公安机关执法规范化建设再思考

□邢曼媛，李朝亮

(1．山西警官高等专科学校，山西 太原030021;2．山西大学 法学院，山西 太原030006)

党的“十八大”以来，党和政府将“民生”提到了新的高度，胡锦涛同志在“十八大”报告中提出，必须坚持人民主体地位，更好地保障人民权益;加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利;要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理，正确处理改革发展稳定关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。民生成为今后社会建设的主题，公安机关肩负着维护社会稳定的神圣职责，在民生建设中承担着保障民安、尊重民权、维护民利的重任。在新的历史条件下，作为维护稳定、保障民生、促进和谐的国家行政和刑事司法力量，积极推进以民生为核心的警务建设，是各级公安机关的现实任务和崭新使命。

为此，山西省公安厅党委在全省公安机关实施“民生警务”，开展“双联双建”活动。所谓“民生警务”，就是一种以民意为导向的新型警务机制;所谓“双联双建”，就是“内联警心，建设和谐警营，外联民心，建设和谐社会。”虽然“民生警务”、“双联双建”从字面上看，在于“服务”，但笔者以为，公安机关是国家重要的执法机构，执法规范是最基本的工作要求，所以执法规范化建设仍然是“民生警务”、“双联双建”的应有之意。2008年9月公安部党委提出执法规范化建设，随后制定了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》、《全国公安机关执法规范化建设总体安排》，自此执法规范化建设成为公安机关的一项重点工作。当前，一方面随着刑事诉讼法的修订、刑法修正案等法律法规的公布施行，公安机关执法规范化建设的工作任务愈加繁重，另一方面山西公安机关在实施“民生警务”和开展“双联双建”活动中，对执法规范化建设也需进行新的思考。

一、执法规范是民生警务的基本要求

公安机关是国家行政和刑事司法力量，依法行政、依法办案是公安工作的核心。“坚持严格、公正、文明执法，是公安工作的生命线，也是公安机关和公安民警最基本的履职要求和价值所在。要严格、公正、文明执法，必须首先做到规范执法。”［1］民生警务不仅仅体现在便民、利民的服务上，更应追求执法办案的公平正义，或者可以这样解读民生警务:在执法办案中民生警务要求民警严格执法，依法办案。在此，规范执法是为民、爱民、便民、利民的真正内涵，所以民生警务应当从执法规范做起，执法规范是民生警务的基本要求。对于公安机关，民生警务包括服务民众和严格执法两个方面的内容，并且二者相辅相成。严格执法，依法行使权力、依法履行职责，同样是民众对公安工作和人民警察的期望和要求，离开执法活动谈公安工作是不全面的。

保障民安是民生警务的根本。我们通过打击违法犯罪活动保障民安，在此过程中，新颁布的刑事诉讼法明确规定要“正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，……尊重和保障人权”，“禁止强迫任何人自证其罪”，“非法证据一律排除”。所以必须严格依法办理刑事案件，既要保护被害人的权益，又要维护犯罪嫌疑人的合法权利。

尊重民权是民生警务的核心。尊重民权，必须坚持以人为本，在执法中努力满足人民群众要公平、求正义的诉求，尽最大努力维护人民群众的合法权益，最大限度地减少人民群众的人身伤害和财产损失，尊重和维护公民的人身自由权利和人格尊严不受非法侵犯。［2］

这些都是人民警察在办理案件中必须做到的，需要公安机关研究和制订实施细则，保证民警正确执法。因此，公安机关在实施民生警务的过程中，必须进一步完善执法规范，为广大民警的执法行为提供更具有实际意义的、可操作性的执法标准。

二、执法规范化建设是“双联双建”的重心

为民、爱民、便民、利民是公安工作中的民生理念，如何实现为民、爱民、便民、利民，笔者认为需具备两方面的要素:其一是主观要素，民警要有为民、爱民、便民、利民的工作态度和情感;其二是客观要素，民警要有为民、爱民、便民、利民的行为。没有积极的工作态度，为民、爱民、便民、利民的行为必然大打折扣，所以激发民警的工作热情是做好民生警务的前提和基础。“双联双建”，即“内联警心，建设和谐警营;外联民心，建设和谐社会。”通过温情化管理模式和制度化管理模式的有机结合，在工作中一方面更多地调动人性的内在作用，另一方面按照已经确定的规则来推动工作。在此更强调温情，即带着对民警的爱护与尊重之情管理队伍，带着对民众的爱护和尊重之情去服务民众。“内联警心，建设和谐警营”，其内涵是从优待警、从严治警。“外联民心，建设和谐社会”，其内涵是实施民生警务，打造亲民公安。“双联双建”为民生警务的实施奠定了良好的思想基础，提供了有效的措施。

