上海市环保系统职务犯罪实证调研与预防对策

金晓东 王春丽

（上海市嘉定区人民检察院，上海 201800）

●法治上海

上海市环保系统职务犯罪实证调研与预防对策

金晓东 王春丽

（上海市嘉定区人民检察院，上海 201800）

近年来，环境领域职务犯罪呈现多发态势。本文对环保系统职务犯罪情况进行实证调研，归纳了当前环保系统职务犯罪的特点，分析原因，并从采购制度、监督管理、招投标、廉政建设四个方面对如何有效预防和打击环保系统职务犯罪提出自己的建议。

职务犯罪；环保；实证调研；对策

一、上海市环保系统职务犯罪实证调研

近年来，随着我国经济社会的不断发展，对环境保护的重视度也在日益加强。为有效应对突发污染事故应急处理、环境资源监管和环保执法等工作的需要，上海市各级政府加大了对环境监测系统能力建设方面的投入，环境监测站的技术装备显著增强，硬件条件逐年得以改善。据不完全统计，仅2009年以来，上海市环保系统各环境监测站在技术装备和硬件设施的投入已超过数亿元。然而在技术装备增强的同时，环保系统职务犯罪也呈现多发态势，不仅损害了政府部门的形象，在一定程度上也影响了上海环保事业的健康发展。

（一）基本数据

据调研，2010年12月至2011年2月，全市检察机关在全市环保系统共立案侦查职务犯罪案件13件，涉及市环保局及9个区县环保局13人。

（二）案件特点

1.涉案人多数为部门负责人。在上述案件涉案的13人中，有11人均为部门负责人，占84.6%。其中正职7人，副职4人，这些涉案人员手中均握有环保设备采购等权力。

2.文化程度相对较高。本科及以上学历的10人，占76.9%。涉案人员基本上都是环保部门的专业性人才。

3.年龄相对大。“40.50”现象较为突出。其中40岁年龄段的有9人，占69.2%，50岁年龄段的有4人，占30.8%，平均年龄为47.2岁。

4.案发集中在设备采购环节。从案件情况看，案发环节集中在设备采购环节，13起职务犯罪案件全部与环境监测设备的采购直接相关，仅少量犯罪事实涉及执法环节。涉案的采购设备也集中于在线监测、应急监测和实验室检验等设备，其中大气和水污染监测设备的采购尤为突出，主要供应商和代理商成为行贿主体。

5.案发部门相对集中。从案发部门分析，10起案件发生在环境监测部门，另有3起案件虽为污控科等其他部门，但问题同样发生在受委托采购环境检测设备的过程中。

6.以“话语权”受贿为主要犯罪类型。这些案件基本属于“话语权”受贿类型。具体表现为犯罪嫌疑人在负责环境监测设备采购过程中，利用手中决定权或使用方需求设定、技术标书制作以及参与评标等话语权，事前为供货商、代理商提供便利，事后收受贿赂。贿赂方式上既有对方以“活动费”、“感谢费”等名义给予的，也有以“借”为名索取的。如某区环境监测站站长潘某某利用负责采购环境监测设备的职务便利，收受供应商的贿赂50余万元，其中 “借而不还”的就有28万元。

二、环保系统职务犯罪之原因分析

（一）采购制度不规范

1.集中采购方式落实成效不理想。从现行体制看，环保部门属于条线指导，以块为主的管理模式，财政上也由地方政府保障。因此，市、区环保部门所需监测设备、设施的采购均由市、区两级政府各自负责，分别采购。根据财政有关规定，达到一定金额均应采取政府采购方式，从实际情况看，市环境监测中心能力建设的采购项目经市财政局同意，由市环保局委托招标公司进行公开招标采购，区县局基本通过区县政府采购中心进行采购。尽管中央和市环保管理部门对环保能力建设有标准化的要求，但由于地方政府重视程度和财力各不相同，同一用途的环境监测设备在采购的时间、品牌、价格选择上会有所不同，更由于环保监测设备有其特殊性，就一个区而言，对某一品种的设备需求单一，不像空调、电脑等通用产品的需求量那么大，造成形式上政府集中采购，但事实上集中的优势无法体现，整个环保监测设备的采购还是呈现出零、散、乱的情况，造成供应商、代理商四处出击，采购方相互介绍，导致行业性串案的发生。

