行政奖励概念辨析

张慧平

（华东理工大学，上海 200237）

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行政奖励概念辨析

张慧平

（华东理工大学，上海 200237）

奖励是现代行政执法过程中常用的一种方式。综观政府及其职能部门所采用的各种奖励行为，人们会发现其实质或性质存在较大的差别。按照行政法的理论与实践，真正的“行政奖励”是一种依申请的、对已完成行为的一种非功利主义评价，而且是以“先进性”作为评价标准并且存在数量和质量上的限制的一种行政行为，其旨在表明或明确政府立场和价值取向的行为，因而这种奖励更多是象征性和荣誉性的。

奖励；行政奖励；先进性；荣誉性

“奖励”是生活中经常使用的一个语词，在法律规范和政府部门的执法过程中也很常见，然而仔细分析这些名为“奖励”的各种行为，其性质存在较大差别。为了规范和控制政府部门的各种奖励行为，明确各种奖励的含义和性质就成为一种必要，毕竟“各学术领域中专门术语常使用概念性名词，其正确掌握，乃学问第一步。”①[英]哈特：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社2003年版，序言。而且，“当人们使用一个含义过于宽泛、内容没有精确界定的术语、却未对其中包涵的不同意思加以区分时，混淆就产生了，大多数争论皆源于此。”②[美]本杰明·N·卡多佐：《法律的成长 法律科学的悖论》，董炯、彭冰译，中国法制出版社2002年版，第19页。

一、行政奖励的语义学分析与行政法学中的行政奖励

对研究对象进行语义分析与界定是各种研究得以深入的前提，也是法学研究的基础性工作。英国法学家J．奥斯丁说，通过对研究对象的语义分析与界定，我们可以用“对词的深化认识去加深我们对现象的理解”。③同注①。在“行政奖励”这一概念中，存在“行政”和“奖励”两个核心词，“行政”作为定语限定了“奖励”的范围和性质，“奖励”则明确了“行政”的方式。从语义角度讲，“行政”可以用“执行”、“管理”予以解释，是组织的一种职能，任何组织（包括国家）要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行、管理职能（行政职能）。“奖励”，就是“给予荣誉或财物来鼓励”的意思，“奖”是“为了鼓励或表扬而给予的荣誉或财物等”，“励”，就是“劝勉”、“鼓励”之意。④《现代汉语词典）（修订本》，商务印书馆2000年版，第627、779页。而当“行政”和“奖励”结合在一起成为“行政奖励”时，它的意义就可能像“行政行为”这个概念在行政法中的解释一样存在多种角度。比如它可以从主体的角度分析，认为其是“行政主体实施的奖励”，即凡是行政主体实施的奖励不论其性质如何都叫行政奖励；也可以从行为的性质角度分析，认为其是“所有具有行政性质的奖励”，而不论该行为的主体是谁；也可以二者结合即从行为主体和行为性质相结合的角度分析，认为其只是“行政主体基于行政权而作出的奖励”。

语义中的“行政奖励”是复杂的，而现实中的行政奖励也几乎有过之而无不及。为了厘清行政法治现实中的各种奖励并将其规范化，从行政法学的角度界定和分析行政奖励是必要且存在现实意义的。所谓行政法，从其目的和本质的角度来看，就是控制和规范行政权的法，“行政主体运用行政权，实现行政目的的一切活动”①姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第152页。则是行政法规范和控制的重点和难点。据此，行政法中的“行政奖励”应该界定为行政主体运用奖励权，实行行政目的的一种活动，是一种行政行为。这样就将那些虽然由行政主体实施，但不具有行政法效果的奖励行为排除在外了。

除此之外，行政法中的行政奖励还存在其他差别。纵观学者们对行政奖励的界定和研究，对其最广义的界定是这样的：“行政奖励，是指行政主体为实现行政目标，通过赋予物质、精神及其他权益，引导、激励和支持行政相对人实施一定的符合政府施政意图行为的非强制行政行为。”②傅红伟：《行政奖励研究》，北京大学出版社2003年版，第33-34页。这一广义的行政奖励将行政机关所作出的各种名义和实际上的奖励行为均包含其中，然而从行政行为的过程性角度以及我国现行的行政救济制度看，那些作为行政行为方式的奖励与独立的行政奖励，以及行政机关所为的不具有行政法效果的奖励等是存在较大差别的。在姜明安教授所主编的《行政法与行政诉讼法》一书中存在独立的作为具体行政行为的“行政奖励”，以及作为“行政指导的主要方法”之一的“奖励”，分别属于不同的章节。前者属于独立的具体行政行为，后者则是行政机关实施的其他行为行政指导的一种方法或者手段；前者在相对人认为侵犯其合法权益时可以申请行政复议和行政诉讼，而后者则被行政诉讼法明确地排除在受案范围之外。

