国外流域水环境综合治理经验及启示

范兆轶 刘 莉

(西安建筑科技大学，西安 710055)

引言

尽管我国“973”计划、 “十五”和“十一五”期间通过重大水专项计划针对我国水环境问题，如湖泊富营养化发生过程和蓝藻暴发机制、水源水质改善、面源污染控制和重污染湖泊生态重建等方面开展了研究，取得了科学和技术的突破，并为流域水环境治理提供了重要科技支持。但由于对流域水环境综合治理的系统研究不足，缺乏对流域水管理和水环境治理的模式从管理体制到法律法规等一套完整系统的科学制度安排，使我国水环境的挑战依然严峻，并成为流域水环境有效治理和改善的重要制度障碍。

因此，我国除了大力开展研究流域水循环过程和污染成因分析等重点自然基础科学问题外，应更致力于总结和借鉴国外流域水环境综合管理的发展现状以及成功经验，并比较和解析我国流域水环境综合管理中存在的问题，从国情实际出发，探索有中国特色的流域水资源与水环境综合管理模式，走中国特色的流域水管理道路，为建立具有我国特点的流域水环境综合治理理论体系，保障流域生态环境安全和社会经济发展提供科学依据。

流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，流域水循环不仅构成了社会经济发展的资源基础，是生态环境的控制因素，同时也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在。因此，以流域为单元对水资源与水环境实施统一管理，已成为目前国内外公认的科学原则。

流域的水资源与水环境管理是我国水环境管理的难题之一。本文仅以美国的集中治理模式、日本的分散治理模式和澳大利亚的集中－分散模式以及三国在流域治理方面形成的完备法律体系为案例，系统分析总结国外流域水环境综合治理的经验及启示，以期为我国流域水环境综合治理提供政策参考。

流域水管理是一项系统性工程，不同国家水环境治理的模式从流域机构的设置到流域法律法规的制定形成了一套完整体系，为流域水环境的治理起到了重要的作用。

1 国外流域治理机构设置分析

国际各国国情不同、流域具体情况有异，对本国流域治理机构的设置也因此各有特色。

1.1 集中治理模式

简单来说，就是由国家设置或指定专门机构进行整体流域治理。最早的流域整体化治理机构就出现在美国——1933年成立的田纳西河流域管理局(TVA)。

从联邦来看，环境保护署是最主要的涉水管理机构，其职责主要有发放排污许可证、制定出台各种水质标准、分配各州资金投入生态补偿等。并通过在全美下设的10 个以流域为管辖单位的区域办事处来审批各州政府制定的法规或标准、监督各种涉水资金的使用。此外，涉及流域治理的联邦机构还有:美国地质调查局、鱼类和野生动植物管理局、水土保持局、国家海洋与大气管理局。

从州级来看，各州的流域治理机构主要是流域委员会。这些流域委员会属于法律实体，主要处理跨州的流域水环境问题。比如特拉华流域委员会，范围包括特拉华、新泽西、宾夕法尼亚和纽约等州;以及切萨皮克湾委员会，范围包括马里兰、弗吉尼亚、宾夕法尼亚等州和哥伦比亚特区。流域委员会由各州州长、联邦政府代表、用水主体代表等组成，职责主要包括流域规划的制定实施、水工程项目的建设运行、水环境治理的监督协调等［1］。

1.2 分散治理模式

日本是典型的分散治理模式。中央政府中涉及流域治理工作的机构较多，在2001年1月政府机构大规模改革之前涉及6 个部级机构(日本称为“省”):环境厅、国土厅、厚生省、农林水产省、通商产业省、建设省(河川局和都市局)。改革之后，国土厅和建设省都被合并于国土交通省。其中，主要涉及流域综合治理的是国土交通省、环境省和农林水产省。

国土交通省的具体职责包括:(1)制定综合性的流域水政策;(2)流域设施的维护与管理;(3)流域水体的利用与保护;(4)污水设施的建设和管理;(5)监督涉及流域水体开发、设施建设运营、维护和管理的涉水机构。

环境省的具体职责包括:(1)制定有关流域水环境保护的指导原则、政策和规划;(2)流域污染检测;(3)制定流域水环境质量标准。

农林水产省的具体职责包括:保护流域周边的水源涵养林。

1.3 集中—分散治理模式

所谓的“集中”是指由负责流域治理的部门协调涉及流域治理开发利用的各机构与各地区;“分散”是指涉及流域治理开发利用的各机构与各地区自主制定流域相关的政策、法规和标准等，按不同的分工职责完成对流域环境的治理［2］。

澳大利亚涉及流域治理方面的联邦部门是联邦政府水利委员会:负责统筹全国的涉水研究和发展规划，提供水体信息及治理相关的政策导向，并通过流域部门对流域内的各州治理情况进行协调。其他主要部门有:

流域部长理事会负责流域治理中的政策导向和指导方针;

流域委员会受流域部长理事会的指导，不属于任何州政府但为各州的流域治理提供保障。负责向各州分配水权，与流域部长理事会交换流域水环境的咨询意见，执行治理方针政策(如提供资金支持等);

