教育领域非国家权力的约束与师生的权利保护

褚宏启

（北京师范大学 教育学部，北京100875）

各级政府及教育行政机关作为行政主体，由于拥有国家行政权力，容易对作为行政相对方的学校、教师和学生等构成侵权。这种现象易于理解。

在学校管理和教育教学活动中，师生的权利容易受到学校的侵害，学生的权利容易受到教师的侵害，相关的案例不胜枚举。难道学校也拥有强制性的国家行政权力，也是行政主体？教师亦然？

本文提出并分析了“非国家权力”这一概念，以之解释教育领域广泛存在的侵权行为，最后提出了如何约束教育中的非国家权力以保护师生的合法权益。

一、教育中的两类不对等关系

我国《教育法》第28条规定：学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。

有的学者认为，这些规定中，虽然法律条文并没有区分“权利”和“权力”，但可以注意到，其中第三项规定的招生权，第四项规定的学籍管理、奖励、处分权，第五项规定的颁发学业证书权，第六项规定的聘任教师及奖励、处分权等，具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征，因而在性质上应当属于行政权力或公共管理权力。据此可以断定，高等学校经由国家法律的授权，行使国家行政权力或公共管理权力，其又具有法人资格，能够独立承担相应的法律责任，因此，高等学校具有行政主体地位。①

本文不完全认同这种观点。学校是一个事业单位，是一个法人组织，同其他社会组织一样，具有一般法律主体资格即法人资格，但具有法人资格并不等于具备行政主体资格，是否为行政主体，关键是看有无法律、法规的授权。学校有无法律、法规授予的行政职权呢？

学校虽不是行政机关，但却拥有管理教师的权利，这种权利是法律法规所赋予的。《中华人民共和国教育法》明确规定学校有“按照章程自主管理”的权利，有“聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”的权利，有“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”的权利，还规定，“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。这些规定明确了学校中存在“行政管理”，明确了学校对教师和学生具有管理的权利。

因此，学校与教师、学校与学生之间存在着管理与被管理的关系，这是法律所明确规定的，能否据此认为，学校就是行政主体呢？不能。因为任何一个社会组织或法人的存在和维护，都必须伴随内部管理行为，在这一点上，学校与医院、公司、工厂等没有什么区别，学校对教师、学生的管理与医院对医生、护士的管理在形式上和实质上是非常相似的，但是这种管理是内部管理行为，绝非管理社会公共事务的对外管理行为，行政法学上的行政职权是指后者而非前者。否则，所有的法人组织就都成为行政主体了。学校这一社会组织存在的目的，不是或不主要是为承担或完成一定行政职能和行使行政职权。②

问题的关键是，教育法明确规定的由校长负责的“学校的教学及其他行政管理”中的“行政管理”与行政机关的“行政管理”有区别吗？区别是十分显著的。行政学和行政法学所研究的行政主要是指行政机关的行政，这种“行政”被称为“公共行政”，是指国家行政部门基于公共利益对国家事务、社会事务和政府事务的组织和管理活动。与公共行政相对应的是“私人行政”，是指其他社会组织对其内部事务的组织和管理，也称一般行政。③公共行政与一般行政在性质、目的、手段等方面均有不同。在性质上，公共行政具有鲜明的公共性质，着眼于整个社会，行政活动既不是为了国家机关本身，也不是主要为了自身事务的组织和管理；而一般行政所涉及的组织和管理活动，只是以其组织内部一般勤务性与服务性事务为对象和范围。在目的上，公共行政以追求公共和社会利益为目的，而一般行政则是以追求团体利益为目的，尽管一般行政往往也表现出与公共利益的一致性，但就管理活动的直接目的而言，还是以该社会组织的利益为其主要目的。在手段上，行政机关在行政活动中享有许多特权，可采用许多一般的组织管理活动所不能具有的手段，如行政处罚、行政强制等。正因为存在如此明显的区别，故不能将学校“行政管理”与行政机关的“行政管理”相比，不能将包括学校在内的数量庞大的社会组织视为行政主体。④

因此，学校在民事法律关系中可以作为平权的民事主体，在与行政机关的行政法律关系中可以作为处于弱势地位的行政相对方，但是在行政法律关系中，学校不能成为行政主体。

即便学校不是行政法意义上的行政主体，但在学校组织内部的私人行政管理关系中，学校是管理方，教师和学生是被管理方，学校与师生的关系具有实质上的不对等性。在学校中，教师与学生的关系也具有类似的不对等性。

