论环境信息公开管理体制的立法改革和完善

傅学良

(上海对外贸易学院法学院，上海 201620)

环境信息公开管理体制是指国家设立的用以对环境信息公开的活动施加影响，协调政府、企业、公众之间关系，达到既要保障公众环境信息知情权的基本需要，又要考虑政府、企业环境信息公开能力的管理制度及其管理机构。这一概念包含下面四层含义:第一，环境信息公开管理体制是管理制度和管理机构的综合体;第二，环境信息公开管理的核心是对环境信息公开的活动施加影响，并且协调政府、企业、公众之间关系，使之达到和谐发展;第三，环境信息公开管理的目的是达到既要保障公众环境信息知情权的基本需要，又要考虑政府、企业环境信息公开能力;第四，环境信息公开管理涉及的主体主要是政府、企业和公众。这一概念说明环境信息公开管理体制的复杂性和综合性，因此，我们有必要对我国目前环境信息公开管理体制进行改革，从而完善环境信息公开管理体制设立和运行上存在的缺陷。

1 环境信息公开管理机构设置的立法完善

目前我国法律中关于环境管理体制的规定，往往规定得特别抽象和模糊。一般是先规定一个统一监督管理部门，然后再规定有关部门结合自己的职责对环境保护进行监督管理。主管部门的职责一般来说规定得还比较具体，但涉及到分管部门的职责，往往是一带而过，使分管部门不知道自己到底有什么职责［1］。所以，为了避免在环境信息公开管理领域出现职责不明的状况，有必要对环境信息管理作出专门化规定。

1.1 设立统一的环境信息公开办公室

虽然2002年颁布的《环境影响评价法》中增加了建立必要的环境影响评价信息共享制度的具体规定，实际上我国在环保体系内也建立了诸如环境信息中心、国家环境保护总局环境信息研究所等机构，但从职责和职权来看，不能将其认定为真正意义上的环境信息公开机构。首先，其职责是为政府部门执行各项环境法规、标准、全面开展环境管理工作提供准确、可靠的监测数据和资料，而不是为了向公众公开。其次，政府机构的各个部门都应当成为独立的信息公开机构，都应有责任向公众提供其掌握环境信息，而不应仅仅依靠环保一个部门［2］。加之，环境作为人类生存的基础导致环境信息的收集和公开在我国不但涉及多个部门，并且也会涉及不同的地域。例如，同样是监测水的环境信息，国家环保总局具有组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网、组织对全国环境质量监测和污染源监督性监测的职能，而水利部的水资源水文司则局限于监测江河湖库的水质、审核水体纳污能力的职能，国家海洋局则主要发挥按照国家标准监测陆源污染物排海的职能。实践中就会存在既有整体的环境信息公开部门，也会存在部分水环境质量监测的机构部门，导致水环境的信息公开政出多门的现象，有可能存在环境信息的重复和不一致。

因此，有必要借鉴英国建立信息委员办公室、美国在国家环保总局下设有环境信息办公室的有益经验，在我国通过立法规定设立统一的环境信息公开办公室。环境信息公开办公室是专门负责公开环境信息、集中受理公众信息申请、答复的机构。在性质上，应该是作为环境保护行政主管机关的组成机构;在功能定位上，应该是为克服现有机构设置的弊端，提高环境信息公开效率，维护公众环境信息知情权而设。从环境信息公开统一管理机构设置的现状来看，目前已经有部分环境保护行政主管机构设立了环境信息公开办公室，所以从实践来看已经具有可行性。如果在目前局限于环境保护人员和财政比较紧张的情况下，可以通过完备现有办公室环境信息公开职责的方式进行解决。