执法规范化建设是“双联双建”当然之内容，而且是其重心，并且“双联双建”对执法规范化建设提出了更高的要求。根据公安部《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》，执法规范化建设包括:执法思想建设、执法主体建设、执法制度建设、执法行为建设、执法监督体系建设。公安机关、人民警察是国家的执法机关、执法队伍，无论其工作方法、措施如何变化，规范执法是永恒的主题，特别是对民警队伍的管理更是体现在是否是一支能够规范执法的队伍上，此前我们的执法规范化建设，是按照公安部以及上级的工作部署和安排完成任务。“双联双建”要求各级公安机关的领导，怀着对每位民警的情感、对公安事业的感情、对人民的感情、对党的感情打造一支政府放心、人民满意的警察队伍。所以“双联双建”要求把执法规范化建设推向一个新的高度，带着感情进行执法规范化建设，就是基于对每一位民警的爱护和尊重，完善、健全执法规范制度，使每一位民警能够完成其工作，甚至完美其职业生涯;基于对广大人民群众的责任和尊重，改善执法理念，提高执法水平，规范执法行为，使广大人民群众感受到人民警察良好的执法素养和执法能力。

(一)“内联警心，建设和谐警营”与执法规范化建设

对于建设和谐警营的理解应包含两个方面:其一是关心爱护民警，关心他们的身心健康，关心他们的生活，帮助他们解决生活工作中的困难;其二是严格民警的职务行为。笔者认为建设和谐警营语境下的执法规范化建设的应有之义是:

1．心系警心，基于对民警的爱护，设身处地地制定实用性强的执法细则，使每一位民警的每一次执法行为都有据可查，有规可循。为此必须做深入细致的调研工作，将执法规范化建设工作做细作实。

民警的执法行为，无论是治安行政管理;还是刑事侦查，都是由法律、法规建立的系统工程，包涵了执法行为的科学要求、法律要求、群众要求等，因此民警的执法不仅要有良好的法律效果，而且要有良好的社会效果。其中“度”的把握要有相当的执法能力和水平。但是民警的执法活动关系到法律的尊严、广大人民群众的利益，关系到公安机关的执法公信力，关系到政府的形象，关系到国家安危，是不允许交学费的。所以规范民警的执法行为，执法规范化建设是公安机关的重点工作，为了防止民警的随意执法行为，基于为每一位民警负责的态度，制定出实用的执法实施细则。

2．心系警心，健全执法监督制度，使民警的职务违法行为防患于未然。

法律赋予人民警察巨大的公权力，趋利避害是人的本性，权力滋生腐败，有效的监督制度是防止贪腐的利器，我们除了期待民警自觉地遵守法律外，更应从制度上严防死守，正如孟建柱同志所言，紧紧围绕具有执法权、管理权和审批权的重点岗位，按照简明管用、切实可行的要求，进一步健全相关制度规范，完善廉政风险防控机制，着力提高制度建设的针对性、实效性，使制度行得通、管得住、用得好;强化“事前防范”、“事中监督”，切实把监督制约机制贯穿到权力运行的各个环节，确保权力运行到哪里，监督就延伸到哪里，最大限度地防止权力“出轨”，减少个人“寻租”的机会。

(二)“外联民心，建设和谐社会”与执法规范化建设

人民警察的工作核心是依法行使权力，依法履行职责，所以能够严格、规范地按照法律法规的授权履职，是“民生警务”和“亲民公安”的基本要求，没有规范的执法行为，单纯的所谓服务好群众，可能导致执法乱作为或者不作为。民警规范执法是人民警察作为一支武装性质的执法队伍根植于民心的灵魂，因此对于公安机关人民警察来讲，建设和谐警民关系、和谐社会，其根本还是完善、健全执法规范，用严格规范的执法行为树立人民警察的形象，用严格规范的执法行为提高公安机关的执法公信力，以此获取人民群众的支持和信任，建立起正常的警民关系。笔者认为建设和谐警民关系语境下的执法规范化建设的应有之义是:

1．心系民心，健全警务公开制度，提高公安机关的执法公信力。

孟建柱同志指出，公安机关要坚持以公开为原则，最大限度地公开执法依据、执法程序、执法进度、执法结果，让公安执法活动在阳光下运行，努力以群众看得见、摸得着的方式实现社会公平正义。这是对警务公开最精辟的阐述。如何能够联系到民心，获得民众的信任，警务公开是必经之路的。所以建设和谐警民关系必须使民警的执法行为公开，建立起警务公开的制度和机制，细化执法办案程序，使公开成为执法办案的必经程序，采用网络等多种方式、方法让当事人、群众及时了解办案进展情况和处理处罚结果。

2．心系民心，完善民意评价机制，把人民群众的评判作为考核公安工作的重要标准。

执法监督体系的建设是执法规范化建设的重要内容，其中人民群众对公安执法活动的监督是最为重要的外部监督，所以应当健全民意评价机制，将开门评警制度化、常规化。正如刘杰厅长所言:“要完善民意评价机制，建立民意研判和响应制度，推行由第三方进行的满意度调查，加大民意在考核中的权重，切实将公安工作的评价权交给群众，把民意诉求转化为公安决策的依据，把人民群众的评判作为考核公安工作的重要标准。”可见在“外联民心，建设和谐社会”的要求下，需建立起民意收集、民意研判、民意响应、民意评判的执法监督机制。

［1］公安部人事训练局．公安机关执法规范化建设基础教程［M］．北京:群众出版社，2009:2．

［2］李春光．构建以民生为导向的现代警务机制［J］．公安研究，2009(1):15．