教育中的侵权往往是因为双方关系不对等导致的。教育中的侵权，发生频次较高的是教育行政机关对学校的侵权、学校对于师生的侵权、教师对于学生的侵权。之所以会如此，是因为关系的优势方拥有“权力”，不论是“国家权力”还是“非国家权力”都会侵害相对方的“权利”或自由。

此处我们必须对于“权力”（power）一词进行实质解读和宽泛解释。

二、对教育中“权力”的拓展性解释

权力是一个一般性的、综合性的术语。权力是指使他人服从的力量，是对他人行为发生影响的能力。权力意味着“使他人做你想要他们做的事”。韦伯把权力定义为“在社会生活中，一个人即使遇到其他人的抵制，仍能有机会实现自己意愿的能力”⑤。权力是指“掌握某种资源（财富、机会、强力等）的一方把意志强加于受其行为约束的一方”⑥的力量。权力的本质是控制、是使他人服从。

这种能控制他人、使他人服从的权力有5种来源。⑦

第一，强制性权力（coercive power）。这种权力建立在惧怕的基础上，一个人如果不服从的话就可能产生消极的后果。国家权力是典型的强制性权力。在组织水平上，如果甲能对乙进行解雇、停职和降级，并且假设乙在乎他的工作，那么甲对乙就拥有了强制性权力。

第二，奖赏性权力（reward power）。一个人的指示或者愿望之所以能让人们服从，是因为这种服从能给他们带来益处，因此，这个能给他人带来好处和奖赏的人就拥有了权力。这些好处可以是金钱性质的如工资、奖金，也可以是非金钱性质的，如晋升、认可、机会等。奖赏性权力与强制性权力是相互对应的概念。

第三，法定性权力（legitimate power）。通过组织结构中的职位获得的权力是法定性权力，它代表着控制和使用组织资源的正式职权。法定性权力包括强制性权力和奖赏性权力，但其涵盖面更宽。具体而言，这种权力包括组织成员对职位权威的接受和认可，当校长对师生发话时，或者教师向学生发话时，后者往往都会洗耳恭听并遵照执行。

在学校中，学校对于教师和学生，以及教师对于学生，都拥有上述三种权力。我国《教育法》规定学校有“聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”的权利，有“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”的权利，这些权利对于师生而言也是学校施加的“权力”。我国《教师法》规定教师有“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验”的权利，有“指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”的权利，这些权利对于学生而言是教师施加的“权力”。

上述三种权力都属于组织的正式权力。此外，有人拥有足以导致他人服从的影响力或权力，并不是因为在一个组织中拥有权位或者岗位，而是因为个人因素。因此而生成的权力被称为个人权力，包括专家性权力和参照性权力。

第四，专家性权力（expert power）。这种权力来源于专业知识和技能。大多数人都听从专家的话，是因为专家拥有基于专业知识和技能的影响力。

第五，参照性权力（reference power）。可以把这种权力理解为“魅力型权力”。这种权力来源于个人的品德、个性、特质等因素产生的影响力。如果我喜欢、尊重和崇拜你，那么，你就对我拥有权力。深受一些学生喜欢的教师，对于这些学生具有非常强的参照性权力。

作为组织的学校，只拥有前三项正式权力。而教师，因其作为学校组织的正式成员而拥有前三项正式权力，同时，因其拥有知识优势和“为人师表”的品德优势还拥有后两项个人权力。当五种权力资源叠加在一起时，可以想象到教师对于学生的权力影响力会非常之大。而当这些权力发生偏差时，又会对学生造成多么大的侵权和伤害。

因此，当我们把权力理解为对他人的行为所产生的影响力的时候，就非常容易理解即便国家权力不在场的情况下，何以依然存在大量的侵权行为，包括学校对于教师和学生的侵权、教师对于学生的侵权。

学校和教师所拥有的这些权力，不是国家权力，本文将之称为“非国家权力”。这些权力的存在有其必要性，学校组织的运行、教师教育教学工作的开展，都需要借助于这些权力。国家的教育法律法规和社会传统习俗也赋予了这些权力，尽管没有明确使用“权力”这个字眼。

