“十二五”国家环境监管能力建设思路与重点

冯 恺 金 坦 逯元堂 杜昀轩 郑 囡

(1. 环境保护部环境规划院，北京 100012;2. 西南大学经济管理学院，重庆 400715;3. 济南市环境保护科学研究院，山东 250100)

环境监管能力建设是加强环境保护工作的重要方面，涵盖环境监测、监察、预警、应急、信息、评估、统计、科技、宣教等众多领域。开展环境监管能力建设，能够为准确、全面的获取环境质量状况，跟踪、监控、管理污染源排放，预警各类潜在的环境问题，及时响应突发环境事件等提供重要支撑。开展环境监管能力建设，提升环境监管水平，是环境保护工作的基础，是政府基本公共服务的重要组成，是维护公众环境权益的重要途径，是建设生态文明和实现“美丽中国”的重要保障，加强环境监管能力对全面推动环境保护事业发展具有重要意义。

1 环境监管能力建设现状与问题

“十一五”以来已累计完成环境监管能力建设投资近400 亿元。环境监管能力与环保工作不适应的局面逐步扭转，环境监测预警体系初见成效，环境执法监督体系基本建立，环境管理基础设施逐步完善，环境监管水平大幅提升。尽管“十一五”以来成效显著，但环境监管能力总体滞后、保障条件不足、人才队伍不强等问题制约和阻碍环境保护工作的发展，环境监管总体水平仍然不高。农村和自然生态、核与辐射、预警应急等领域能力建设滞后，环境监管能力仅满足基本工作的需要，科技支撑能力不强。环境监管队伍人员技术水平、运行保障经费，成为制约环境监管能力和水平提高的瓶颈因素。环境监测、监察、应急、信息、统计、科技、宣教等领域缺乏有效整合与联动。环境监测和信息发布不能完全满足公众的期盼和诉求。

2 “十二五”环境监管能力建设阶段特征

“十二五”阶段是建设生态文明的关键时期，加强环境监管能力建设是建设生态文明的重要基础，也是为人民创造良好生产生活环境的重要保证。伴随这一重要时期，环境监管能力建设也有其阶段特点，围绕和把握这些特点是提升“十二五”阶段环境监管能力的破题之策。

偿还历史欠账阶段。“十一五”期间，环境监管能力建设开展了大量工作，但由于底子薄、基础不足，开展的大量工作多用于弥补以往环境监管能力建设的不足。现阶段标准化建设等各类环境监管硬件建设，仍以偿还历史欠账为主。随着环境保护工作的不断深入，对环境监管能力的需求不断加深，社会经济发展对环境监管水平的要求提高，历史欠账尚未还清的情况下，又造成新的欠账。因此“十二五”阶段继续加大投入力度，提高硬件建设水平，逐步偿清历史欠账是一重要特征。同时提高能力建设的层次与深度，适度超前，为未来实现能力建设与环境保护工作发展同步奠定基础，是“十二五”环境监管能力建设的另一重要特点。

推进环境监管基本公共服务均等化阶段。推进环境监管基本公共服务均等化将是“十二五”阶段的环境保护工作的一大立足点，目前城乡之间、东中西部地区之间环境监管能力差异大，尤其农村环境监测体系尚未建立，环境监测与评估能力参差不齐。将环境监管各领域建设纳入到公共服务的范畴，体现服务型政府的职能。《国家环境保护“十二五”规划》(国发〔2011〕42 号)对此做出了明确要求。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(以下简称《意见》)中提出:“全面推进环境监测、监察、信息、宣教等环境保护能力标准化建设”，开展标准化建设是落实政府环境监管公共服务均等化重要途径。“十二五”阶段将是推动和落实环境基本公共服务均等化，统筹城乡、区域发展的重要阶段。

解决重点突出问题阶段。当前灰霾、福岛危机、工业生产事故等突发环境事件日益成为公众关注的焦点。重金属、危险化学品、机动车污染等新型环境问题以及涉及重大民生PM2.5、臭氧、一氧化碳和生态监测、转基因环境释放影响等前瞻性问题将成为环境监管能力建设关注的重点。卫星遥感、移动执法、物联网等新技术、信息化手段的应用也将成为“十二五”阶段环境监管能力建设的特点。

