的不断加强,海岛整治修复工作投入力度也将进一步加大。值得一提的是,海岛整治修复项目中许多项目内容属于工程建设范畴,这些项目的管理不同于科研项目管理,而是要求必须严格执行国家相关工程管理法律法规 (具体涉及建筑法、招标投标法、政府采购法、安全生产法、环评法、劳动法、合同法等7部法律和多项政府规章),并在此基础上逐步建立一整套海岛整治修复项目管理制度文件,用以规范项目管理秩序,保证工程质量安全和资金规范使用。

2 目前海岛整治修复项目管理中存在的问题

通过对3年来已经实施的海岛整治修复项目实地调研了解到,海岛项目管理中尚存在以下问题。

2.1 实施方案深度不够影响项目实施

根据国家海洋局海岛管理司的要求,项目的确立需要各省海洋主管部门组织项目承担单位编制海岛整治修复项目实施方案,并报国家海洋局审批。然而由于时间原因和实施方案编制单位的水平等原因,对于工程标准和工程规模均缺少深入研究,方案的深度往往达不到要求,直接影响项目实施。

(1)投资估算不准,无法完成批复工程内容。实施方案研究深度不够直接影响投资估算的准确性,部分项目批复后,在进一步开展项目方案深化细化中发现,所批资金只能完成上报方案工程规模的一半甚至更少,造成与原批复方案严重不符,必须重新报批,影响项目实施。

(2)方案深度不够,未考虑因素较多。部分项目方案对必要性和紧迫性均研究不足,对于征地补偿、方案比选与实施的可行性等均缺乏实地调研和落实,有些项目甚至出现施工顺序、项目选址、建设方案等多处不合理,因此必须进行调整,以免影响工程如期实施。

2.2 基本建设项目前期程序繁杂影响工期

根据基本建设项目管理要求,项目单位必须向发改部门申请项目立项后,方可凭发改部门批文办理规划、土地、环评、招投标等相关手续。在这个环节,部分海岛整治修复项目承担单位在国家海洋局批复项目后,又重新编制项目建议书及可行性研究报告,分别报地方发改委审批,耗时较多;有的项目承担单位则采用报地方发改委备案或者通过地方各部门联合会商的方式获得其他部门支持,办理相关手续,既与地方有关部门衔接,又简化了程序。但是不管采取何种方式,办理项目前期相关手续的周期均在1年左右甚至更长。

3 上海海岛项目管理提供的借鉴

2 0 0 9年,上海在政府机构改革中设立海洋局,与上海市水务局合署办公。由于海岛整治修复项目管理相关制度尚处于完善过程中,上海市发挥了海洋、水务合署办公的优势,在征得国家海洋局同意后,海岛整治修复项目的管理参照较为成熟和严格的水利工程和市政工程项目管理办法进行管理,即参照基本建设项目管理要求进行前期研究、审批、实施和验收等全过程管理。

3.1 严格执行工程建设4项基本制度

工程建设4项基本制度包括项目法人制、项目招投标制、项目监理制和合同管理制。上海海岛整治修复项目的管理严格执行工程建设4项基本制度。

(1)项目法人制:项目法人责任制是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。国家计划委员会 (现国家发展和改革委员会)于1 9 9 6年1月制定颁发的 《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》要求,国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人,实行项目法人责任制。

(2)项目招投标制:根据 《中华人民共和国招标投标法》,在我国境内进行全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目,包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标,并在发改委 《工程建设项目招标范围和规模标准规定》中具体明确了必须招标的范围和标准。

(3)项目监理制: 《中华人民共和国建筑法》中指出,国家推行建筑工程监理制度,并在建设部 《建设工程监理范围和规模标准规定》中,明确了建立范围和规模标准。

(4)合同管理制: 《中华人民共和国合同法》第2 6 9条规定 “建设工程合同是承包人进行工程建设,发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同”。

3.2 水利工程基本建设程序简介

由于上海的海岛整治修复项目管理主要参照了水利工程基本建设程序进行管理,这里有必要对水利工程基本建设程序进行简单介绍。

水利工程基本建设程序一般分为8个阶段,水利部对各阶段都制定了严格的具体管理制度。① 立项阶段:编制项目建议书,主要阐述项目建设的必要性。② 工程可行性研究阶段:方案设计,包括选址、需求和外部条件、工期、技术经济等方面进行初步方案比选和工程估算。③ 初步设计阶段:经方案比选最终确定设计方案,确定主要材料、设备,确定工程概算,控制工程投资。④ 施工准备阶段:施工图审查,管理部门开工许可。⑤ 施工阶段:严格按照工程设计施工,参建单位各尽其职。⑥ 试运行阶段:对于机械设备进行一定时间的试运行,找出设备磨合及管理中的问题,进行完善。⑦ 验收阶段:确认无工程质量问题,并进行竣工决算。⑧ 审计阶段:接受政府审计或委托审计事务所审计。