为了对各种奖励行为予以性质上的区分，笔者认为，将那些作为独立的具体行政行为的奖励称之为“行政奖励”是合适的，而那些虽然由行政主体作出但不具有具体行政行为性质的奖励，则不应称之为“行政奖励”，进而应根据其性质适用不同的法律规则。行政奖励，或者说独立的作为具体行政行为的行政奖励，“是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的具体行政行为。”③同注①，第245-246页。据此，笔者认为行政奖励应为具体行政行为，且奖励对象仅限于做出显著贡献和重大牺牲等少量先进、模范行为。

二、行政奖励是一种依申请的非功利主义评价

依申请行政行为，或者称被动性行政行为、消极行政行为，是指行政主体只有在相对人申请的条件下方能做出。没有相对人的申请，行政主体便不能主动作出的行政行为。当然现实中许多行政奖励申请是基于行政主体方面的有关动议进行的，尽管在这一过程中行政主体表现出较强的主动性，但并不能因此而否定行政奖励总体上属于依申请行政行为的性质。④同注①，第221-222页。行政机关不主动作出行政奖励，一方面旨在避免相对人不领奖时的尴尬，另一方面，奖励本身往往涉及纳税人财产，应该审慎作出，不得滥用。再加上行政奖励所承载的激励功能，就要求在行政奖励立法及实施过程中必须制度化和提高可操作性，以提高行政相对人的积极性。

行政奖励是对已完成行为的一种肯定性的非功利主义评价。也就是说行政奖励是行政主体作出的事后的物质和精神支持，而针对相对人行为的事前、事中的物质和精神支持，则应属行政指导的方式。行政指导中的奖励往往是功利主义的，存在着直接的、明确的功利目的，更强调实际的功效或利益。行政机关通过事前资助相对人的有益行为过程，能有效促成该行为有益结果的生成，更能实现行政所要追求的目标，正是在这一点上行政奖励区别于大多数的助成性行政指导。所谓助成性行政指导是“对私人提供资讯或技术援助之行政指导”，①翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2001年版，第914页。是实质的、积极主动的、更注重物质性的行政管理目标促成行为，而行政奖励则是形式的、注重精神性的、价值示范性行为。当然，并不是所有事后政府部门给予的肯定性评价均属行政奖励，哪怕其在名称上被称之为“奖励”。比如，根据财政部、国家发展改革委员会2010年6月颁发的《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》，节能服务公司每节约1吨标准煤，中央财政则给予240元奖励；财政奖励资金用于支持采用合同能源管理方式实施的工业、建筑、交通等领域以及公共机构节能改造项目；奖励资金主要用于合同能源管理项目及节能服务产业发展相关支出。这些规定无疑都体现了该奖励作为行政机关为实现节能目标所作的引导，以及行政机关实施该行为的功利性。

三、行政奖励以“先进性”作为评价标准

行政奖励主要针对创造性劳动、为国家和社会作出重大或突出贡献、模范地遵纪守法等行为和事实而作出，也就是说“奖”总是针对“优”，而“优”则是在相互比较中凸显出来，这就是所谓的“先进性”。虽然“先进性”有如学者所言“本质上属于道德评判的范畴”，是“由政府的价值偏好和行为取向决定的”，②傅红伟：《行政奖励研究》，北京大学出版社2003年版，第23页。但由于先进本身是在比较中得出，因而具有可操作性，即可以被规范和控制。

各种有关行政奖励的法律规范性文件基本上都是这样限定的。比如，所谓“最高科学技术奖”就是以国家名义对为科学技术发展作出杰出贡献的科学家所给予的最高奖励。《国家科学技术奖励条例》的立法目的明确了这一点：“为了奖励在科学技术进步活动中做出突出贡献的公民、组织，调动科学技术工作者的积极性和创造性，加速科学技术事业的发展，提高综合国力，制定本条例。”该法第8条的规定将“突出贡献”予以具体化，也同样明确了被奖励者一定是或应该是最优者。③国家最高科学技术奖授予下列科学技术工作者：（一）在当代科学技术前沿取得重大突破或者在科学技术发展中有卓越建树的；（二）在科学技术创新、科学技术成果转化和高技术产业化中，创造巨大经济效益或者社会效益的。