3 环境监管能力建设总体思路

面对“十二五”阶段更加严峻的形势，环境监管尚不足以支撑生态文明建设的需求。仅着眼当前的能力建设思路，难以适应新形势的需求。因此“十二五”环境监管能力建设思路方面应更加明确不同阶段层级建设差异，以规划项目为载体，加强顶层设计，强化协调推进，强调集成效应，全面提升环境监管能力。

加强顶层设计，明确重点任务，提升各领域环境监管水平。“十二五”期间，应进一步夯实监管基础，在部分监管要求高、基础条件好、容易实施的领域实现进一步的突破，重点扶优。同时，不同阶段应围绕阶段突出的环境问题与重点任务开展，有针对、有重点、有步骤地加强环境监管能力建设。

强化协调推进，开展环境监管基本公共服务均等化建设，在满足环境监管基本需求的基础上，加强分类指导。加大对中西部地区、革命老区、民族地区、边境地区、欠发达地区等的支持力度，实现均衡发展。综合考虑各类制约因素，统筹软件与硬件建设，协调各领域发展，确保环境监管能力建设效益。

强调集成效应，加强多领域建设任务的集成，实现资源共享，形成合力。推动环境监管各领域整合与联动，强化环境监测、监察、应急、信息、科技、宣教、统计等任务集成，资源共享，发挥集成效应，体现环境监管“集团作战”优势，实现质量和效率的统一。

4 环境监管能力建设重点

“十二五”阶段环境保护工作对环境监管能力的需求已不能满足于单纯的环境监测、监察体系建设，而应更注重污染源监督管理、环境质量监督考核、环境预警与应急及相关基础能力等方面建设。《国家环境保护“十二五”规划》明确提出，“到2015年基本形成污染源与总量减排监管体系、环境质量监测与评估考核体系、环境预警与应急体系，初步建成环境监管基本公共服务体系”，为环境监管能力建设指明道路。推动污染源与总量减排监管、环境质量监测与评估考核、环境预警与应急、环境综合监督管理基础等四大能力建设，推进环境监管基本公共服务均等化，为环境保护提供有力支撑。

一是环境监察。“十一五”以来开展的环境监察执法标准化建设取得突出成效，达标率显著提升，省、市两级平均达标率在80%以上，县级达标率超过50%。“十二五”阶段应重点围绕环境监察执法标准化建设新标准的实施与验收工作，支撑环境基本公共服务均等化的需要，继续提高省、市、县三级环境监察机构装备建设达标率，确保环境监察执法的覆盖水平。环境监察标准化建设使全国省、市级和中、东部县级环境监察机构具备良好的基础，现场执法和信息化方面具备更多提升空间，因此根据环境监察执法标准化新标准中关于移动执法建设要求，在全国首先开展省、市两级移动执法能力建设，并优先在中、东部地区县级环境监察机构开展移动执法与专项执法能力建设，逐步实现环境监察执法的“规范化、精细化、效能化、智能化”。

二是环境统计与信息。“十一五”以来环境统计基础相对薄弱，仅开展了少数省级统计能力建设，仍有部分省级环保机构统计能力尚不健全，因此“十二五”应以提升国家和省级环境统计能力为主，配置必要的仪器设备。环境信息能力将成为跨领域集成的障碍，考虑污染源监控、环境质量信息、环保机构网站等环境信息专网应用以地市级环保机构为主，因此“十二五”应着力推动地市以上环境信息能力建设，推进环保信息化。

三是污染源监控。“十二五”阶段机动车、农业源、重金属等新增污染减排领域亟须强化管控能力，开展相关污染源的监控能力建设，填补部分领域空白。在实现污染源在线监控的同时，应落实污染源自动监控工况试点，保障污染治理设施的使用，逐步实现对国控重点污染源的全面监管。

四是环境质量监测。考虑到“十一五”期间市县两级环境监测标准化建设尚有较大差距，目前平均达标率约50%，仪器设备配置依然是制约基层环境监测工作开展的瓶颈，因此“十二五”阶段应继续充实县级监测机构基本监测能力，提高市级对所辖区县的业务指导与覆盖，加强省级质量控制与业务全覆盖能力。在强化环境监测覆盖能力的同时，对南水北调沿线、饮用水源地、京津冀城市群等承担国家监测任务的重点区域环境监测机构补充仪器设备，开展水质全分析、有机物监测、大气污染监测等专项监测工作，实现重点区域基本和专项监测仪器设备配置并重。近年来新型环境污染事件频发，从儿童血铅超标到山西苯胺泄漏事故再到北京的“四面霾伏”对提高PM2.5、一氧化碳、臭氧、重金属等新污染指标监测能力提出迫切需求，根据新型污染物的分布以城市和区域为主的特点，着力提高省、市两级新污染指标环境监测能力。生态环境状况评价是实现美丽中国的前提条件，因此需要研制和发射环境卫星，利用卫星遥感等先进手段，建立生物多样性监测网络体系，实施长期动态监测，为充分监测评价我国生态环境状况提供条件。