1.2 完善农村环境信息公开管理机构的设置

农村环境同正在改善的城市环境相比较，农村环境趋于恶化。不幸的是，有关农村环境的信息是如此不足，以致许多人认为农村环境仍象过去的农村那样好［3］。实际上却是农村环境保护相比较城市环境保护而言，一直存在环境污染和生态破坏问题日益突出的问题，这与环境信息管理难以顺畅地达到农村有直接关系。农村环境信息公开工作的人员和财力投入严重不足，农村信息渠道公开途径有限，农民对环境信息的了解只是很少一部分，往往导致出现环境事故才有可能得到环保部门的检测，因此，政府公布农村地区的环境信息存在严重的滞后性，缺乏环境污染行为和事故的预警作用。鉴于此，我们有必要通过相关立法规定农村环境信息公开的管理体制，使得环境信息在当代中国的共享不再留有空白余地，每一个公民能够全面、完整的了解所有环境信息。一方面规定政府环境信息的主动公开除了广播、电视、报纸，也应强化公共场所张贴、免费发放法律、法规文本等多种方式，尤其是后面的方式在农村地区更应该加以推广，因为农民更乐意以一种喜闻乐见的方式了解自身所处的区域的环境信息，从而了解环境风险和接受环境教育;另一方面规定由县级环境保护管理机构定期派出环境保护信息工作人员直接到达各乡(镇)、村，负责环境信息的收集和公开，包括农村环境质量信息、农村环境利用行为信息和环境管理信息，使得农村环境信息数据更加具有客观性和有效性。

2 环境信息公开管理体制运行的立法完善

2.1 重点解决跨部门、区域的环境信息公开管理体制

环境问题是一个跨部门、跨区域、跨流域的复杂问题，有效的协调机制对于提高环境监管能力至关重要。一方面，应健全和完善部门间的协调机制;另外一方面也要协调不同区域的环境问题，协调环境管理各相关部门和不同区域的立场并解决之间的冲突，这对环境保护事务的有效开展起着不可估量的重要作用［4］。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中虽然几乎都有管理体制的规定，但是最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”，“某某部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。具体到环境信息公开管理领域，在实践中通常会发生统管部门并不能使所有环境信息公开得到统一，而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，在环境信息公开上也不会进行有效的配合。首先，要对涉及环境信息公开的行政机关进行科学的管理分工，立法应当是让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职能，特别是不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能。另外，还要注重环境保护行政主管部门的主导作用;其次，有必要设立跨部门、区域的环境信息协调机构。在涉及部门利益冲突或者地域冲突时，该机构能够起到打破部门之限、地方之域的作用，将环境作为一个不可分割和互相关联的整体进行保护。

2.2 明确非政府组织对环境信息公开的监督和促进作用

非政府组织作为社会环保力量的代表，凭借其非政府性、公益性、专业性的特点，搭建政府、企业和公众之间的桥梁，组织社会各方面的力量，加强环境监督，维护公众和社会环境权益。通过立法赋予非政府组织公开和监督政府、企业公开环境信息的活动，在国外早有先例。如在日本，特殊法人的信息公开是信息公开法的一个重要方面，特殊法人主要指各种公团、事业团、公库、银行、银团、基金、协会等等。甚至于非政府组织的环境信息公开立法，远远走在了国家立法的前头，例如在德国，国家受直接来自于国内环境团体的努力，开始将环境信息公开转变为国内立法，1994年7月联邦德国通过了《环境信息法》［5］。

自非政府组织在中国出现开始，就已经成为公开环境信息、保护环境不可或缺的重要力量，但是非政府组织在环境信息公开中的法律地位并没有得到明确规定。因此通过立法赋予非政府组织一定的环境信息公开参与权，不仅有助于增强公众对环境信息的了解，同时也可以在相当程度上缓解政府在环境信息公开方面所承受的压力。此外，环境非政府组织在开展环境教育与培训、提高公众环境意识、帮助和带动公众参与环境保护等方面，可以使得环境信息的公开渠道更加畅通和便利，有效地对政府、企业形成制约作用，介入政府前期决策工作，使得环境污染的预防工作更为有效。非政府组织也可以通过对企业环境信息的查询，了解企业重要的日常经营活动，防止企业的环境违规现象出现。

2.3 通过立法规定环境信息公开运行的网络化

在信息社会的背景下，环境知情权的保护和信息技术发展应该紧密结合起来。相关部门有效地利用现代信息的通讯技术，通过不同的信息服务设施(如电话、网络、公用电脑站等)，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和民众提供自动化的信息及其他服务，从而建立一个有回应力、有效率、负责任的、具有更高服务品质的公共治理部门［6］。通过立法规定环境信息公开运行的网络化，实现跨地区、跨部门应用的信息资源库的构建，将环境信息集中在一个统一的平台，最终实现集中发布与管理，达到环境信息公开及时性和有效性的要求。通过这种方式，不但可以使环境信息来源渠道多样化，而且可以使公众便利、低成本地获得所需的信息，从而提高他们参与环境保护的积极性和参与环境保护活动的质量效果。