但同时我们也要警醒，非国家权力与国家权力一样，都具有自我膨胀的特性，如果不加约束，使人服从的权力就会造成教师或者学生的权利被侵害、自由受侵蚀。

三、对教育领域“非国家权力”的约束

约束“非国家权力”的方式主要有两种：（1）合理划定学校、教师、学生的应然利益边界，确定教师和学生的应然自由范围，并予以立法（或者修改原有立法）确定各自的权利和义务，把学校和教师所拥有的“非国家权力”进行限制予以法律化，然后通过国家强制力予以实施立法，把权力放在法律的“笼子里”进行约束；（2）加强学校信息公开，特别是加强校务公开，以利于各方监督，把权力放在“阳光下”予以约束。

用法律手段约束非国家权力，要点有三：

第一，通过立法确定学生、教师应该拥有哪些权利。根据人的发展的需要和社会发展的需要，在深入研究的基础上，确定反映时代精神的学生应有的权利和教师应有的权利。并根据这些应然的权利，通过立法或者通过修订已有的立法，把应然权利转化成法定权利。

我国《教育法》规定，受教育者享有下列权利：（一）参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；（二）按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；（三）在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；（四）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；（五）法律、法规规定的其他权利。

我国《教师法》规定，教师享有下列权利：（一）进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；（二）从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见；（三）指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩；（四）按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假；（五）对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；（六）参加进修或者其他方式的培训。

这些规定确定了学生、教师权利和自由的范围。但从应然的角度看，我国学生、教师的权利和自由的范围还应该拓展，已有的规定在表述上也比较笼统，我国学生与教师的权利立法还有很大的改进空间。此处以“学生表达自由权”中的“着装自由”为例予以说明。

“着装自由权”是表达自由权（freedom of expression）的一种，表达自由权是公民基本权利中最重要的权利之一，是指根据国家法律的规定，公民有权自由表达自己的思想和意见，不受任何他人或组织干涉、限制或侵犯的权利。学生表达自由权主要包括言论自由、着装自由、集会与结社自由等具体形式。对于这些方面，我国的法律法规都需要进一步细化。

服饰是人类特有的文化现象。人们穿着服装并不仅仅是为了蔽体保暖，还往往通过不同形式的着装向外界展示自我所产生的各种主观意念。从这种角度出发，着装本身就是一种表达性行为。人应该具有着装的自由，这是人的天性。不过，在教育领域，出于学生成长与发展的需要，允许学校对学生着装予以适当的限制。学校一般要求学生不能穿着过于鲜艳、昂贵或裸露的服装及高跟鞋，要求学生的着装必须与学生的身份相符。比如，在英、美、日等国家，除舞台表演以外，学校大多不允许女生穿过于裸露的背心装或短至膝盖以上10厘米的裙装。同时，在一些特定的教育活动中，为学生的身体安全考虑，学校还有权力要求学生穿着适合该活动的服装，如在体育课时要求学生穿着运动服和运动鞋等。

总的来说，不管控制学生着装的动机是什么，都应该有明确的理由和依据。如果学生穿着统一校服的教育利益胜于学生个体自由着装的私人利益，则穿着统一校服的举措就是可取的，立法应该对此予以保护。比如，为培养学生良好的行为习惯、为缓解学校治安问题等而要求学生穿着统一校服的举措都是非常合理的教育举措。但是，穿着统一校服仅仅只是解决问题的一种选择，在很多情况下，学校只要制订学生的着装规则就能够获得相似的教育利益，例如“禁止学生在学校里穿不适合学生风格的奇装异服”、“不准学生穿短裤、背心、拖鞋及超短的衣、裤、裙”等。在这种情况下，学校既可以约束学生的不当着装行为，又可以给予学生选择着装的自由，无疑是两全其美的好事。换言之，学校教育的功能在于倡导社会行为规范，而非控制学生的行为，教育者要做的事是引导学生向规范的社会行为靠拢，而非剥夺学生行动选择的自由。从时代发展的角度来看，给予学生以更多的着装自由更符合社会发展的趋势，也更符合成人社会的常态。

第二，确定为保护新确立的学生和教师的法定权利，应该限定哪些主体的“非国家权力”。具体而言，为保护新的法定学生权利，应该如何限制学校和教师的非国家权力，亦即应该为学校和教师确定哪些义务；为保护新的法定教师权利，应该如何限制学校的非国家权力，亦即应该为学校确定哪些义务。