《教育法》第13条规定：“国家对发展教育事业做出突出贡献的组织和个人，给予奖励。”《义务教育法》第10条规定：“对在义务教育实施工作中做出突出贡献的社会组织和个人，各级人民政府及其有关部门按照有关规定给予表彰、奖励。”《环境保护法》第8条规定：“对保护环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”。《水污染防治法》第10条第2款规定：“县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。”《节约能源法》第67条中“各级人民政府对在节能管理、节能科学技术研究和推广应用中有显著成绩……，给予表彰和奖励”。

2001年5月5日，首届“母亲河奖”（旨在保护黄河环境）颁给了为我国生态环境保护事业做出突出贡献的个人。“母亲河奖”是全国保护母亲河行动领导小组在生态环境领域设立的大奖，是民间最高奖项。它是为表彰奖励为我国生态环境保护事业作出突出贡献的民间人士，提高广大青少年及社会公众的生态环境保护意识而设立的。

之所以这样限定，一方面在于行政奖励所承载的价值示范功能，即通过对相对方的某些行为或事实的肯定和褒扬，明确国家和政府的价值偏好，为社会树立榜样和示范。所以行政奖励的相对人以及奖励的对象①行政奖励的相对人不是行政奖励的对象，相对人是该法律关系的主体，不是该行政行为的客体或对象。与其他行政机关所采取的其它职权行为，如行政处罚等一样，行政奖励行为的客体或对象是相对人的行为或某些法律事实，而不是作为法律关系主体的相对人，这一点是必须明确的。不在于有多少数量，而在于其先进的程度或者能够表现国家和政府所倡导价值的能力。另一方面在于该行为是国家行为，具有一定的权威性和严肃性。当被奖励的相对人或奖励的对象太多甚至变得普遍化了时，奖励所承载的榜样作用和意义便消失了。

相反，按照《中华人民共和国人口与计划生育法》第4章第27条规定，②“自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。”独生子女父母所获得的奖励就不是狭义的行政奖励，从其本质上看应属政府给予众多符合条件的独生子女父母的补贴。从其性质角度看，该种行为更多地是一种社会福利，或者是该章标题中所明确的“社会保障”。

还有一些奖励属于行政机关的指导行为，也就是说此种情形下的奖励是行政指导的方式，而不是独立的行政奖励。③参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第312-313页。行政指导，以授予利益的方式引导相对人从事行政主体所期望的行为，实现行政管理的目标。现实中政府所作出的大多数奖励行为属于行政指导的方式，其主要目的在于行政管理目的或目标的实现，也就是通过奖励给予相对方利益，进而促成该目标的实现。典型事例如：《中华人民共和国企业所得税法》第4章所规定的各种税收优惠。这种减免税收的行为就是行政指导的方式，“由政府通过税收鼓励政策等行政奖励措施来引导资源流向，在行政相对人自愿配合、协作的基础上实现资源优化配置，提高资源使用效率”。④傅红伟：《行政奖励研究》，北京大学出版社2003年版，第25-26页。之所以该行为不是独立的行政奖励，一方面在于其与价值无涉，另一方面也在于其不存在数量和质量上的限制，不符合“奖优罚劣”之“优”。凡是符合该规范规定的企业均可获得此种优惠，现实中通过政府的此种利益诱导也往往会有诸多企业响应政府之指导而满足这些条件。

四、行政奖励更多是象征性和荣誉性的

首先，政府是法律的执行者、国家和社会的管理者，而“govern”一词本身除了压服、强迫之外，从更深层的意义上来看，其还意味着确定目标或政策，指导被管理者。“后者是govern这个词的本意，来自拉丁文gubernare。拉丁文中的这个词又系来自希腊文kybernan，意即指导或领航。这可称之为government在指导方面的意义”。⑤[美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第8页。政府及其部门提供各个领域的奖励行为，表明或明确自身的立场和价值取向，进而指导和引领人们采取相应的行为和举措。比如，在保护母亲河、保护生态环境领域设立的最高奖项“母亲河奖”，它就是一项为表彰奖励为我国保护母亲河、保护生态环境事业做出突出贡献的社会人士，提高广大青少年及社会公众的生态环境保护意识，鼓励更多的社会公众参与到保护母亲河、保护生态环境的大业中来，而由全国保护母亲河行动领导小组设立的奖项。

