环境保护社会团体健康有序发展策略研究

任小龙 沈 井 胡海燕

(浦东新区环境监测站上海 200135)

1 引言

社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团，也称“民办非企业单位”、“民间组织”等。在国外，社会团体也称“非政府组织”(Non-governmental Organization)，或“非营利组织”(Non-profit Organization)，是指非政府，非公司企业的，不以营利为目的的社会组织。环保社会团体是以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境公益服务的非营利性社会组织。

20世纪70年代以来，随着环境污染、资源浪费等各种全球性问题的发生，环境保护社会团体在国际社会空前活跃，成为全球决策体系中越来越重要的机制。改革开放以后，我国也涌现出大量的环境保护社会团体，它们对于唤醒和提升民众的环境意识、提倡企事业单位环境社会公德、为国家环境事业建言献策、维护公众环境权益、推动环保产业的发展发挥着越来越重要的作用。

2 我国环保社会团体发展现状

我国环保社团的起步晚、发育慢。1978年5月，由政府部门发起成立的环保社团即中国环境科学学会成立。1994年“自然之友”在北京成立，我国由民间自发组成的环保民间组织也相继成立。当前我国环保社团的发展还面临着诸多问题，主要表现在以下方面:

2.1 双重管理体制的限制

在我国对非政府组织的管理采取双重管理的模式，现行管理体制要求非政府组织既有业务主管单位又要有行政挂靠部门，严格限制民间组织通过登记注册合法化，极大地限制了环保社团的发展。

2.2 资金有限

资金不足是环保社团普遍存在的问题，许多民间组织年度运作经费不足，难以开展正常的活动。多方筹措经费、开拓资金来源成为众多环保社团面临的首要任务。

2.3 管理制度滞后和缺失

例如:对于涉外民间环保社团的管理和协调，政府部门一直处于摸索的阶段，很多工作的方向，也不是特别明确;对于新出现的“网上环保社团”的管理也一直比较薄弱等。

2.4 群众参与度低

我国目前环保社团的群众性参与不足。我国环保社团的成员大多是一些专家、学者和高校学生等精英组成，普通民众对环保社团认知度低，参与度也低，这严重影响了我国环保社团进一步发展和壮大，限制了它们作用进一步发挥。

3 发展策略

3.1 积极扶持，加快发展

3.1.1 充分认识环保社团的作用

环保社团作为人民群众渴望不断改善环境质量诉求之上的产物，在提升公众环保意识、促进公众环保参与、改善公众环保行为、开展环境维权与法律援助、参与环保政策的制定与实施、监督企业的环境行为、促进环境保护的国际交流与合作等方面发挥了重要作用［3］。但是一些政府部门对环保社团的积极作用缺乏正确认识，存在重管理轻发展、重限制轻扶持的思想。因此有必要对环保社团的作用进行宣传，激发职能部门和群众积极主动促进环保社团发展的热情。

3.1.2 管理体制改革

我国当前正加快实现环境管理战略转型，我们应始终坚持改革创新，不断完善环保社团的管理体制。当前应制定统一的非营利组织法，赋予和确认环保社团以法人资格，规定适用对象的范围，明确其章程内容及成立要件、设立登记程序、管理、监督、处罚、解散与合并等基本内容，同时在环保社团设立登记上取消业务主管机关管理的条件。如果通过立法赋予了环保社团以法人资格，则对于环保社团的管理，就可遵循我国《民法通则》、《公司法》等相关法律规范的规定，环保社团就可不再受制于设立登记上的分级双重管理机制，从而促进环保社团的合法、有序发展。

3.1.3 提供激励机制

目前，民间环保社团普遍面临经费不足的困扰，政府应对民间组织在公共资源配置方面给予政策支持和优惠，运用市场机制优化配置环境公共资源，实现环境公共资源的社会化和资本化，让民间组织能够公平参与环境公共资源的使用。对于那些合法的，进行规范化管理的，在环保领域发挥作用且获得政府和人民大众好评的民间环保社团，政府部门应给予奖励。对于那些为环保社团提供资金支持用于环境保护事业发展的企事业单位，政府部门可以考虑给予税收上的优惠，以鼓励更多的企业支持环保事业和支持环保社团的发展。

3.2 加强沟通，深化合作

3.2.1 构建沟通交流平台

环境保护社会团体不仅是教育社会大众的平台也可以作为社会大众反映环境问题和提供意见的一个平台，环保社团有责任将这些民意进行归纳和总结并向政府部门反映。如果民意反映不畅通和得不到重视，就有可能引发群体性事件，因此构建经常性的环保社团与政府部门之间的沟通交流平台是十分必要的。环保部门应设置专门的工作人员与环保社团进行对接，环保社团可以通过电话，信件，电子邮件等多种形式反映问题。环境保护部门也可定期召开环保社团见面会或领导见面会，方便环保社团反映问题和提供建议。政府部门对反映的问题应给予重视和研究，对合理的建议应向上反映和采纳，以形成积极互动、相互支持、密切配合的局面。

3.2.2 促进环保教育基地与环保社团之间的合作

全国建立了很多环保教育基地，提供了很好的环境保护教育场所，促进环保社团和环保教育基地的合作不仅能为民间环保社团提供活动场所，规范民间环保社团的活动，促进民间环保社团的发展，同时也能极大丰富环保教育基地的教育内容，使教育内容更加贴近生活和当前热点。

