农产品质量安全网络舆情监控体制机制研究

郭林宇，戚亚梅，李 艳，廉亚丽，李祥洲*

(中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，农业部农产品质量安全重点实验室，北京 100081)

互联网的高速发展为社会舆论带来了全新的传播平台，官民对话的力量格局悄然发生变化，多元的公共意见表达渠道深刻改变着中国的舆论生态[1]。网络舆情作为一股新生舆论力量日渐抢占舆论传播“制高点”，深度介入日常生活和公共事务管理，影响日盛，给政府舆论应对能力带来新的挑战和考验。网络舆情监控管理研究已经成为各级政府日益关注的一个重大的理论和现实课题。

近年来，涉及农产品和食品质量安全的舆情逐渐成为领跑网络舆情的焦点问题，数量居高不下，农业各级行政主管部门舆论应对压力骤升，网络舆情应对不及时或不得当，不仅使公众消费信心受挫、农民利益受损，更有可能直接影响农业产业的安全和健康发展，甚至影响到政府公信力、国家声誉和国际形象，必须引起高度重视。网络舆情是伴随互联网发展而兴起的新事物，农产品质量安全网络舆情的监测和应对仍处于探索阶段，当前形势下，科学认识农产品质量安全网络舆情，剖析网络舆情产生和发展的深层次原因，解读政府网络舆情监测与应对现状，谋划网络舆情长效监控机制是值得认真分析研究并亟待解决的问题。

1 农产品质量安全网络舆情的内涵及特点

学界对舆情概念的阐述早已有之，近年来对网络舆情概念的界定也渐渐兴起。借鉴各方观点[2-7]，农产品质量安全网络舆情可以定义为：通过互联网表达和传播的有关农产品质量安全的各种不同情绪、态度和意见交错的总和。从舆情的性质来看，农产品质量安全网络舆情包括正面舆情和负面舆情。从舆情发挥的作用来看，网络舆情是把“双刃剑”，一方面，正面舆情的表达和传播有利于营造良好的农产品质量安全舆论氛围，客观的负面舆情诉求也有助于政府部门及时了解和发现日常工作中难以发现的隐匿问题，具有监视、瞭望和监督的功能；另一方面，负面舆情的无序扩散，甚至是虚假信息的泛滥，则会误导公众认知，激化社会矛盾，影响和谐稳定的大局[8-9]。

农产品质量安全网络舆情研究的目的就是建立科学的监控和干预策略，促进负面舆情化解，增强正面舆论的主流声音，从而引导网络舆情的良性发展。因此，负面舆情是农产品质量安全网络舆情监控和研究的重点。根据负面舆情的现实表现，可以将其归结为五类：一是消费安全类的舆情，如产品中农兽药残留超标、含有违禁添加物等，这类舆情消费者最为关注，影响力最大；二是行政管理类的舆情，一般涉及公职人员行政行为或政府行政许可行为，如“河南瘦肉精事件”中有关工作人员玩忽职守等，该类舆情直接牵涉政府公信力，一旦发生，影响较大；三是技术支撑类的舆情，随着对食用农产品安全性的关注度不断提高，社会各界的关注点也逐渐前移，从产品本身的安全性向标准、检测等技术支撑领域拓展，标准缺位、中外标准差异等问题不断引发热议；四是过程管理类的舆情，如“药袋苹果”事件，这类舆情多为报道农产品生产不规范和安全隐患问题；五是网络谣传类的舆情，此类舆情虽然没有事实依据，但仍然能利用消费者的恐慌心理进行传播扩散，对产业安全构成威胁，如“蛆虫柑橘”、“致癌香蕉”等。

借助网络平台的自由性和互动性，农产品质量安全网络舆情与传统舆情相比出现了一些新特点[10-14]：第一，具有突发性，网络舆情的形成往往非常迅速，一个热点事件加上一些情绪化的意见，就可以瞬间引发舆情，并引起连锁反应，使舆情持续升温，影响力不断增强[15]。第二，具有高发性，不仅与传统舆情相比数量增多、频率升高，在网络舆情中也属于舆情危机高发领域。人民网舆情监测室舆情监测结果表明，食品行业舆论环境最为不利，负面事件的曝光频率达25.7%，远高于其他行业[16]。第三，具有复杂性，网络环境中身份的虚拟化和信息的高度交互，往往使得舆情信息真伪夹杂，泥沙俱下，长时间发酵蔓延，易于形成舆论极化。第四，具有非理性，在网络的炒作和推动下，容易致使局部问题全局化、个体问题公众化、案件问题事件化，造成“舆论绑架”或“舆论破坏”现象[17]。