其次，政府的奖励行为也是一种符合人们心理和行为习惯的执法方式。奥地利思想家埃利希认为：“人们履行法律义务，与其说是一个有意识思考的问题，不如说是一个无意识地使自己习惯于周围人的情感和思想的问题。”⑥[美]E·博登海默：《法理学：法哲学及其方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第143页。人们对周围环境的习惯性，使得政府的积极引导具有了可行性，“殊不知，价值观念一旦深入人们的内心就可成为左右其行动的因素，它可以产生一种经常萦怀于心的道德感与约束力，促使其提防自己不去做偏离正轨的行为。我国行政法的创制与实施，更多地局限于规则法条之内，而远离法的原则、精神和价值，因而需要来自于理念层面的价值引导和精神支撑，需要与理念相结合。”①杨解君：《中国行政法的变革之道》，清华大学出版社2011年版，第20页。美国第16任总统亚伯拉罕·林肯曾这样说过：“如果我们知道了我们在哪里，要走向哪里，我们就能够更好地判断要做什么，如何做。”②转引自[美]奥斯特罗姆、帕克斯、惠特克：《公共服务的制度建构》导言，宋全喜、任睿译，上海三联书店2000年版，第1页。政府通过对某些行为和事实的肯定和褒扬，将其树立为示范和榜样，其实也就为人们此后的行为指明了方向。当然对公民和社会组织而言，这只是政府所倡导的立场和价值喜好，仅只是一种自由的选择，而不是强制，完全可以采取符合政府立场和喜好的行为，也可以采取其它的法律所不禁止的行为。这充分体现了行政法的平等理念，即对人性及人性尊严的尊重，毕竟任何法律都是关于人的法律，而“现实中使法律运作的都是活生生的个人”。③[日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第6页。

再次，奖励作为一种独立的行政行为，体现了国家的权威性，所以更应是象征性和荣誉性的。狭义的行政奖励具有鲜明的国家性、民族性，或者说我们更应该从国家和民族的高度，而不仅仅是行政部门的角度来认识奖励行为所倡导的理念和价值。这一点主要体现在：行政奖励的权力色彩十分浓重，表现为受奖行为的范围、奖与不奖、奖多少（物质利益和精神利益）、如何奖励等问题，几乎均由行政机关自行决定，行政相对人无缘置喙；而这则是由法律本身的权威和政府的权威所决定。行政奖励中主体的不对等性，使得双方的法律地位存在差异。奖励之所以能发挥其激励和价值导向功能，完全在于政府在人民当中的权威性，以及人民对政府的信任，也正因为如此，在政府和人民之间不追求经济利益的对等性。所以行政奖励不是民法中的等价有偿，不是酬劳。美国著名学者乔·萨托利曾经指出：“权威是一种权力形式，一种影响力的形式，它来源于人们自发的授权，它从自愿服从、为民认可中得到力量。我们同样可以说，权威是建立在威望和尊敬之上的权力”，反之，“没有权威的权力便会是一种压制性的权力（赤裸裸的强制取代权威并最终毁灭了权威的情况）或软弱无力的权力（缺少权力的情况）”。④[美]乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1993年版，第191-192页。法律的权威与政府的权威来自于人们的认同与普遍的社会心理支持，来源于人们的信仰、自觉服从与执行，而不是直接的强制压迫，也不是各种各样的利益诱导。

也正是法律和政府的权威性使得行政机关作出的各种奖励具有强烈的荣誉性，相对方在获得行政奖励的同时也就获得了国家的赞赏和肯定。也因为其数量上的“少”和质量上的“优”，导致行政奖励对众多相对人而言是一种稀缺资源，进而使获得奖励的具体相对人具有了其他主体所没有的优越感和荣誉感。《检举纳税人税收违法行为奖励暂行办法》第21条的规定也许很好的印证了这一点：“对有特别突出贡献的检举人，税务机关除给予物质奖励外，可以给予相应的精神奖励，但公开表彰宣传应当事先征得检举人的书面同意。”根据该规范，对普通检举人的奖励与“对有特别突出贡献的检举人”存在着一定的差别，这种差别也就是广义的奖励与狭义的行政奖励之间所存在的区别。当然这样的优越和荣誉，既是对相对人自身的肯定和褒扬，也是对其他主体的示范以及是国家和政府价值偏好的表现。

另一方面，从相反的角度看，之所以狭义的行政奖励应是以象征性和荣誉性奖为主，还在于物质性的奖励，尤其是那些经常性的、大额的物质性奖励，更易破坏市场的公平竞争环境。行政奖励毕竟是政府介入市场的一种渠道和手段，运用不当，同样会影响甚至破坏市场的公平竞争环境。

（责任编辑：马 斌）

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1674-9502(2013)01-075-05

华东理工大学法学院

2012-10-13