3.3 上海海岛项目管理程序

上海在海岛整治修复项目管理中,根据国家海洋局的管理规定和海岛项目的具体特点,对水利工程基本建设程序进行了简化,主要包括5个阶段。

(1)立项阶段:根据国家海洋局的要求编制海岛整治修复项目实施方案。实施方案的深度做到工程可行性研究深度,报国家海洋局审批。实施方案获批后,由项目承担单位确定项目法人单位、投资监理单位和招标代理单位等参建单位,并由项目法人单位根据工程资金量的大小确定是否需组织项目设计和施工、监理招投标,并组织项目的前期研究和报建。

(2)初步设计阶段:对已经国家海洋局批准的海岛整治修复项目实施方案进一步深化,编制海岛整治修复项目实施大纲。实施大纲做到初步设计深度,报国家海洋局审批。

(3)施工准备阶段:对已经国家海洋局批准的海岛整治修复项目实施大纲进一步深化,编制海岛项目施工图。施工图编制完成后,报上海市海洋局审查,上海市海洋局审查通过后,批准项目开工。

(4)施工阶段:参建单位各尽其职。项目实施整个过程的资金管理由投资监理单位负责把关;工程质量问题由工程监理单位负责把关。在施工过程中,由项目施工单位适时对已经完工的单元项目进行验收。

(5)验收阶段:由项目法人单位组织竣工决算和法人验收,上海市海洋局组织政府预验收,国家海洋局组织政府验收。最后接受项目财务审计。

3.4 上海海岛整治修复项目管理中的几点启发

(1)细化制度,责任分解。上海的海岛整治修复项目管理办法和资金管理办法均参照水利基本建设项目管理程序制定,更加严格和规范,有利于各级海洋主管部门与项目参建单位明确责权。

(2)第三方把关,保质保量。引入投资监理和工程监理单位,代表承担单位和法人单位进行资金和工程质量、安全监督管理,保障资金安全、生产安全和工程质量。

(3)重视前期,减少反复。加大工程前期研究深度,由国家海洋局进行实施方案 (相当于可行性研究深度)和实施大纲 (相当于初步设计深度)两次审批,大大加强对海岛整治修复项目方案和资金精度的控制。

(4)提前储备,滚动推进。在上海水利工程管理中建立了较为完善的项目储备机制。一是编制5年规划,由水利部审批通过后指导今后5年项目实施;二是实行3年滚动项目储备,要上的项目提前1年完成前期研究工作,确保前期研究深度。对于3年未实施的项目自动核销出库。

4 海岛项目管理工作建议

4.1 提高实施方案的深度要求

目前由于地方上报的海岛整治修复项目实施方案深度不够,导致工程规模、工程标准、选址、工程方案、工程量及投资估算等内容都不够准确,为批复后的实施带来很多未定因素。建议提高实施方案研究深度,通过方案比选,初步确定具有操作性的、可行的最优方案。

4.2 制定海岛财政专项项目管理办法

经过调查可以发现,地方海洋主管部门普遍反映海岛整治修复项目实施是一项崭新的工作,目前与其相关配套的制度还不够完善,项目组织实施过程中也缺少成熟的管理经验。建议根据国家颁布的有关工程管理类法律法规,参照水利、交通等行业管理经验,尽快出台海岛整治修复项目的管理办法,并逐步完善与海岛整治修复项目相关的各项管理制度,确定项目管理中应遵循的基本原则,用以指导项目顺利实施。

4.3 推行项目法人责任制

《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中要求国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人,实行项目法人责任制。但基本建设大中型项目目录中没有专门列出海岛整治类项目,目前地方在海岛工程管理中方法不一,有的按照项目法人制,委托事业单位项目法人对海岛整治修复项目全过程监管;有的则由海洋主管部门直接监管。海洋管理部门直接参与项目建设有既当裁判员又当运动员之嫌,为规范海岛整治修复项目管理秩序,建议在海岛整治修复项目管理中推行项目法人责任制。

4.4 建立项目储备机制

由于基本建设项目涉及规划和用地审批,必须与城乡规划中的其他专业进行衔接。此前,发展改革部门和建设部门等工程建设综合管理部门都曾出台严格的管理规定,故前期工作周期较长在所难免。建议提前一年开展海岛整治修复项目前期研究,滚动储备,保证项目如期开工。

4.5 引入地方配套资金

在海岛整治修复项目中,要求地方配套一定比例资金。国家原则上只承担项目的工程费,其他前期研究经费和征地补偿费用由地方配套。这样做,一方面,可以提高工程费以外投资估算的准确性;另一方面,项目也列入地方政府考核目标,可增强地方海洋管理部门的责任心,形成推进项目实施的合力,有利于项目按时保质保量完成。