五是环境预警与应急能力。近年来涉及重金属、危险废物、危险化学品等突发环境事件时有发生，对环境风险防范提出了更高要求。地市级环保部门是突发环境事件的直接应对者，因此需要开展地市级环境应急部门标准化建设，配备必要通讯、交通、防护装备，提升应对与处置能力。省级环保部门对应急事件具有预警和指挥的职责，因此省级以上环保部门应配备必要的应急指挥系统、交通、防护装备，建立GIS 地图体系和环境风险数据库，提高对各类环境突发事件的预警处置能力。在加强应对与指挥能力的同时，还应重视危险物质的管理，逐步建立推动国家、省级危险废物、化学品等相关领域管理机构建设。注重事前防范，在重点地区及相关省、市开展重金属、持久性有机物、危险废物、危险化学品、放射性物质、生物毒性等预警监测试点，提高典型环境问题预警监测能力。《意见》中明确提出“加强物联网在污染源自动监控、环境质量实时监测、危险化学品运输等领域的研发应用”，运用物联网技术实现对环境风险的全面监控。

六是核与辐射监管。核与辐射安全涉及国家安全，《意见》中将核与辐射安全作为影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题予以着力解决，明确了建设重点。截至2011年底，我国建成运行的核电机组共15台，根据《核电中长期发展规划(2005－2020年)》，未来核电应用增长迅速，放射源用户数量呈快速上升趋势，电磁辐射监测管理需求不断提高。目前核与辐射管理集中在国家和省级机构，因此迫切需要开展国家、省级辐射环境监测能力达标建设。结合我国核电增长迅速，核电技术种类多样的现状，在国家层面对核设施的建设、审批的支撑需求明显，提高国家核与辐射安全支撑水平十分必要，因此应加强国家级核与辐射安全机构建设，形成相对独立、较为完整的安全分析评价、校核计算和实验验证能力，确保核与辐射安全监管能力与核事业发展同步发展。结合我国核电企业发展布局，着手建立区域核与辐射应急队伍。

七是环境综合保障能力。基层环境监管机构业务用房是监管工作开展的基础，也是制约基层环境监管能力建设成果发挥的重要因素，因此为提高环境监管能力建设水平，改善环境监管队伍人员工作条件， “十一五”启动基层环保监测和执法业务用房建设项目，支持565个市、县环境保护机构业务用房，取得良好效果，在此基础上，“十二五”应继续开展基层环保监管业务用房建设，确保为基层环境监管工作的开展提供保障。为充分保障国家对全国环境保护工作的指导与支持，应加强环境保护部本级基础设施建设。建立经费保障渠道和机制，保障国家与地方环境监管网络运行、设备更新及业务用房维修改造。基层人员是环境保护工作开展的最前沿，加强环境监管人员的培训，是软硬实力双提高的保证，应加强市、县两级特别是中西部地区环境监管人员培训。在全国树立环境监管典型与先进，定期开展环境专业技能竞赛、应急演练等活动，鼓励各地在业务上取得更大突破。

［1］吴舜泽，万军，王倩，等. “十二五”环境保护规划:思路与框架［M］. 北京:中国环境科学出版社，2011．

［2］吴舜泽，洪亚雄，王金南，等. 国家环境保护“十二五”规划基本思路研究报告［M］. 北京:中国环境科学出版社，2011．

［3］逯元堂，吴舜泽，陈鹏，等. “十一五”环境保护投资评估［J］. 中国人口.资源与环境，2012，22(10):43－47．

［4］周劲松，吴舜泽，逯元堂，等. 国家环境监管能力建设“十一五”规划中期评估［C］．2009 中国环境科学学会学术年会论文集:第三卷．北京:北京航空航天大学出版社，2009．

［5］吴舜泽，洪亚雄. “十二五”环保规划布局［J］. 环境经济，2012，04:25－28．