社区咨询委员会负责流域的调研，收集流域治理过程中的意见建议，咨询流域治理决策产生的问题，发布调研结果。

而各州对州内的流域治理有很大的自主权，拥有自己的流域机构:可以适时开展或取消对流域治理进行的各种活动;保持水土平衡;调整资金投入的分配比例;控制流域污染物的排放;公布财务报告和水价，以提高公众参与程度等。

2 国外流域治理法律法规分析

2.1 美国流域治理法律法规

美国制定的大多数流域法律法规都很好体现了整体性的综合治理思路，起到最重要作用的共有三部。

《田纳西河流域管理局法》:颁布于1933年，并成立了权威性的流域管理机构“田纳西河流域管理局”(TVA)。

《水资源规划法案》:颁布于1965年，要求从流域整体利益出发，协调水土资源规划，优化国家自然资源。随后成立了水资源理事会(Water Resource Council)及各流域委员会，负责流域水资源的综合开发利用。

《清洁水法》:颁布于1948年，1972年和1977年有较大改动，其内容包括:为水处理工程建设提供拨款(自1987年修正案逐步废除);限制有关污水及污染物排放;制定水质标准，从技术、实施、运行层面对各州污染源进行治理控制;预防石油及其他有害物质进入流域水环境及其相邻的海域;制定非点源污染治理计划;规范排污、疏浚、填方许可证;并对湿地的治理作出规定，确认各州对其辖区内的水域拥有分配权。

此外，还有两部法律也对流域治理产生了巨大影响。

《安全饮用水法》:颁布于1974年，1986年和1996年进行了两次修正。涉及流域治理的内容包括防止地下水域受污染以及授权各州建立水源地保护计划。

《濒危物种法》:颁布于1986年，主要内容是要求各州为其所在地的流域确定流量最低标准，用以保护流域内的水环境。

2.2 日本流域治理法律法规

日本的流域治理法律体系以《水资源开发促进法》为首，主要包括《河川法》等17 部法律。其中《水资源开发促进法》、《河川法》、《水源地域对策特别措施法》在流域治理方面有着重要影响。

《水资源开发促进法》:颁布于1961年，以促进流域水资源综合开发利用的合理化为目的，对水资源开发流域的指定、水资源开发基本规划的制定、水资源开发审议会制度，对国土综合开发计划的协调等内容做了规定，特别强调了流域的整体性。

《河川法》:颁布于1964年，是关于流域管理的重要法律，对流域管理的原则、中央与地方政府在流域管理上的分工、流域利用的规则、流域审议会制度等做了详细的规定。

《水源地域对策特别措施法》:颁布于1973年，其目的是为水库周边地区居民进行利益补偿提供法律依据。

2.3 澳大利亚流域治理法律法规

澳大利亚的州政府有权制定本州适用的流域治理法律，并予以具体实施;而联邦政府只负责统一制定统领性质的流域法律文件。

2.3.1 联邦性质的流域治理法律

《关于国家水资源行动计划的政府间协议》:颁布于2004年6月25日。主要流域治理内容是形成一个以全国统一、市场、监管和规划为基础的地表与地下水管理制度。

《水资源安全国家规划》:颁布于2007年1月25日。对墨累—达令流域的各项管理项目做出了规定。

《2007年水法》:于2008年开始实施，是实施《水资源安全国家规划》的关键。主要针对墨累—达令流域管理做出规定。

2.3.2 州性质的流域治理法律

昆士兰州的流域治理法律法规包括:《1910年水资源保育和利用权利法》、《1926年水法》、《1946年新南威尔士州和昆士兰州边界河流协议》、1989年《水资源法》、《1997年环境保护法》、《2000年水法》、《2002年水法规》、《2005年自然河流法》。

维多利亚州流域治理现行立法框架主要有《1970年环境保护法》、《1989年水法》、《1992年自然遗产河流法》。

2.3.3 地区性质的流域治理法律

首都地区的流域治理法律和政策框架包括:《1997年环境保护法》规定了包括水质在内的环境保护;《2007年水资源法》规定了流域水体治理和水生生态系统保护。

南澳大利亚地区的流域治理法律法规包括:《1919年水控制法》、《1929年污水处理法》、《1932年水工程法》、《1976年水资源法》、《1992年墨累—达令协议》、《1997年环境保护法》、《1997年水资源法》、《2000年艾尔湖流域政府间协议》、 《2004年自然资源管理法》［3］。

3 国外流域水环境综合治理经验及启示

纵观国外流域水环境治理的发展过程，都经历了从部门各自为政到跨部门、跨地区综合治理的治理模式转变。治理模式机构设置为主，法律法规制度为辅。

国外的先进成功经验可以得出，首先明确政府的角色定位和职能，重视对流域水环境的治理;建立流域机构并赋予其相应的法律地位和权责，完善治理体制;用法律规范与流域治理有关各方的责任，合理分配水量、制定水质标准以及纠纷的解决途径等。其次通过行政手段和经济手段结合的方式，综合利用政府部门决策、私营企业承包实施的方法;鼓励新技术、新设备的开发应用;将流域作为当地社会经济发展的一种资源，以多种手段低成本、有效配置和使用这种资源，反而有利于流域治理和地区持续发展。再次建立流域水环境信息网站，公开发布流域水环境信息，广泛向公众作调查，提高公众对流域治理的意识;向政府反映公众的想法和要求，在流域治理的重大决策中纳入公众的意见。

