社区自治实现的外部约束及突破——基于居委会开具证明问题的调研

石 磊

(济南市委党校政法教研部，济南 250014)

社区自治一直是我国基层社区建设的主要方向，但是从近些年的发展来看，受制于我国政治体制改革滞后，政社不分等因素，社区自治一直没有获得明显发展。近期笔者对J 市D 街道办事处的5个居委会进行了“居委会开具证明问题”的专项调研，对社区自治中遇到的问题有了更新的认识。在目前宏观环境难以短期改善的前提下，笔者希望通过从城市社区自治这一中观层面，就解决居委会开具证明这一局部问题，提出完善社区自治的外部环境，克制行政权力，明确居委会自治性质的对策思路。

一、问题的提出

通过与居委会主任的交流，及查阅相关资料，笔者发现居委会目前对外开具证明材料的事项居然有几十项之多。从买房子贷款、房产继承公证、个人有无不良记录，到办理准生证、办理各类公证、子女上学入托，甚至是离婚、丧亡、开店、申请残疾人证、学生参加社区社会实践等都要居委会开证明。对于这些五花八门的证明所涉及的事项，居委会绝大多数并不清楚，但出了问题却要担责。更重要的是，如果居委会不出具这些证明，居民就会有意见，因为他们离了这些证明就办不成事。这些证明已经成为居委会工作中令人无所适从的难题。D 街道办事处所辖几个社区的居委会目前都面临证明事项过多，占用精力过大的情况。其中，Q社区的情况最为复杂，其工作量的一半被这些证明所占用——或者为居民解释居委会开不了，或者有工作人员去了解相关情况。这对仅有5、6 人的居委会而言，是一项颇费时间的工作。这势必挤压了其他工作事项的时间，甚至占用工作人员的业余时间。而且老城区的拆迁户多，由此导致人户分离的“空挂户”现象严重。有些拆迁户还没有住进新房，无法迁户口;有些拆迁户不愿意离开辖区，在原户籍上的住所已经被拆迁、自己已有新住所的情况下，不去迁移户口。这种人户分离的情况为居委会更是凭添了大量工作。

笔者在调研中通过梳理居委会的用章记录，总结出如下需要居委会出具证明的事项。从要求居民来社区盖章的主体来看，主要有以下三类:一是一些职能部门，如:劳动和社会保障局要求社区出具居民有无工作、有无收入、是否交纳养老保险等证明;计生委要求社区出具计划生育的各项证明;工商局要求社区出具门面房产权归属的证明，如居民开饮食店等，需要社区出具周围居民同意的证明;居民申请安居房时，房管局要求社区开具收入证明、夫妻关系、家庭人员情况等证明;法院在审理夫妻离婚案件时，需要当事人到社区开具夫妻长期分居的证明;公安局办理身份证时要社区出具夫妻关系、父子关系证明等等;公证处办理公证时需要社区出具夫妻关系、父子关系、有几个子女等证明;民政局在受理居民低保申请时，也要求出具有关证明。此外，其他部门也有一些需要社区证明的事项。二是一些事业单位，如包裹、存单遗失或名字出错，邮局需要社区开具证明;病人在医院发票遗失时，医院需要社区开具证明;申请助学贷款或助学金，大学需要社区开具家庭情况和经济收入的证明;各类学校需要社区出具学生寒暑假社会实践活动情况等证明。三是一些盈利性组织，如:保险公司在理赔时需要社区出具父子关系、母女关系、夫妻关系、投保人是否生病等证明;银行在存单遗失或名字出错时，需要居民到社区开具证明;一些企业招工时，需要社区出具无工作、下岗失业、学历等证明。

二、存在的弊端

(一)影响居民与社区居委会的关系

在社区不能随意盖章，而居民一定要盖的情况下，社区工作者要花费大量的精力和时间进行解释。但当居民仍不理解时，矛盾就产生了。居民往往会认为社区不给自己提供便利，甚至对居委会工作人员谩骂羞辱。这不仅影响了居民对社区工作的满意度，也使工作人员蒙受无辜，使社区居委会左右为难，给社区工作带来了严重的负面影响，损害了社区与居民的利益，甚至是政群、党群的关系。

(二)大量占用居委会工作时间

访谈调研显示，这一弊端在不同的社区影响不同。像Q社区人员情况比较复杂，开具证明的居民会比较多;而在A社区和X 社区情况稍好一点，每周有3 至5 人次要求开具证明。就工作量而言，开具各种证明能占据居委会总工作量的三分之一至一半。这严重挤压和影响了居委会正常工作时间和质量。