2.自行采购环节程序简单、监管不力。除了达到一定金额的大宗采购设备必须统一纳入政府集中采购程序外，市、区环保部门都有一部分的自主采购权。而对于自行采购设备的金额限定，各地区政府并不相同，从5万元到50万元不等，这部分采购尽管单笔数目不大，但积少成多，总量也不小，且程序简单，监管更弱，随意性更大，权钱交易容易发生。如，某区采购办将低于50万元的设备批给环境监测站自行采购，该站副站长张某在主管此项工作过程中，利用职务便利，收受多家供应商的贿赂共计20万元。

（二）监督管理不严

1.行业标准缺失，设备标准不统一。环保监测在我国尚处于发展的初级阶段，对同一功能设备的技术要求和性能指标没有统一的国家行业标准，使用方的要求就是当然的标准。据调研了解，形式上采购标书是由招标代理公司出具的，但实际上不少技术标书是由采购的环保部门制作，这就使产品供应商想方设法拉拢环保部门的主管人员，以求在投标时占得先机。如某区环境检测站副站长谈某某为帮助某供应商中标，将其设备的独特参数写入技术标书，并从中收受贿赂。这种情况不仅容易滋生腐败，也使得购置的设备品牌不一、原理不同、数据差异较大，为今后实现环保系统统计数据联网、统一网络监测等带来困难。

2.技术培训管理混乱。当前，许多环保监测仪器系从国外进口，环保部门也是首次使用。因此，在购买后需要进行技术培训，但由于全市各环保部门采购不集中的原因，并没有组织统一的培训。供应商和代理商往往利用这一机会，以提供一定名额的出国培训为条件，增加中标的砝码，并在此过程中以“培训费”、“活动费”之名，行贿赂之实。如在上述案件中，就有环保部门的工作人员利用供应商、代理商安排的名为培训的赴日游，从中收受贿赂。

3.监管制度不完善，监督力量薄弱。一是监管制度不够完善。尽管国家环保总局于2003年11月26日公布了《全国环保系统六项禁令》，2005年11月23日颁布了《建设项目环境影响评价行为与廉政规定》，2006年2月20日出台了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，但涉及面仍然有限，尤其对能力建设过程中必然要涉及的采购环节没有作出相关规定。市环保局也是在多起案件发生后，才出台了部分廉政制度，但在岗位权力的制约和内部控制上还不够全面。二是监督力量相对薄弱。从了解到的情况看，全市环保系统纪检监察机构尚不够健全，内部监督力量不足，教育和监督职能发挥不理想。如市、区环保局纪检监察队伍不完善，纪检力量十分有限，存在重业务、轻监管的现象。

（三）招投标流于形式

1.招标评标过程存在漏洞，缺乏有效规制。一是业主代表在招投标项目中权力过于集中。相当部分环境监测站的负责人既是仪器设备采购的方案设计人、技术标书制作人，又以业主代表身份成为评标人，有的在开展招投标之前的准备过程中，与相关供应商、代理商频频接触。二是评标专家库容量不够。由于环境监测设备的专业性，进入该领域的评标专家总量不大，其中还包括市、区两级环保管理部门的部分在职人员。而在本市范围内，采购方相对比较固定，就是市、区两级环保部门。因此评标专家尤其是在职专家事前对参与哪个单位、哪个项目（设备）的评标基本知晓，这就为供应商与评标专家达成“默契”提供了便利，三是招标从抽取、通知专家到组织评标尚有缺陷。政府的采购流程从程序上看，并无不妥，评标专家也都是从市政府采购中心专家库中进行抽取，但从通知专家到组织评标一般有两天左右的时间差，评标会现场缺乏外部监督，不能有效控制业主代表和评标专家发表不恰当的意见。如某区环境监测站工程师施某，在得知自己参与评标后，就主动与投标单位联系，在评标时，发表倾向性意见，为相关单位中标提供帮助，事后收受贿赂。