3.2.3 深化政府部门与环保社团之间的合作

政府部门可择优选择一些合法的，广受政府和大众好评的环保社团，让这些环境保护社会团体能正常参与环保的一些政策研究、法规建设、污染防治等重要活动，发挥环保社团的聪明才智，为环保事业建言献策。同时健全环境听证制度、公开制度、公众参与制度，使社会大众和环保社团也能参与环境监督和法规建设。

3.3 依法管理，规范引导

3.3.1 健全环保社团管理制度

(1)环保社团进行注册登记时应出具社团的章程，当地环境主管部门的推荐函，提交会员名单，会员应当是遵纪守法的社会公民。

(2)环保社团应经过一段时间的考察并予以社会公示后方准予成立，环保社团发起人和社团干部要对社团负责，并组织好社团会员共同遵守相关法律规定，社团会员要遵守社团的规章制度，一旦环保社团出现违反制度的情况，社团将依法予以取消。

(3)健全财务管理制度，社团要对自己的财务负责，要保管好社团财务记录，环保社团的任何收入不能为社团组织中个人所得，社团每年必须要向政府部门提供一份详细的财务报告，并接受财务稽核。

(4)环保社团每年必须到环境主管部门重新注册登记，以获得延续认可资格。

(5)环保社团负责人，社团章程有任何改变应即时向环境主管部门汇报。

3.3.2 完善涉外环保社团管理规范

涉外环保社团在资源动员、内部管理、组织运作以及专业化程度等方面有着较多的优势。只要通过积极引导、统一规范和加强监管，就可使他们发展成为推动我国资源节约型和环境友好型社会建设的积极力量。建议由民政部门牵头，在环保部门设立专门机构并赋予其统一行使对境内涉外环保社团的服务和监管职能。专门机构通过制定法律及服务规范，既能防止涉外环保社团的非法行为，又能为这些组织提供必要的服务，促进它们的规范化发展。

3.3.3 加强网上环保社团的管理

网络社团基本上是一种自发性存在，成员有很大的自主性，其流动频繁、分布广泛及其活动的隐蔽性，导致政府监督和管理难度较大。如果不能对网上环保社团进行有效监管，就可能造成很难控制的群体性事件和政治后果，因此加强监管是必然的选择。(1)首先不能一味地否定或限制它的存在和发展，应将网络社团的活动纳入规范化的轨道。(2)建立健全网上环保社团管理制度。应对网上环保社团进行审核，登记，注册;对网上会员进行实名登记;设立网络管理员对网上发表的言论进行审核和管理。(3)环境保护部门应设置专门的工作人员进行网上社团管理，以应对突发性环境事件。(4)采用比较先进的智能化检索、智能化网络监控、网络嗅探等技术手段来对没有登记注册的网上环保社团进行跟踪和管理。

3.3.4 变主导为引导

环保部门不应大包大揽，主导和指挥环保社团开展活动，而应在相关法律规范和管理制度框架下，通过建立考评机制以及奖惩制度以充分调动环保社团的积极性和能动性，支持民间组织的创新和探索以发挥其在环境保护中的作用。例如环保部门可定期组织专家学者，群众代表，同行，媒体等对环保社会团进行全方位的审查和考评，考评内容包括社团章程，规章制度，会员发展，专业培训，社会活动，社会影响，社会评价等，考评结果作为环保社团年度合法登记的参考依据。对于那些合法的，进行规范化管理，在环保领域发挥作用，且获得政府和大众好评的环境保护社会团体，环保部门可给予表扬和奖励，鼓励民众参加这些社团，并向社会公布获奖原因，使这些环保社团成为同行的榜样;而对从事非法活动或社会影响恶劣的社团组织应予以坚决取缔，以引导环保社团健康有序发展。

4 结语

随着我国政府职能转变和可持续发展战略的实施，中国环保社团的作用将愈发重要。当前对环保社团应按照环保部制定的“积极扶持，加快发展;加强沟通，深化合作;依法管理，规范引导”基本原则，进行管理模式改革，建立健全环保社团管理制度，制定具体实施办法和考评奖惩制度，以引导环保社团健康、规范有序发展，发挥环保社团在环境保护事业中的作用，为最终建成美丽中国的国家战略而努力。

本文研究表明，为促进我国环境保护社会团体健康有序发展，我国政府应从战略层面做好以下工作:首先，积极扶持，加快发展:第一，充分认识环保社团的作用;第二，不断完善环保社团的管理体制;第三，创新设计激励机制。其次，加强沟通，深化合作:第一，构建沟通交流平台;第二，促进环保教育基地与环保社团之间的合作;第三，深化政府部门与环保社团之间的合作。再者，依法管理，规范引导:第一，健全环保社团管理制度;第二，完善涉外环保社团管理规范;第三，加强网上环保社团的管理;第四，变主导为引导。

［1］陶菁.中国环境保护领域非政府组织发展现状及其对策研究［J］.科教文汇，2009，(3):226-227.

［2］汤蕴懿.上海环境NGO现状调查［J］.绿叶，2007，(Z1):98-99.

［3］环境保护部关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见［J］.环境教育，2011，(1):28-29.

［4］李磊，王名，沈恒超.网上社团及其管理:NGO新领域探讨［J］.南京社会科学，2002，(1):51-56.