社会影响评价在环境保护中的应用探讨

王萍萍

(泉州市环境保护科学技术研究所，福建泉州 362000)

1 引言

自上世纪90年代，生态和环境问题受到各国政府的普遍关注，我国在可持续发展战略指导下，开始实行对规划和建设项目的环境影响评价。然而，大量的项目评价没有关注社会层面的影响，即使可能出现重大社会影响，也都会被“经济效益”所覆盖或弥补。可以说，对于环境保护中社会影响机制的研究是非常不够的。这种机制研究的不足，不仅制约了公众参与环境保护现实作用的发挥，而且可能爆发一些严重的社会事件。如2007年的厦门PX项目、2011年的大连PX项目民众“散步”以示抗议事件，四川什邡“警民冲突”事件，启东市民冲击市政大楼事件，一个重要的诱因是没有做好项目的社会影响评价，没有让民众参与到项目的决策中来。因此，揭示社会影响评价在环境保护中的重要性及应用现状，探讨其解决的对策建议，势在必行。

2 相关概念

2.1 社会影响

“社会影响”是指任何公共或私人行为的后果，带来人们生活、工作、游憩活动中相互关系和组织协作方式的改变，以及在文化层面的影响，如规范、价值观、信仰的改变，从而指导他们对自我和社会认知的形成，并使其合理化［1］。一般广泛涉及对审美、考古、社区、文化、人口、经济、性别、健康、原住民、基础设施、制度、政治、贫困、心理、资源等社会各个层面的影响［2］。

2.2 社会影响评价

“社会影响评价”简单概括地描述，是评价一个建设项目或规划实施后对相关居民、群体、社区、历史文化等产生的社会效益以及可能隐含的社会风险。

3 社会影响评价的重要性

“社会”是环境最重要的要素之一，社会影响评价在环境保护中的应用是对环境影响评价制度(体系)的补充和完善。社会影响评价的重要性显而易见:Ⅰ、把社会影响评价纳入项目分析的框架，对所有利益相关者来说，利多弊少;Ⅱ、由于开展社会影响评价，可以纠正项目失误，减少不必要费用，这将会为政府节省大量开支;Ⅲ、通过公众参与，社会影响评价可以提高决策的质量，减少政治风险，从而促进社会的稳定。

4 社会影响评价的应用现状

4.1 国外应用现状

美国于1969年开始实施《国家环境政策法案》(NEPA)，该法规定，环境影响不仅应包括生态影响，而且还应包括社会、健康、历史、经济和景观影响。由此，社会影响评价逐渐发展成为一个辅助决策工具和迅速崛起的科学研究课题。20世纪70年代后期，许多发达国家和一些发展中国家将社会影响评价作为对由于开发导致的社会问题进行专门评价的一种方法［3］。如今在欧美发达国家，几乎没有政府机构或开发者不了解社会影响的重要性，尤其在大型的、具有争议性的项目上更加重视社会影响评价。而且，目前国际上社会影响评价的发展重点已逐步向战略评价环评转移，强调从整个决策链(战略、政策、规划、计划、项目)的源头预防和解决社会问题。

4.2 国内应用现状

国内的环境保护法律体系尚无社会影响评价的内容，相关的要求为， 《中华人民共和国环境保护法》、《国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》、《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》要求项目可行性研究报告中要进行社会效果评价;同时，环境影响评价中有关社会部分的内容也仅限于对公共参与的程序性要求。可以说，社会影响评价在我国的发展尚处于起步阶段，绝大部分的理论探索和实践应用都还集中于项目评价，社会影响评价相关的法律保障、评价标准和方法，以及专业化的管理、评价机构都较为缺乏［4-5］。

5 我国社会影响评价存在的问题

5.1 公众参与程度不够

第一，被征求意见的公众群体和时间受到限制，一般将参与的公众限定为项目周围受影响的单位和居民，而不是所有感兴趣的民众，参与时间主要为报告书编制过程，而不是项目实施全过程。第二，无论是公众参与环评的原因还是现行参与方式都主要是以保护人或是相关团体的利益，保证他们由于开发行为的进行而损失的利益减小到最低程度，并给予相应补偿为目的;第三，现阶段项目环评的公众调查内容不仅过于形式，而且过于关注公众自身利益，尤其是经济利益;第四，公众参与座谈会时面对咨询的问题，有时由于不具备专业知识，导致反馈的意见不够准确，从而影响公众意见的收集和分析，这有可能带来很大的社会成本损失［6］。

5.2 缺乏理论和技术研究

首先，社会影响评价与环境影响评价所需要的专业理论和方法差异较大，虽然环境影响评价取得了巨大的发展，但我国法规层面上还没有对社会影响评价的概念、要求、内容、方法等做出明确的规定。

其次，我国还没有社会影响评价方面权威性的技术指南。社会因素的不确定性和难以量化的特点，带来评价标准难界定的问题;社会影响的地方差异性较大也让规范和标准难于设定;同时，环境与社会(甚至与经济)层面的效益或影响之间的权重设定也是一个难题。

5.3 对社会影响评价重视不够

长期以来我国环境保护对社会影响评价重视不够，在环评报告中对此内容有的是只字不题、有的只有只言片语、有的是浅尝辄止，因此我国因项目开发导致环境影响(甚至破坏)产生的社会问题，促使一些地方的环境信访件不断递增，特别是一些大型项目的建设产生了较严重的社会影响。