(三)凭空增加居委会法律风险

居委会工作人员数量有限，而服务的人群却是庞大的。社区对于居民的许多个人行为和活动，没有管理的职能和管理的可能，所以居委会的工作人员不可能了解所有社区居民的收入、家庭关系以及一切动态的情况。而且，随着社会的变革，人员流动性增加，很多家庭并非是所有成员都在同一个社区内居住、工作，要想真正掌握他们的情况是难上加难。如果社区居委会工作人员对证明涉及的人或事不了解，却又经不住一些当事人的软磨硬泡，盲目地开具了证明，则又有可能被动提供伪证，承担相应的法律责任。

(四)无谓的证明增加了居民的时间成本

有些单位、部门在办理居民事务时程序过于烦琐复杂，要求经办人出具很多不必要的手续、证明。比如有些时候身份证、户口簿等证件已经可以充分证实当事人的身份，但是当事人却还被要求出示居委会的身份证明。这无疑增加了居民的时间成本，不利于行政效率提高。

三、问题存在的原因

之所以出现居委会开具大量证明的情况，笔者认为可以从具体事务和政治体制两个层面来分析。具体事务层面的原因是直接的，具体的原因，体制方面的原因是较深层的，更具根本性的原因。

(一)具体事务层面的原因

1.社区的地位和作用越来越突出。随着我国经济转轨、企业转制、社会转型的深入，就业方式、社会组织形式、分配方式的多样化态势也越来越强。人们的单位属性越来越弱，而其社区的属性越来越强，一个人无论他是否有工作、从事什么性质的工作、在哪里工作，他总是要居住在某个社区;无论其主观上对所在社区的居委会持何种态度，他总是要从属于某个社区居委会。这就是凡是需要出具证明的事情总要由社区来证明的原因。

2.许多单位推卸责任，不作为。一些部门单位在进行行政审批或发放有关证明时，为使复杂事情简单化，同时为回避责任，提出要居民到社区盖章证明，一旦今后出了什么事情，就可以把社区的盖章作为“挡箭牌”，从而使有关职能部门将本应直接面对的矛盾转嫁到了基层社区。但是居委会的法律性质是群众自治性组织，因此，它的证明并不具有行政机关或司法机关出具的证明所具有的那种证明效力，其证明力在法律上是比较低的。很多部门以此为依据做出相应的行政行为，或是许可，或是审批，这都是不负责任的一种表现。

3.部分当事人只考虑自己的利益。笔者在调研中发现，部分社区居民不管居委会有何难处，也不管证明的内容是真是伪、是否负法律责任，只要居委会不出具自己所要的证明，就不满意，甚至会大吵大闹，由此给居委会的工作施加压力。久而久之，居委会公章成为“万能章”，居委会成为“多管局”，不仅承担了许多本由政府承担的事务，而且承担了许多社会中介机构的职能。

(二)体制方面的原因

1.法治政府建设还不到位，相关单位权限责任不够清晰明确

我国市场经济目标确定后，政府改革的定位也逐渐清晰，即服务性政府、法治政府。简言之，就是政府要在法治规范下，实现为社会提供公共服务。这种定位与计划经济体制下的单纯管制明显不同。法治政府要求政府各个职能部门分工明确，其执法权力内容、程序等以相关法律法规为依据，这既明确了政府的职责权限，也明确了公民的权利请求依据。但是目前我国正处于社会转型期，政治体制改革滞后，由此相关职能部门的执法依据尚无法做到应有的详尽，某些重要法律甚至还呈缺位状态，比如《行政程序法》、《信息公开法》等。加之政府自身的利益诉求，如规避责任、减少行政成本等，导致各种职能部门逐渐将各种证明事项推给社区居委会。

2.社区自治法律地位模糊，难以对抗各种权力的介入

我国现行《宪法》第111 条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《城市居民委员会组织法》第2 条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”

上述法律明确规定居委会性质，层次虽然足够高，但只是明确了原则，而没有明确具体权利，更没有明确政府对居委会的权力界限。同时，它们还规定政府对居委会的工作“给予指导、支持和帮助”，居委会还要“协助”政府开展工作，由此奠定居委会对于政府的“依附”地位，而不是“独立”地位，其自治性难以保证是“命中注定”的。部分学者的研究也表明居委会一直承担着大量街道办事处分派的政府工作，并接受街道办事处对其工作的考核［1］［2］。

因为居委会自治性质的模糊，导致很多居民认为居委会就是一级政府。当居民对政府的各种诉求直接涌入居委会时，居委会必须像政府一样，对这些诉求保持回应。因为法律没有赋予居委会足够独立的地位，加之其开展工作还要取得辖区居民的支持，而它能给居民提供的资源有限，所以它在与其他单位(比如银行，医院，公证处，学校等)的博弈中总是处于弱势，于是这些单位就将自己也头疼的各种证明推给居委会。在这种情况下，如果居委会以无法证明，或没有权利来回绝居民要求，居民往往会通过一些评议渠道给其施加压力，甚至者对居委会工作人员进行人身攻击。这些都使居委会难以摆脱大量开具证明的工作。