2 农产品质量安全网络舆情的成因及影响

2.1 舆情传播载体日益多元，舆情空间拓展

互联网是网络舆情传播的基础和载体，自其诞生之日起，便表现出强进的发展势头。近年来，随着新媒体应用的日趋丰富，新的应用和传播形态不断涌现，网络新闻、BBS、博客、微博、即时通讯、社交网络等网络媒介相互交织，互相借力，构成了一个多元立体的舆论传播路径，极大地拓展了网络舆情的传播空间，多元化的舆情传播格局大大增加了舆情监测和把控的难度[18]。同时，新媒体迅速向经济、文化等多领域渗透，成为热点事件曝光的主要平台和舆论的独立源头，影响力不断增强。特别是自媒体和社交媒体，大大增强了新媒体的舆论传播功能。有调查显示，微博已成为食品安全等负面舆情曝光的主要源头和重要传播渠道。2012年上半年，浙江“杨梅膨大剂”等近10件涉及农产品质量安全问题的传闻就是通过微博第一时间曝料的[5]。

2.2 舆情传播主体发展壮大，舆情压力上升

网民是网络舆情传播的主体，据中国互联网络信息中心(CNNIC)《第30次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年6月底，我国网民数量已达5.38亿，互联网普及率为39.9%，超出2011年30.2%的世界平均水平，我国成为世界上网民最多的国家[19-20]。在网民数量迅速攀升的同时，一方面，网民上网的娱乐化追求倾向明显降低，网络议题从日常生活琐事转向社会公共事件[21]，涉及一日三餐的农产品质量安全舆情自然成为网民最为关注的公共话题；另一方面，网民应用互联网的角色也逐渐从信息获取者向信息制造者转变，大众麦克风时代催生了一个巨大的“网民压力集团”，政府应对农产品质量安全舆情的一言一行都会被高倍放大，稍有不慎就可能引起舆论讨伐。除普通网民外，意见领袖的影响力也日益不容忽视[22]。

2.3 质量安全问题仍处于多发期，舆情触点增加

我国正处于传统农业向现代农业转型的时期，农产品质量安全总体安全、有保障，但一些深层次制约因素尚未得到根本解决。农业生产组织化程度低，生产经营方式落后，生产主体素质不高，部分生产经营者故意违法现象屡禁不止，违法手段花样翻新，传统的农兽药残留超标等问题尚未杜绝，新的违法添加等风险隐患又不断出现，给农产品质量安全标准制定、检测工作等带来很大挑战[23]，同时，农产品质量安全监管工作体系尚不完善，基层监管力量薄弱，这些都决定了目前我国农产品质量安全问题仍处于多发期，安全消费矛盾凸显。从“镉大米”、“药袋苹果”、“有机食品风波”等热点舆情来看，无论是产品、生产过程还是政府监管行为，任何一个环节都可能触发农产品质量安全舆情。

2.4 网络媒体道德失范客观存在，不实舆情泛滥

由于农产品质量安全问题具有极高的社会关注度，成为近年来媒体争相报道的热点和焦点问题，然而在网络媒体发挥舆论传播和监督功能的同时，其自身道德失范现象也层出不穷。有些媒体片面追求时效，为抢占先机不核实信息的真实性和准确性，以讹传讹，造成谣言传播；有些媒体为吸引眼球，断章取义，动辄冠以“致癌”、“剧毒”等字眼加以报道，加剧公众恐慌；还有些媒体为提高关注度，夸大负面新闻，把个别现象扩大化、典型化、普遍化，扩大事态影响，甚至冲击整个产业[24-25]。目前，有相当数量的农产品质量安全舆情为不实舆情，极大地增加了政府部门回应网络舆情的负担。