从逻辑上看，应该先确定学生和教师的权利，再确定为保护这些权利相关主体应该承担什么义务。这是权利时代的立法应有的内在要求。

我国相关法律明确规定了学校对于师生、教师对于学生的义务。我国《教育法》规定，学校及其他教育机构应当履行下列义务：（一）遵守法律、法规；（二）贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量；（三）维护受教育者、教师及其他职工的合法权益；（四）以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利；（五）遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目；（六）依法接受监督。

我国《教师法》规定，教师应当履行下列义务：（一）遵守宪法、法律和职业道德，为人师表；（二）贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务；（三）对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动；（四）关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展；（五）制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象；（六）不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。为保护学生的权利和自由，《教师法》还规定，“教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：（一）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；（二）体罚学生，经教育不改的；（三）品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。教师有前款第（二）项、第（三）项所列情形之一，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

这些已有的法律条文对于限制学校的非国家权力对于师生权利的侵害，对于限制教师的非国家权力对于学生的侵害，发挥了良好的作用。但这些立法距今已有20年左右的历史，需要修改以适应时代要求。

第三，加强法律的实施，使法定的学生、教师的权利和自由成为实然的权利和自由。没有严格的实施，再好的立法也只是纸上谈兵。从我国教育法制的现实看，即便已有的师生权利立法还不够完善，也没有得到很好的落实，侵犯师生上述法定权利的案例屡屡发生。如果像治理“酒驾”那样执法，我国师生的权利会得到更好的保护。

相比较而言，对于学生权利和教师权利的法律保护，一些国家如美国做得深入而细致，可以为我国完善学生立法和教师立法提供借鉴。

除用法律手段约束学校和教师的非国家权力外，“学校信息公开”也是约束学校的非国家权力、保护师生法定权利的重要举措。

我国关于学校信息公开的规定可以追溯到1999年全国教育工会发布的《全国教育工会关于推进校务公开工作的意见》。2002年教育部、中华全国总工会在该意见的基础上印发了《关于全面推进校务公开工作的意见》。但这些意见都是针对校务公开的，校务公开不同于学校信息公开，校务公开仅对校内人员而不向社会公开，校务公开的信息范围较窄，目的是让师生更好地参与学校管理，而没有社会监督的意图。

教育部于2010年先后出台了《高等学校信息公开办法》和《关于推进中小学信息公开工作的意见》，为我国高校和中小学校的信息公开工作提供了依据。此处主要介绍后者。

《关于推进中小学信息公开工作的意见》指出，全面推进中小学信息公开，“是深化校务公开、促进依法治校、提高管理水平的重要举措，是接受群众监督、提高教育工作透明度的迫切需要，也是保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权，努力构建和谐校园，办好人民满意教育的重要内容”。

中小学要重点主动公开下列信息：

（1）学校基本情况，包括历史沿革、办学性质、办学地点、办学规模、办学基本条件、机构职能、联系方式等；

（2）学校现行规章制度以及办事流程；

（3）学校发展规划、年度工作计划及其执行情况；

（4）学校招生的计划、范围、对象，学生学籍管理规定和评优奖励办法，非义务教育阶段学校的报考条件、录取办法，奖学金、助学贷款、助学金、勤工俭学和学费减免的申请条件、审批程序和结果；