实现环境信息公开运行的网络化需要增加对环境信息公开工作人员的培训和政府、企业网站的建设工作。在立法中要规定鼓励和财政转移性质的法律规定，加大对环境信息公开工作技术人员能力建设和技术平台构建的经济支持，使得建立起来的环境信息系统网络能够处理环境数据，进行环境信息的收集、校对、存储、分析、交换，并且最终实现环境信息公开。

2.4 环境信息申请收费的管理

我国最新发布的《环境信息公开办法(试行)》中并没有规定公众申请环境信息公开的费用问题。在实践中，为减轻环境信息公开主体的经济成本，也为了限制申请人不合理的申请行为，应该由申请人承担检索、复制与邮寄环境信息公开请求的成本费用，如果申请人确有经济困难，才能够向相关机关要求减免。但是为了给保障公众环境知情权创造出一个宽松的环境，我国环境信息公开中的费用问题，应以免费公开为原则，收费公开为例外。公众在申请环境信息公开过程中的合理花费，应该由财政予以承担，超出合理范围之外的费用则应该由公民个人予以承担。

3 环境信息公开管理机构责任机制的立法完善

“徒法不足以自行”，因此要保持法律的生机和活力还不能缺少责任的创设和监督激励机制的形成。只有通过相关规定使行为主体意识到责任，才能由环境信息公开的内在动力，只有形成合理的监督激励机制才能让义务主体遵循法律创设的途径实施环境信息公开。

3.1 健全政府环境信息主动公开的监督检查制度

地方政府由于受到权力本位思想的影响，对待环境信息公开的态度是缺乏积极性和主动性，导致政府信息的公开也存有局限性。在公众参与环境信息公开制约力不强的情况下，往往上级政府的监督成为地方政府推动信息公开的主要动力。因此，通过立法要健全政府环境信息主动公开的监督检查制度。

政府环境信息主动公开的监督检查制度要求地方政府在环境信息公开中具备下列方面。首先，应当注重环境信息公开的实质内容和具体的内容，不能为了公开而公开;其次，监督负面环境信息的公开，如政府在环境工作方面的失误、不足等;第三，还要监督地方政府为公众申请环境信息公开所创设的途径是否通畅，这就要求政府环境信息公开的方式应多元化;最后，监督政府环境信息公开的数据是否具有客观性，能够反映环境的实际现状。

3.2 健全企业环境信息公开方面的监督管理

企业环境信息公开的监督管理分为现场监督管理和非现场监督管理。现场监督管理是指依法行使环境行政监督管理权的机关及其工作人员，按照法定程序进入管辖区域，对环境信息的公开单位排污现场、对污染物排放状况进行的监督检查意以检查信息公开的真实性和及时性的监督制度。按照现行《环境保护法》的规定，实施现场检查的行政主体是县级以上人民政府的环境保护行政主管部门，以及其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，诸如公安、交通、铁道、民航管理部门，海洋、水利、卫生、地质、市政、或重要江河的水源保护机构等。被检查的单位有义务如实反映环境信息公开的真实情况，并且提供必要的资料。

非现场监督管理主要依靠环境保护行政管理机关对企业的管制权力，从业务上进行的指导和管理。例如，对企业强制性环境信息公开，规定环境信息公开需经政府环保部门审批，并经政府指定的主要媒体在限定的时间内公开其环境信息，以保证其公开的环境信息的真实性、及时性。如果企业没有遵守相应的环境信息公开管理要求，环保部门可以给予一定的行政处。对此，也可以通过立法规定企业环境信息公开信誉等级评定机制，如果存在经常性违反环境信息公开的行为，则要降低企业环境信息公开等级评定的信誉，实施降级处理，则该企业在信贷、税收的优惠措施也要予以减少。对自愿公开的企业，只要其在当地主要媒体上正式公开环境信息的，应该到当地的环境保护机关备案，如果长时期能够保持良好的环境信息公开记录，则提升企业环境信息公开的信誉等级评定，并且在资本市场和商品市场通过行政指引给予推荐，税收也可以享受一定的优惠。