2.5 消费者关注度高但认知不足，舆情燃点降低

随着生活水平的不断提高，消费者对农产品质量安全的期望越来越高，对农产品质量安全风险零容忍的态度愈加强烈。但客观上任何食品都没有“零风险”，由于官方风险交流机制不健全，消费安全知识的宣传教育也比较薄弱，消费者在媒体的推波助澜或误导下，容易以偏概全，产生认识误区，难以对农产品质量安全问题形成客观认识，消费心理敏感而脆弱，任何农产品质量安全负面信息都极易引发非理性的共鸣。“三聚氰胺”事件发生后，尽管国家对乳制品的监管和抽查力度空前，但国内乳制品消费信心还是一蹶不振。

3 农产品质量安全网络舆情监控管理现状与存在问题

随着网络舆情与现实社会的互动日益加深，网络舆论成为农产品质量安全舆论的一个重要组成部分，与之相适应的政府干预机制也应运而生。近年来，在应对农产品和食品质量安全危机实践中，网络舆情监控管理工作已进行了初步探索和尝试，但与新时期农产品质量安全监管工作的需求相比，还存在一些亟待突破的瓶颈问题。

3.1 舆情监控管理的现状

3.1.1 舆情监测工作已纳入制度安排

网络舆情日益上升的关注度和影响力，特别是个别农产品质量安全问题的放大炒作对产业和消费产生严重的负面影响，引起了政府部门的高度重视。早在2008年，农业部办公厅就下发了《农业部办公厅关于积极应对互联网等有关农产品质量安全舆情信息的紧急通知》，要求“各级农业行政主管部门进一步加强农产品质量安全信息的收集、评价和处置工作”。2010年，《农产品质量安全信息发布管理办法(试行)》提出“省级人民政府农业行政主管部门应当开展农产品质量安全有关的舆情收集和分析”。2011年，国务院食品安全委员会办公室下发了《食品安全舆情处置指导意见(试行)》，要求“各地区、各有关部门应当建立食品安全舆情监测制度，主动、密切监测舆情”，从国家层面对舆情监测提出了制度性要求。2012年，《农业部关于进一步加强农产品质量安全监管工作的意见》再次提出“着力强化舆情监测，抓紧建立农产品质量安全舆情监测与预警信息平台，健全农产品质量安全信息定期调度、分析和综合研判制度”，将强化舆情监测作为加强农产品质量安全监管的一项重要工作纳入制度性安排。

3.1.2 各级部门舆情监测工作已逐步启动实施

为落实舆情监测工作的制度安排，支撑实际工作中网络舆情危机的处置与应对，近年来，各级农产品质量安全监管部门陆续启动了舆情监测工作。部级层面农产品质量安全网络舆情监测工作向常态发展，一是指定专门机构和专人负责网络舆情信息的监测、收集、整理，确立了农产品质量安全舆情快报(日报)制度，并深化舆情总结分析，编制舆情跟踪和重点舆情专题分析报告，帮助农产品质量安全监管人员读网，为舆情响应提供了重要的信息支撑；二是依托新组建的农业部农产品质量安全专家组，强化了专家组对网络舆情的分析研判职责，针对重大舆情不定期组织会商分析，为应急处置提供了有力的决策参考；三是安排专门经费开展网络舆情监测体制机制研究工作。地方农业行政主管部门也纷纷将舆情监测纳入监管工作内容，如江西省成立了舆情监测小组，设置了舆情监测信息员，建立了舆情报告制度，编印舆情简报，及时上报领导和有关部门参阅[26]；重庆市组建了舆情信息监测专家团队，并建立了舆情信息收集整理、跟踪巡查和干预制度；上海市在舆情监测及处置机制、信息员队伍建设和畅通舆情沟通渠道等方面进行了积极的探索。此外，部分县级农业行政主管部门也建立了舆情监测和报告制度。

3.1.3 重要舆情应对工作取得了一定成效

随着网络舆情监测工作重视程度的上升和应急处置经验的积累，近年来网络舆情应对的时效性和有效性都明显提高，农产品质量安全网络舆情应对工作在实践中渐显成熟。“激素黄瓜”、“香蕉乙烯利”、“茶叶农残超标”等一系列不实网络舆情发生后，农业部门立即组织专家进行科学解释，借助权威媒体澄清事实，采取网络访谈、深度报道等多种形式正面引导舆论，有效阻断了谣言传播，有力保护了农民和产业利益。“药袋苹果”等安全隐患一经报道，有关部门迅速展开调查，界定了个案性质，防止了媒体扩大炒作，最大限度减少了产业损失。“河南瘦肉精”等安全问题被媒体曝光后，得到高度重视，迅速组织排查和督导工作，尽快查清事实，公布真相，回应社会关切，并依法开展责任追究，树立了政府部门的正面形象。