四、解决问题的思路

(一)保障社区自治地位

社区自治是指“不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程”［3］41。这一定义由我国《宪法》第111 条和《城市居民委员会组织法》第2 条相关法律规定加以确认，其自治特征可以概括为以下几点:首先是社区居民对社区事务的参与。居民是社区自治的最主要主体，所有自治活动也都是围绕居民展开的。其次是社区自治组织的强大。社区自治组织积极参与社区事务，在以居委会为主的自组织参与下，实现社区自治的有序和规范。最后，行政权力对社区内事务的克制。“政府组织的有效退出是社区自治实现的关键因素”［4］19。行政权力过多介入社区内部，必然压制社区居民自治意识和参与愿望，使居民的积极参与和自治组织的壮大难以实现，社区自治的目标也就无法实现。而组织性退出的同时，又要保证在社区需要时能够提供必需的服务，所以“政府职能的转变是社区自治的关键和保障”［5］125。因此，服务型政府的建设是社区自治的外部必需环境，而社区自治状况可以说反映了我国服务型政府的建设情况。

居委会开具证明过多虽是一个局部细小的问题，但反映的却是我国政府职能转变不到位，社区自治地位模糊等重大领域政治体制改革的滞后。因此，如果简单地从事务性层面根据问题罗列所谓对策根本于事无补，只能从城市社区自治的中观视角来探讨关于这一问题解决的可能思路。

上世纪90年代中后期，随着我国计划经济体制向市场经济体制的转变和城市国有企业的改革，为适应城市管理需要，各级政府开始重视社区建设工作。2000年国务院批准了民政部关于在《全国推进城市社区建设的意见》后，全国开始重点推进城市社区建设。这是我国社区发展的契机，但也造成当前社区行政化倾向严重、自治性不突出等问题。居委会目前的尴尬且弱势的地位根源于其自治性质的模糊，因此，解决被迫开证明过多问题的症结就是增强其自治性。而自治性的增强有赖于外部环境的改善，改变行政化倾向严重的趋势。当全国性的法律法规还不健全时，作为城市，尤其是具有地方立法权的城市，完全可以通过地方性立法或政策明确社区相关权利保障，限制政府和各种社会力量无端侵入社区自治领域。

(二)借鉴现有成功范例

以本调研所涉居委会开具证明问题为例，全国已有成功范例。杭州市早在2007年就出台了《关于加强社区居民委员会印章使用管理工作的意见》的159 号文，其中专门就居委会开具证明问题做了规定:“(三)需社区居委会盖章事项的管理:现有的需社区居委会盖章事项要进行统一清理，其中市直单位事项由市社区建设领导小组负责清理规范;区、县(市)直单位事项由同级社区建设指导委员会(协调小组)负责清理规范。今后各单位新增需社区居委会盖章的事项，分别由同级社区建设领导小组(指导委员会、协调小组)办公室负责审批。”新疆克拉玛依市也在2012年出台《关于加强社区居委会印章使用管理的意见》(试行)，其中对社区居委会为辖区居民出具证明用印范围进行了明确规定(1)。宁波市政府纠风办与市民政局在2012年公布了《关于规范社区居民委员会印章使用管理工作的意见》，向社会公布了此次清理后保留的居民证明类社区盖章项目，从以前的62 项盖章目录缩至21 项，差不多减少了三分之二。更有意义的是，该《意见》还建立了居民证明类社区盖章项目审批准入制:县(市、区)级部门单位确因工作需要，要求新增居民证明类社区盖章项目，应分别向县(市、区)城乡社区建设工作领导小组办公室提出书面申请，经县(市、区)城乡社区建设工作领导小组办公室审核同意后方可准入。对未经审批准入的居民证明类社区盖章项目，社区居委会可拒绝盖章［6］。