6 对策和建议

针对我国目前环境保护中社会影响评价存在的问题和不足，借鉴发达国家的经验，可从如下方面不断完善社会影响评价机制，发挥其在环保方面的作用，充分预防社会风险。

6.1 加强社会影响评价公众参与

通过制定行政法规或者规章明确公众参与的权利性质、法律地位以及参与的环境影响评价对象和范围，使得公众参与真正有法可依;通过行政法规明确规定公众获取与环境影响评价相关的信息资料的平台;明确规定编制单位应对公众参与意见采纳与否的理由和依据进行公开;在环境影响报告书编制技术规范中对公众调查的各种方式等做出规定，防止不合理、不科学、流于形式的公众参与调查。

6.2 社会影响评价贯穿项目全过程

建立重大决策和大型开发项目的前期就应进行社会影响评价。开展社会影响评价既有利项目的建设和发展，又利于社会公平和稳定，它能够对政策制定、项目规划实施提供富有集体洞察力的建议，并成为公众参与影响决策的途径。

由于社会影响的长期性，应在项目的建设期、运营期和运营后期进行社会影响的跟踪评价和监测。内容包括:预测政策、规划及建设项目给社会造成的影响;提出制定和实施减缓影响的措施和对策，以控制和削减社会影响。

6.3 为社会影响评价立法并完善相关制度

环境影响评价的范围要扩展到社会层面，离不开强有力的法律和法规体系的支持。有效途径之一便是在“境影响评价法”中引入社会影响评价的相关要求。在建立社会影响评价制度后，还应逐步建立和完善审查制度、司法监督制度和行政公益诉讼制度等。

6.4 开展社会影响评价相关技术研究

制定社会影响评价规范，规定如何进行社会影响评价，具体包括社会影响评价的概念、内容、程序、方法和实例等。社会影响评价的内容应包括项目或工程描述、社会现状描述、社会影响因素识别、社会影响分析与评估、对策建议等。

开展相关技术方法和标准研究。社会影响评价需要把人类决策时关注的所有目标整合到一个评价中，相关的基础研究工作包括社会影响评价指标体系的建立和完善、测度指标评价方法体系的研究和完善、综合评价方法决策支持系统的开发等。

6.5 加强社会影响评价领域专业人才培养

国内目前社会影响评价的专业人才有限，极大地阻碍了社会影响评价工作的开展和研究。解决途径建议:首先国家在课题研究领域支持社会影响评价的开展，体现在制度倾向、专项资金补助等方面;其次是在大学本科专业中增设社会影响评价方向，可以在现有环境专业的基础上聘请社会学、社会人类学、人类生态或者人文地理学等相关教授讲课;再次加强现有环评机构环评从业人员的培训，提高他们的社会影响评价能力。

7 结束语

目前，社会影响评价机制还处在不断的探索中，但其在环保领域发挥的巨大作用却已被世人所公认。我们相信，经过一段时间的实践检验和总结，社会影响评价的方法、指标和评价主体将逐步发展成熟和完善，其在环境保护中的作用也将越来越重要明显。

本文研究表明，“社会”是环境最重要的要素之一，社会影响评价在环境保护中的应用是对环境影响评价制度 (体系)的补充和完善。在环境保护中，加强社会影响评价的重要性主要体现在以下方面:首先，把社会影响评价纳入项目分析的框架，对所有利益相关者来说，利多弊少;其次，由于开展社会影响评价，可以纠正项目失误，减少不必要费用，这将会为政府节省大量开支;再者，通过公众参与，社会影响评价可以提高决策的质量，减少政治风险，从而促进社会的和谐稳定。

目前我国在环境保护中社会影响评价存在着以下问题与不足:一是，公众参与程度不够;二是，缺乏理论和技术研究;三是，对社会影响评价重视不够。

我国应针对目前环境保护中社会影响评价存在的问题和不足，借鉴发达国家的经验，不断完善社会影响评价机制，发挥其在环保方面的作用，充分预防社会风险。为此，本文提出以下对策与建议:

第一，加强社会影响评价公众参与。即通过制定行政法规或者规章明确公众参与的权利性质、法律地位以及参与的环境影响评价对象和范围以及途经与法律程序。

第二，社会影响评价贯穿项目全过程。即在项目的建设期、运营期和运营后期进行社会影响的跟踪评价和监测。

第三，为社会影响评价立法并完善相关制度。即在“环境影响评价法”中引入社会影响评价的相关要求。在建立社会影响评价制度后，还应逐步建立和完善审查制度、司法监督制度和行政公益诉讼制度等。

第四，开展社会影响评价相关技术研究。即制定社会影响评价规范，规定如何进行社会影响评价，具体包括社会影响评价的概念、内容、程序、方法和实例等，并开展相关技术方法和标准研究。

第五，加强社会影响评价领域专业人才培养。即首先国家在课题研究领域支持社会影响评价的开展;其次是在大学本科专业中增设社会影响评价方向;再次加强现有环评机构环评从业人员的培训。

［1］The Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment Guidelines and principles for social impact assessment，May 1994.

［2］Vanclay F Summary of workshop on International Guidelines and Principles for Social Impact Assessment，Report to the closing session of the meeting of the International Association of Impact Assessment，Glasgow，1999.

［3］Salim Momtaz.Institutionalizing social impact assessment in Bangladesh resource management:limitationsand opportunities，EnvironmentalImpactAssessment Review，2004，25:33-45.

［4］王朝刚，李开孟.投资项目社会评价专题讲座(系列).中国工程咨询网，2004.

［5］伍跃辉.开展社会影响评价的SWOT分析［J］.环境科学与管理，2005(4):109-110

［6］薛若晗，窦贻俭.战略环境影响评价中的公众参与［J］.福建环境，2003，20(2):21-23.