3.2 舆情监控管理存在的问题

3.2.1 制度机制尚不健全

虽然各级农业部门对网络舆情的重视程度有所提升，但有关舆情监测的制度要求仅在相关的文件和办法里有所提及，没有针对舆情监测系统化的制度设计和安排，各级农业主管部门舆情监控工作还处于“各自为战”的阶段，缺乏统一的规划和指导。同时，由于开展舆情监控工作的时间较短，目前尚缺乏集舆情收集、研判、处置、反馈于一体的运作机制，农业部门内部的共享机制、与其他部门之间的联动机制、与新闻媒体之间的对接机制、与消费者之间的交流机制等也尚未形成，有些地方舆情监控工作往往是仓促应急，就事论事，多以经验性行为为主，舆情监控长效机制尚未建立。

3.2.2 方法手段还不适应

网络舆情的特点、规律和应对环境都有别于传统舆情，相对于网络舆情短时间内的快速蓬勃发展，政府部门应对网络舆情的方法和手段调整略显滞后，难以适应新的形势需要。一是监测手段不适应，传统人工监测的信息获取手段已无法满足对海量信息监测的时效性和准确性。二是分析方法不适应，对舆情信息的汇总、舆情周期的判别、舆情走势的预测和重要舆情的预警缺少必要的技术手段支撑。三是应对方式不适应，固守传统媒体、忽视网络阵地的现象仍比较普遍，对新媒体和新型舆论平台的运用较为有限，多数部门不善于适应网络环境，不善于运用网络语言，不善于与新闻媒体见面，不善于与网民对话，缺乏应对舆情问题的能力和技巧，舆情发生时，难以及时缓解舆论压力，化解矛盾[27]。

3.2.3 资源配置极不充分

目前农业系统普遍没有专门机构和专业团队研究并开展网络舆情应对，特别是地方农业部门，监控力量薄弱，没有确定的机构和人员编制，现有的网络舆情人员大多是兼职，并且缺乏系统培训，缺少监控方面的专业人才和高素质的网络评论员，再加上管理薄弱，现有的人员力量难以支撑网络舆情的监测和响应工作，更难以保证舆情应对效果。同时，由于缺少资金支持，舆情监测硬件设备投入不足，软件设施开发和购置也受到限制，有人员没设备、有设备没监测手段的现象比较突出。

4 加强农产品质量安全网络舆情监控管理的对策建议

欧盟、美国等发达地区和国家非常重视食品安全信息与舆情应对工作。美国食品药品管理局(FDA)[28]为有效开展食品安全信息交流和危机应对，专门成立了相应的机构和部门，制定了风险交流战略，还研发了有效的数据收集系统，实时监测媒体和网络关于风险交流的报道，并结合信息监测结果调整监管措施。欧洲食品安全局(EFSA)[29]成立了新闻办公室负责与媒体的沟通工作，新闻办公室可以提供新闻简报、专题公告、采访等服务，这些都有利于媒体获得多元和准确适用的风险信息，从而保证主流媒体报道的科学性和准确性，同时也为公众获取食品安全信息提供了权威的渠道。

我国是农产品生产、消费和贸易大国，农产品质量安全网络舆情作为民生领域关注的焦点问题，进一步加强对其监测管理已势在必行，应从健全监测制度、完善引导机制、强化人员队伍、提升支撑能力、加大保障力度等方面入手，建立长效保障机制。