在流水环境治理模式转变的同时，也提出了一系列亟待解决的新问题。比如在现行体制下，流域综合治理会涉及到多部门多地区的权力、利益冲突，那么如何使建立起来的流域机构拥有对该流域的权威和治理决策的执行能力;再比如制定以流域为单位的治理规划时，怎样协调跨行政区政府之间的合作，同时兼顾流域综合治理与地方区域调控等等。

3.1 应进行流域相关部门间的综合治理

流域水环境治理涉及的部门众多，就容易导致权力、利益冲突等一系列问题，譬如跨区域的污染争端向谁申诉如何解决。以渭河流域为例，有陕西省水利厅、陕西省水保局、黄委会、泾渭区管理局等机构部门负责处理相关的事物，但是一旦发生大范围大规模的污染事件，谁说了算?流域相关机构没有足够的行政权限处理，则必须上报上级机关，甚至上升到国务院的高度。这样不仅处理进度缓慢效率低，也不利于环境问题及时控制解决。且设置如此众多的机构部门却起不到实效，也在同时构成了政府机关的结构人员冗余，不利于社会的和谐有效发展。

3.2 应进行流域内地域的综合治理

流域是一个整体，2002年新修订的《水法》确定了流域管理和行政区域相结合的流域管理制度，区域规划服从流域规划。但长久以来，政府依然以行政区划为主，流域只是为了区域内的经济增长服务。根据中央的一号文件，从过去的区域管理逐步向流域管理转变，这一点为流域水环境综合治理提供了条件，也对基层政府机关提出了挑战。那么如何使得区域管理与流域管理相配合不排斥，如何赋予区域机关合理的行政权限，如何从法律法规层面上规范基于区域机关适当的地位，都需要在实践中逐步斟酌调整。

3.3 应进行流域治理内容的综合治理

当前的立法体系和流域机构设置将流域的要素具体化了，分别针对了流域内局部的某种特定功能产生的问题，而将这一问题可能造成的流域内其他要素的影响割裂了开来。破坏了流域内各资源、环境要素与整个流域内社会和经济发展的内在联系，忽视了流域上下游、支干流之间的相互影响相互依赖，流域各要素得不到优化配置，可能往往拆东墙补西墙，真正的流域生态问题并没有得到彻底解决。所有的相关政策措施的出台，都不能以加速渭河流域的生态破坏为代价。

3.4 应进行流域开发利用市场化的综合治理

无论是防洪减淤措施、灌区节水措施、水利工程建设、生态景区建造……都是为了平衡生态环境与经济社会发展之间的矛盾存在的。不能重其一而轻另一，要在二者之间寻找到一个平衡点。上级政府应将水环境治理权力逐步下放，通过政企分开的方式传递给下级政府、部门、机构、企业和公众组织等。并且流域治理是一个长期工程，很难在短期之内取得收效，如何在经济发展的同时保证流域水环境的稳定甚至优化，如何在治理流域水环境的同时兼顾经济社会的发展，如何让流域水环境治理措施亦能收到经济效益，这些问题都十分值得关注。

4 研究小结

流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，流域水循环不仅构成了社会经济发展的资源基础，是生态环境的控制因素，同时也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在。因此，以流域为单元对水资源与水环境实施统一管理，已成为目前国内外公认的科学原则。流域的水资源与水环境管理是我国环境管理的难题之一。本文仅以美国的集中治理模式、日本的分散治理模式和澳大利亚的集中－分散模式以及三国在流域治理方面形成的完备法律体系为案例，系统分析总结国外流域水环境综合治理的经验。

研究表明，国外流域水环境治理都经历了从部门各自为政到跨部门、跨地区综合治理的治理模式转变;各种治理模式均以机构设置为主，法律法规制度为辅。国外流域水环境治理的成功经验充分表明，流域水环境综合治理涉及到多部门多地区的权力、利益的冲突，如何使建立起来的流域机构拥有对该流域的权威和治理决策的执行能力是关键，因此我国的流域水环境综合治理模式应该是部门间的综合治理、地域内的综合治理、内容上的综合治理和市场化的综合治理模式。同时高度关注以下问题:一是，明确政府的角色定位和职能，重视对流域水环境的治理;建立流域机构并赋予其相应的法律地位和权责，完善治理体制;用法律规范与流域治理有关各方的责任，合理分配水量、制定水质标准以及纠纷的解决途径等。二是，通过行政手段和经济手段结合的方式，综合利用政府部门决策、私营企业承包实施的方法;鼓励新技术、新设备的开发应用;将流域作为当地社会经济发展的一种资源，以多种手段低成本、有效配置和使用这种资源，反而有利于流域治理和地区持续发展。三是，建立流域水环境信息网站，公开发布流域水环境信息，广泛向公众作调查，提高公众对流域治理的意识;向政府反映公众的想法和要求，在流域治理的重大决策中纳入公众的意见。

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