(三)规范各单位证明事项

笔者调研发现，很多部门和单位要求开具的证明并没有法律依据，仅仅是根据自己单位的规定，甚至是为了自己的方便和规避责任而要求开具。在调研中，笔者遇到最可笑的例子就是银行要求居委会证明损坏的钱币是狗咬坏的，不是居民自己故意弄坏的。还有在遗产公证中，公证处要求居委会证明被继承人有关的一系列亲属关系，如是否原配夫妻，继承人有几个兄弟姐妹等。这些关系一般从户口本上就可以获得，但如果超出户口本的范围，居委会也无从获得。而且这种亲属关系的确定本就是公证机关有偿公证中应尽的义务，现在却推给了居委会。诸如此类的证明还有:政审中的入党入伍证明;大学生、复员军人、失业人员等的党员关系转入证明;在购买房屋、申请廉租房、经济适用房时的夫妻离异、无业证明;住房改经营性用房证明;医院押金条丢失证明;市工会特困证的办理和年审的特困证明等。这些证明基本都是相关职能部门或单位在履行职能时需要调查核实公民相关信息真实性的，而这种调查核实是颇费时间精力的，有时甚至最终也未必能查清楚。这些部门或单位基于自身利益，将责任推给了居委会，以此来逃避行政不作为的法律责任。因此，只有从全市管理者的高度，才有可能协调各相关部门，将原先推到居委会的调查义务重新承担起来。这就要求市级管理者通过地方性立法或者规范性文件借鉴外地成功经验，以社区自治为基本价值取向，明确社区自治范围，限制各单位的无理要求。

(四)可采用的具体建议

1.出台规范居委会印章使用管理的相关规定。依法治国首先要有法可依，在居委会印章问题上J 市目前还处于无法可依状态，因此当务之急是制定地方性的规定，未必是法规，可以首先是规范性文件，将印章使用规范起来。

2.建立居民证明类社区盖章项目审批准入制。第一步先将现有社区盖章项目归类整理。一种是居委会可证明的，比如“居住证明”、“党员外调证明”等;第二种是无法证明的，比如“存折丢失证明”、“物品权属证明”等;第三种是可在相关部门得到证明的，比如“房产证明”等一些信息是房产局掌握的;“亲属证明”可通过派出所的户籍和民政局的婚姻登记证明;派出所要的“死亡证明”，死者是否正常死亡，医院可证明，派出所也可找法医证明。对于第一类，明确具体详细的范围，对于第二、三类，应明确居委会不予证明。第二步，市政府及相关部门严格实行居委会证明的准入制度。各职能部门和其他有关单位，凡是需要社区配合调查并证明的事项，均需通过一定的审批程序。指定专门机构或部门负责审核，审核应遵循一定规则，对获准的事项，必须做到“费随事转、权随责走”，给予社区一定的调查核实的工作经费。对违反准入制度、擅自要求社区盖章的单位，应予制止。居委会可以拒绝，同时反映到指定部门处理，以避免因为无法给居民解决实际问题而将矛盾集中在居委会。

3.明确各单位职能权限。如果仅仅明确居委会不开什么证明，而不明确这些证明由哪个部门负责，那么老百姓还是会遇到办事难的问题。这不能真正解决问题。所以，在保障居委会拒绝开证明的权利同时，必须同时安排如何保障普通公民权利。这需要明确相关单位职能权限，厘清责任。

注释:

(1)《关于加强社区居委会印章使用管理的意见》(试行)中关于社区居委会为辖区居民出具证明用印范围的规定:1、居民居住情况证明。(注:原则上不出具短期居住证明)2、居民是否健在或在家正常死亡证明。3、居民申请城市最低生活保障、抚恤金、残疾保障金、廉租房、房租补贴、子女助学金和减免学杂费等申请手续的证明。4、其他相关证明:养犬证明、入伍、入学、就业等政审证明。5、居民领取工商执照(领取人必须出具经营场所产权证明)，经核实后方可盖章。6、法律法规明确规定由社区居委会出具证明或盖章的事项，超出上述规定范围的，社区居委会应向街道办事处请示，批准后使用印章。7、证件丢失类证明，原则上以个人声明丢失或挂失为主，社区一般不再出具相应证明。8、居民要求社区居委会出具相关证明时，必须提交户口簿和本人身份证等合法有效证件，并为社区居委会提供关于需证明事项的有关信息; 社区必须对需要证明的情况进行详细核实，确定无误后方可证明或盖章。9、不能使用于任何承担法律责任及经济连带责任的证明。

［1］陈伟东，李雪萍.社区行政化:不经济的社会重组机制［J］.中州学刊，2005(2).

［2］潘小娟.社区行政化问题探究［J］.国家行政学院学报，2007(1).

［3］陈伟东.社区自治［M］.北京:中国社会科学出版社，2004.

［4］白瑞.中国城市社区自治研究:行政社区到公民社区［D］.成都:四川大学，2005.

［5］于燕燕.社区自治与政府职能转变［M］.北京:中国社会出版社，2005.

［6］浙江在线网站.宁波:社区公章今起“减负”盖章项目由62 项砍至21 项［OL/BL］.［2013－08－02］.http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2012/06/29/018620451.shtml.