4.1 健全舆情监测机构，完善监测会商制度

各级农业部门应增强应对网络舆情的危机意识、责任感和使命感，提高舆情监控管理工作的积极性和主动性，做到舆情苗头早关注，舆情影响早研判，舆情响应早介入，舆情态势早控制。尽快在部省地县农业主管部门设置专门的网络舆情监测机构，明确人员和职责，建立上下连通的舆情监测工作网络，按照属地管理的原则，分兵把守，严密监测舆情动向。加强各级舆情监测部门之间的协同配合，建立舆情信息通报制度和联动机制，畅通信息沟通渠道，及时做好调查核实，确保敏感舆情及时响应。借助政府部门的行政资源和科研事业单位、质检中心的专业技术优势，组建由政府官员、权威专家、业界和媒体人士共同组成的舆情咨询专家组，建立舆情会商制度，为舆情研判和响应提供科学依据和决策支撑。制定舆情应对工作预案，确立舆情监测、研判、预警、响应各环节的工作职责，明确舆情处置流程，定期开展舆情处置演练，提高舆情应对实战水平。

4.2 完善引导机制，切实把握舆论导向

我国互联网是“先发展、后规范”，技术先行而管理滞后，良好的网络舆情生态环境无法仅仅依靠行业和网民的自律实现，加强政府引导至关重要[30]。第一，要健全新闻发言人制度，舆情危机发生时，力争第一时间回应，做突发事件的第一定义者，把牢话语权，掌控主导权，增强权威性。第二，要拓展舆论引导阵地，由传统媒体向权威网站、互联网新闻、博客、微博等新媒体阵地迁移，建立与网络平台相适应的舆论引导机制，提升影响力。第三，要强化新闻宣传工作，广泛利用各种媒体资源，加大正面宣传报道力度，增强正面形象，树立正面典型，营造良好的农产品质量安全舆论氛围。第四，要加强消费安全教育，利用多元的信息传播媒介，采取贴近网民生活和阅读习惯的形式开展农产品质量安全常识宣传教育，积极与公众沟通，提升消费信心，压缩虚假信息传播空间。第五，要完善与新闻媒体的对接机制，建立良性互动的合作关系，积极配合媒体调查采访，主动向媒体提供正面新闻素材，与谣言赛跑，在信息传递中赢得主动，因势利导地做好网络舆情的沟通和引导。

4.3 强化队伍建设，培养舆情监控专门人才

网络舆情监控管理是一项系统的工作，既有综合性，又有技术性，打牢农产品质量安全领域舆情监控的基础，必须加快打造一支专业舆情监控人员队伍。设置网络舆情信息员岗位，选择具有一定业务能力并熟悉互联网技能的人担任信息员，加强有关舆情理论、舆论引导、舆情处置等方面的知识培训，增强对网络信息的甄别能力、对网络舆情的研判能力、对网络舆情传播规律的掌控能力和对网络舆情的预见和防范能力，提升与媒体打交道的能力，提高网络舆情监测管理水平。同时，积极培养一批坚持正确导向、熟悉网络语言、了解网络传播技术和传播技巧的网络“意见领袖”[31]，坚持客观评述，发挥网络把关人的作用，净化网络舆论空间，实现与网民的互信和互动。

4.4 加强舆情科学研究，提升科技支撑水平

网络舆情是一门交叉学科，涉及统计学、逻辑学、传播学、心理学、社会学等多领域的知识和方法，要深化对网络舆情的科学认识，增强对网络舆情传播规律和监测应对机制的把握，必须结合农产品质量安全的特性系统全面开展研究。应尽早做好项目规划，指定相关研究机构有机地将政府在舆情监控管理层面的战略需求与网络舆情关键技术结合起来，加强对监测工作中急需解决的舆情信息海量监测、信息文本深度挖掘、跨媒体多通道关联分析、舆情走势预测与调控、舆情安全指标评估等问题开展研究，形成整体突破，为政府部门增强网络舆情掌控能力提供支撑。同时，应充分发掘已有网络舆情的价值和作用，针对鲜活的实际案例，开展回顾性和总结性的研究，建立农产品质量安全舆情案例库，为理论和方法研究提供实证参考。

4.5 加大资金投入力度，确保舆情监控持续高效

必要的财政支持是做好农产品质量安全网络舆情监测管理工作的物质保障。随着网络技术的快速发展，网络舆情的应对任务也会越来越重，必须加大政策和资金投入力度，才能保证舆情监测和应对工作的有效开展。一方面，要加快落实人员和工作运转经费，稳定工作队伍，改善工作条件，保证制度、人员和设施设备到位。另一方面，要加大计算机软件系统等技术方面的投入，加大现代网络信息技术的应用力度，提升电子政务水平，提高舆情监测管理效率。

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