2.设备维护环节不竞标。相当部分的环境监测仪器，尤其是在线监测设备，需要日常的维护管理，而由于涉及技术要求不同、零部件供应限制等因素，维护项目理所当然由中标的供应商负责。因此，供应商除了在采购环节能赚取一定的利润外，每年还可获得一笔稳定的维护费，可谓“一次中标，终身受益”，如某区环保局每年支付给水资源在线监测供应商的维护费用约在200-300万元人民币。而维护权的取得和维护费的多少并不需要通过公开招投标的方式，而在于设备采购时的顺利中标和双方的合作关系，由此，便进一步加大了供应商采用贿赂手段参与竞标的可能。

3.市场竞争不充分。在国内，环境监测仪器设备的制造属新兴产业，因此大型仪器设备均依赖进口（主要是欧美和日本），中小型仪器设备则是进口与国产各分天下，但相当部分国产系进口设备国内组装。从销售渠道看，除少数为生产商直销外，多数为代理商代销。上海地区供应商、代理商总数不过十多家，导致市场竞争不充分。同时，供应商为提高市场占有率，采用串标、贿赂等违法方式进行恶性竞争，从而影响了招投标过程的公正性和公平性，滋生腐败犯罪。

（四）心理失衡与权力观认识偏差

1.心理失衡。职务犯罪是职务犯罪个体在特定的犯罪心理作用下实施的特定的犯罪行为。①刘建清：《论职务犯罪心理及其预防》，《政法学刊》2005年第1期，第38-40页。目前我国的环保行业尚属起步发展阶段，环保设备的利润空间巨大。在供应商的高额利润反衬下，环保部门公职人员的收入显得单薄寡少，业务往来中的频繁接触，部分环保部门公职人员滋生了盲目攀比心态。环保行业的高利润容易造成环保部门公职人员心理上的落差，在这样的主观投射作用的影响下，导致心理失衡，走上职务犯罪的道路。

2.环保部门的地位变化带来权力观的偏差。犯罪心理是指影响和支配犯罪人实施犯罪行为的各种心理因素的总称。②罗大华：《犯罪心理学》，群众出版社1991年版，第1页。这些心理因素不仅包括动机、需要、认识、情感等，也包括价值观、世界观、信念、理想等。面对环保部门由原先的无人问津的“弱势部门”变成门庭若市的“强势部门”变化，环保领域公职人员的地位也随之水涨船高，不断拉拢的利益诱惑纷至沓来，对环保部门公职人员的价值观、权力观带来很大的冲击，部分干部党性观念开始退化，把党和人民赋予的行政权力商品化，当成谋取个人私利的工具，“权钱交易”由此产生。

三、有效预防环保系统职务犯罪之对策

（一）采购制度方面

1.集中环保设备采购权。总体上来看，上海各区县的经济社会发展水平相对比较均衡，对环保设备的需求和配置相差不大，可以考虑根据国家关于环保能力建设的标准化要求，制定统一的采购计划和目录，由市环保局通过市政府采购中心统一采购，或是各区县各自将采购计划上报给市环保局，再由市环保局统计汇总后，通过市政府采购中心统一采购，一方面减少职务犯罪风险点，便于重点监控，另一方面可以发挥集中的优势，节约财政资金。至于财政体制和资金问题，可由市财政局与各区县财政局按照采购量进行结算，或由市环保局专题报告，市财政一并承担。

2.改革自行采购方式。尽管自行采购不通过政府采购中心，但仍应遵循公开、公正原则，各级环保部门可严格按照“三重一大”议事制度，进行内部招投标方式，必要时，纪检监察部门可介入实施监督，或是采用“集零为整”的方法，将各区县环保部门的自行采购设备集中起来统一采购。