（5）学校收费的类别、项目、标准、依据、范围、计费单位和批准机关以及监督电话；

（6）学校教学科研工作的有关规定，教学与科研成果评选，课程设置方案与教学计划及执行情况；

（7）学校教职工招聘、职称评聘、职务晋升、评优的条件、程序、结果及争议解决办法，绩效考核及绩效工资分配办法，教师培训等师资建设情况；

（8）学校数量较多的物资采购、基本建设与维修、房产承包与租赁等的招投标结果及实际执行情况；

（9）学校经费收支情况，学校资产和受赠物的管理使用情况；

（10）学生住宿、用餐、组织活动等服务事项及安全管理情况，自然灾害、传染病等涉及师生安全的突发公共事件应急预案及处置情况；

（11）其他应当主动公开的情况。

我国教育领域的政府信息公开和学校信息公开尽管还处于起步阶段，但已经做到了有法可依，有了一个良好的开端。未来的进展是值得乐观期待的。

政府信息公开是为了约束国家权力，学校信息公开是为了约束非国家权力。两者的共同点都是为了约束作为管理方的政府和学校的权力。

从学理上讲，信息公开是为了解决教育管理中的信息不对称问题。在教育管理中，管理方与被管理方在信息占有上是不一样的，由于管理方在这个沟通网络中处于枢纽和桥梁地位，其所掌握的信息相对于被管理方较多，从而形成相对优势，存在着典型的信息不对称现象。在管理中，信息不对称会导致逆向选择和败德行为。逆向选择是指掌握信息较多的一方隐瞒相关信息，获取不当利益的行为。败德行为是指占有信息优势的一方为自身利益而故意隐瞒相关信息，对另一方造成损害的行为。逆向选择和败德行为都属于教育管理中的徇私舞弊行为，属于教育腐败现象。

为削弱信息不对称，缩小信息差距，就必须实行信息公开制度。教育管理中的信息公开有重要意义。

其一，有利于管理权力的规范使用与运作，减少教育中的败德行为与腐败现象。既然权力清单、政府职能、学校权限要公开，既然权力的使用情况要公开，权力被暴露在阳光下，被关在笼子里（受已经公开的制度的约束），权力的行使就会更加理性。实际上信息公开形成了一种倒逼机制：既然做事的信息要公开、要见人，那么管理机构和管理者就会做能见得人的事情，这样见不得人的事情、谋取个人私利的事情、侵害他人权利的事情会大大减少。通过提高权力行使的透明度，减少甚至杜绝滥用权力、暗箱操作、权钱交易等腐败现象。

其二，有利于管理相对方权利的保护，有利于弱势群体受教育权利的保障，有利于促进教育公平。管理方在管理中处于优势地位，其所拥有的管理权力往往会侵害管理相对方的权利，如教育行政机关会侵害学校的权利，学校会侵害师生的权利，而信息公开有助于转变政府教育行政职能，优化政府与学校的关系，有助于解决政府在管理教育中存在的越位、缺位、错位问题，保障学校的办学自主权，有助于学校规范管理行为，更好地维护和保护师生的合法权益。管理方在分配教育机会和教育资源时，有时锦上添花多于雪中送炭，教育机会与教育资源更多地向城市地区、向重点学校重点班级、向有权人和有钱人倾斜（招生中的暗箱操作往往如此），信息公开可以曝光教育机会与教育资源分配的真实状况，有利于促进教育公平。

其三，有利于保障和实现相关主体的知情权、参与权、表达权和监督权，促进信息沟通，提高管理效率，实现组织目标，提升教育质量。政府的行政权力属于公共权力，学校所承办的教育事业属于公共服务事业，在教育管理过程中政府部门和学校所持有和保管的信息属于“公共产品”，具有公共性，政府和学校有向社会进行信息公开的义务。与之相应，管理相对方和社会公众有相应的知情权、参与权、表达权和监督权。通过接收、感知、解码、理解这些信息，相关主体的知情权获得实现，并为行使监督权和建议权奠定基础。通过反馈环节提出管理工作的改进建议，使参与权、表达权和监督权得以落实，使沟通更有成效，进而提高管理效率和教育质量。

注释

①湛中乐：《高等教育与行政诉讼》，北京：北京大学出版社，2003年，第5页。

②褚宏启：《论学校在行政法律关系中的地位》，《教育理论与实践》2000年第3期。

③罗豪才：《行政法学》（新编本），北京：北京大学出版社，1996年，第1页。

④褚宏启：《学校法律问题分析》，北京：法律出版社，1998年，第35-36页。

⑤韦恩·K·霍伊，塞西尔·G．米斯克尔：《教育管理学：理论·研究·实践》（第7版），范国睿译，北京：教育科学出版社，2007年，第197页。

⑥公丕祥：《法理学》，上海：复旦大学出版社，2002年，第199页。

⑦斯蒂芬·P·罗宾斯，蒂莫西·A· 贾奇：《组织行为学》（第12版），李原译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第398-400页；韦恩·K·霍伊，塞西尔·G·米斯克尔：《教育管理学：理论·研究·实践》（第7版），范国睿译，北京：教育科学出版社，2007年，第202-204页。