3.3 严格环境信息公开相关工作人员及企业的责任

环境信息公开的专门负责制与责任追究紧密相衔接，如果环境信息负责人仅有权力，而没有责任追究机制，相关责任人也不会依照法律规定去实施环境信息公开。因此，要对环境信息公开相关工作人员及企业的责任进行严格规定。

首先，要求环境信息公开的责任落实到职能部门和个人，这是在环境信息公开正常运行过程中，追究责任的前提;其次，细化职能部门和个人的具体职责，将不同种类的环境信息公开违法行为规定为不同的责任，典型的如依法公开而不公开、在环境信息公开中故意拖延等应该承担的责任，这是追究责任的依据;最后，严格环境信息公开相关工作人员及企业的追究责任形式，例如《环境信息公开办法(试行)》规定地方环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的，上一级环保部门应当责令其改正;情节严重的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

但从实践状况来看，上级部门并没有权力直接对不执行信息公开的地方政府工作人员进行行政处分，尤其对环境保护部门而言，上级环境行政机关只有建议权。因此，我们在将来的环境信息公开责任形式方面应进行创新，如可考虑将环境信息公开与地方政府的项目审批进行综合考虑，也可考虑除追究环境信息负责人的责任外，对出现阻碍正常信息公开的政府违规，还应实行主要责任人的行政问责制，这样才能取得实际的效果。而对于企业则借鉴刑法中关于单位犯罪的双罚制度，同时处罚企业和环境信息的专门负责人。

在一个理想的环境信息公开管理体制内，政府应该通过命令控制、经济刺激、等手段鼓励企业的环境信息公开行为，同时通过道德宣传、环保教育、技能培训等方式鼓励公众的环境信息获取能力;公众出于保护自身享受清洁环境权利的角度也自发地监督企业的环境信息公开行为，并积极参与政府的相关决策，对环境保护实施进行监督;企业则一方面通过宣传引导消费者使用清洁的产品，一方面主动承担环境信息公开责任，使得主管机关和公众对自己的行为全面了解。只有达到上述要求，才能促进和实现环境管理部门、企业、公众三方的和谐发展。

4 研究小结

环境信息公开管理体制是指国家设立的用以对环境信息公开的活动施加影响，协调政府、企业、公众之间关系，达到既要保障公众环境信息知情权的基本需要，又要考虑政府、企业环境信息公开能力的管理制度及其管理机构。这一概念充分说明环境信息公开管理体制的复杂性和综合性。因此，针对我国目前环境信息公开管理体制设立和运行上所存在的不足与缺陷，如何从立法层面进一步改革和完善环境信息公开管理体制成为学界讨论的热点。

我国目前环境信息公开管理体制在立法层次上仅限于部门规章，导致存在统一监督管理部门与分管部门的关系不明晰，环境信息公开管理职能分工不明等缺陷，所以我国应对环境信息公开的管理体制进行系统的改革，主要内容涉及到环境信息公开管理机构的设立、运行，相应部门在环境信息公开上分工和职责的确定，以及违反职责所应该承担的相应后果。

本文研究指出，

首先，从完善我国环境信息公开管理机构设置的立法方面看，第一，应设立统一的环境信息公开办公室;第二，完善农村环境信息公开管理机构的设置。

其次，从完善我国环境信息公开管理体制运行的立法方面看，第一，重点解决跨部门、区域的环境信息公开管理体制;第二，明确非政府组织对环境信息公开的监督和促进作用;第三，通过立法规定环境信息公开运行的网络化;第四，环境信息申请收费的管理。

再者，从完善我国环境信息公开管理机构责任机制的立法方面看，第一，健全政府环境信息主动公开的监督检查制度;第二，健全企业环境信息公开方面的监督管理;第三，严格环境信息公开相关工作人员及企业的责任。

［1］王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径［J］.政法论坛，2003，8，57-61.

［2］王树义.环境法系列专题研究(第2辑)［M］.北京:科学出版社，2006.

［3］李周，黄正夫.农村发展与环境［M］.北京:中国环境科学出版社，1998.

［4］余晖.公共政策研究报告集［M］.北京:中国物资出版社，2009.

［5］林爱珺.知情权的法律保障［M］.北京:复旦大学出版社，2010.

［6］张成福.电子化政府发展及其前景［J］.中国人民大学学报，2000，3，4-10.