（二）监督管理方面

1.建立统一的技术评价体系。由市环保局组织第三方专家成立技术审查小组。一方面，对本市各级环保部门需要购买设备的技术要求进行统一审查，统一技术要求，防止利用专业上的倾向性条款发生明招暗定的情况；另一方面，对所采购设备的使用情况开展统一验收，做到评标权和验收权的分离。

2.引入廉洁准入制度。一是在采购招标文书中明确廉政诚信资格，对不符合条件的禁止参与投标。二是针对环保监测设备供应商、代理商总数不多的情况，建立廉政考核制度，明确相关权利义务和处罚措施，开展合格供应商管理。

3.引入外部监督，提升执行力。在健全符合环境保护规律、科学统一的工作规范和管理制度的同时，不断加强监督是保障制度执行能力的关键。内部监督是常态化的工作手段，但有时会因各种原因导致弱化，不能充分发挥作用，因此，有必要引入外部监督。一是加强社会监督，包括媒体监督和公众监督等，主动扩大社会各界参与的程度和深度，发挥社会监督的作用。二是专业监督，包括上级纪检监察部门、各级检察机关和审计部门的监督等，如建立预防职务犯罪联席会议制度，开展联合检查等，提高专业化监督和职务犯罪预防水平。

（三）招投标方面

1.采用一揽子招标方式。在招投标的实施过程中，将设备维护的计划、成本、技术培训的方式、内容等列入采购招标时的条款范围，使隐性权力显性化，减少权钱交易的空间，保障招标方式公开、公正地开展。

2.完善评标过程。首先，协调市政府采购中心，进一步扩大环保设备采购的评标专家库容量，增加非环保管理部门专家的人数。其次，减少专家从被通知评标到参加评标的时间差，原则上控制在1天左右。再次，评标过程要加强监督，采用实时录像监控等措施。最后，严格避免技术标书制定人员参与评标。

（四）廉政教育方面

1.强化廉政教育，提升廉政意识和责任意识。要深入剖析环保系统系列腐败案件的案发原因和特点，大力开展反腐倡廉宣传，研究职务犯罪的预防措施，提升环保系统公职人员的廉政意识和责任意识。针对实证调研所反映的情况，按照《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》的要求，有针对性地开展示范教育、警示教育和岗位廉政教育，按照勤政廉洁的要求和各项廉政纪律规定，深入排查和剖析违纪违规，以及不廉洁等突出问题，党组织和纪检、监察部门要进一步强化党风廉政建设的领导责任制，相应的监督措施更要落到实处。

2.开展廉政排查，控制风险点。腐败案件的发生有着复杂的经济社会背景，从某种程度上说，也是我国社会转型期改革发展的客观产物。对此，应加大在职务犯罪预警机制建设方面的投入。在构建和完善职务犯罪预警机制中，围绕环保系统重点领域、关键岗位和重要环节，以规范和制约权力运行为核心，从个人职权、部门职责、单位职能三个层面，对工作过程中存在的廉政风险点进行全面梳理，划分风险等级，列出针对性的预防措施，加强对重点风险点的控制。同时，要根据情况变化及时调整，实行动态化管理。

3.规范人事制度，降低“污染”度。针对因同一岗位工作时间过长而形成的“小圈子”、“长辐射”现象，避免熟人文化的负面影响，建议形成岗位交流机制，对主要业务部门、重要岗位人员定期进行调整。通过轮岗机制，一方面可以有效防止环保公职人员因在同一岗位任职过长而容易引发的腐败现象，另一方面可以通过多岗位锻炼，强化人员的综合能力，优化队伍得知识结构，有利于复合型人才的培养。

（责任编辑：丁亚秋）

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1674-9502(2013)01-134-05

上海市嘉定区人民检察院

2012-11-27