浅谈水库移民“皂市模式”的成功实践与思考

周 婧

（湖南澧水流域水利水电开发有限责任公司 长沙市 410004）

董新平

（常德市移民局 常德市 415000）

1 工程概况

皂市水利枢纽工程是国家“十一五”重点工程，工程的主要任务是防洪，兼顾发电、灌溉和航运等，坝址控制流域面积3 000 km2，总库容14.4亿m3。水库淹没及影响涉及湖南省石门、慈利两县的9个乡（镇）、101个村、701个组和2个建制镇、3个镇的场镇；淹没影响总人口34 570人，其中农村31 035人、集镇2 283人、乡镇企业21人；淹没影响房屋总面积180.39 万 m2；淹没耕园地 2 387.11 hm2（35 806.6亩），林地40.48hm2（6071.3亩）等；淹没四级公路55.5km；高压输电线路102.84 km；文物古迹30处；以及部分电信、广播线路和水利水电设施等。库区规划搬迁农村移民39 469人，规划生产安置37 849人，安置涉及22个乡镇208个村；规划迁建3个集镇，复建等级公路80 km，电力线路158.23 km及相应变配电设施，通讯线路190km，广播及有线电视线路325km，供水泵站两座，皂市水库淹没处理及移民安置补偿投资占工程总投资的53.4%。

2 主要安置方式与措施

（1）坚持以土为本、以农为主，外迁安置为主，推行“大分散、小集中、投亲靠友、买房安置”的移民安置理念。移民分散安置在11个区县的多个区域，每个区域规模从各一个村到连片多个村，安置移民人数从几十人到几百人，有效解决了大范围集中安置可能出现的问题；对于外迁安置移民实行“三优先安置（水源充足、土地富余、交通方便区优先安置）、三不安置（血防疫区、贫困区、滞蓄洪区不安置）”的生态安置原则，充分尊重移民意愿，积极组织引导移民“投亲靠友”，自主选择安置地，充分利用进城务工并已定居城镇农民的空置房和土地，鼓励移民“买房安置”，降低移民安置成本、充分利用资源，促进移民迅速恢复生产。

（2）坚持改善民生，注重改善移民生活条件与生产发展设施。在实施皂市水库移民搬迁安置的过程中，与时俱进地探索移民发展模式，结合新农村建设，近年共安排涉及基础设施、经济发展、生态及环境保护、农村社会事业等项目658个，先后投入移民资金9 600多万元，整合新农村建设资金6 000多万元，为移民安置区改造水利设施、整修硬化村组公路、发展沼气池等，移民安置区累计硬化渠道185 km、整修干渠483 km、新建整修骨干塘413处，硬化公路548 km，整修乡村两级公路824 km，新建和整修桥梁87座，新建排灌站12座480 kW，解决人蓄饮水15处5 200人，大大地改善了移民生产生活条件，促进了移民安居乐业。

（3）结合移民需求，狠抓技能培训。按照“培训移民、提高移民、富裕移民”的总要求，加强移民培训，注重培训实效，坚持短期培训与长期培训结合、实用技术培训与技能培训相结合、外出务工培训与就业安置培训相结合，多渠道、多形式开展移民实用技术和就业技能培训，提高了移民致富能力，到2012年6月底，完成各种移民培训近15 000人次。结合移民安置区乡镇企业多，水泥、石膏、纺织、化工、烟花等行业比较繁荣，对劳务需求旺盛的特点，组织移民劳务输出，增加了移民收入。

（4）结合优势产业，加强移民产业开发。皂市水利枢纽工程移民大多有种植柑桔的技术优势，各安置区县以此为切入点，通过出台优惠政策，培植示范大户，在技术、资金方面给予扶持等措施，组建柑橘基地、柑橘合作社，使柑桔产业成为了移民发家致富的重要支撑。同时引导移民发展茶叶、油茶等产业，为移民致富创业搭建了良好的平台，加快了移民脱贫致富步伐，提高了移民生活水平。

（5）坚持以人为本，实施情感移民。大规模移民期间，推广实施移民“八包”经验，即：包落实移民户的临时借住房，包落实移民户堆放材料的地点，包落实移民户迁入时的下车人员，包落实移民迁入时三餐饭的开餐户主，包落实移民迁入后五天小菜供应的农户，包落实移民迁入时的茶水供应，包落实移民户迁入时的20个生活用煤，包落实每个移民户建房的建材联系人，以人文关怀与风俗习惯做移民工作，用真情感动移民。同时，安置区相关乡镇政府针对移民的实际困难，及时开展送大米、送食油、送燃料、送蔬菜和帮义务工的“四送一帮”活动，解决了一部分特困移民的燃眉之急，以实际行动赢得了移民的理解和支持。

（6）重视移民诉求，维护移民权益。实行聘请移民信息联络员制度，及时了解移民群众的利益诉求；实行移民干部定期回访制度，整理收集移民诉求，变上访为下访，化被动为主动，积极处理遗留问题，化解消除各类移民矛盾；实行政府部门联合办公制度，及时解决移民的证照办理、子女就学、移民五保户安置、公职人员对等安排等诸多急难问题，及时办理移民土地经营权证、林权证、农村集体土地使用权证等相关物权证照。移民搬迁至安置地后，因行政区划、生活环境、生产方式等方面的变化，对移民还采取了一系列优惠政策与温情措施，如为移民购买保险，延长保险时间，增加保费等；并明确规定50人移民以上的安置村推荐移民候选人参加村级领导班子竞选，保障移民的政治权益。

（7）采取分年综合物价指数方案，科学合理兑现移民个人补偿补助调增资金，采取“五个一”的宣传手段（即一本宣传册、一张宣传单、一张银行卡、一封致移民公开信、一张对帐表）将移民政策宣讲到位、服务到位。移民资金按财政集中支付要求，由常德市汇总各县区移民进度及资金需求，经综合监理单位审核后向澧水公司申报，澧水公司审核后报省移民局、省财政厅、水利部等批准，财政部核准后由银行直接支付到省移民局或常德市专户；移民个人补偿费由石门县根据与移民户的协议分期直接支付到移民户在银行的账户，移民可随时在网上查询自己的费用情况，安置区调整土地后给调出土地居民的补偿也实行打卡到户；移民专项工程费用由常德市直接支付；创立了在全省乃至全国推介的常德移民安置资金支付“皂市模式”。

3 安置效果

皂市水库移民搬迁安置自2004年大规模启动，于2011年底搬迁完成，实际共搬迁农村移民40 032人，其中生产安置移民3 9400人，分别安置在石门县（16 768 人），澧县（7 781 人），临澧县（10 145 人），鼎城（3952 人），津市（208 人），武陵（149 人），柳叶湖（397人）等区县；搬迁集镇人口2 173人，企业21人。取得主要成绩如下：

（1）移民人均住房面积由搬迁前的34 m2增加到45 m2；搬迁前土木结构房屋占76%，搬迁后砖混结构房屋达98%；人均耕地面积由0.07 hm2（1.04亩）增加到 0.09 hm2（1.28 亩）。

（2）规划复建的阳泉、维新和磨市3个集镇先后于2007年、2009年及2011年完成，3个新集镇环境优美，功能配套，市场繁荣。

（3）移民产业基地建设不断加强。通过集中资金整合项目，扩大了柑橘种植、茶叶种植、生猪养殖等解决移民就业、促进移民致富的基地或项目，新建茶叶基地1个53.33hm2（800亩），茶叶合作社1个，柑橘基地5个1056.67hm2（15850亩），柑橘合作社 4个，其中维新镇八户山有机茶生产基地53.33hm2（800亩）、楚江镇龙凤柑桔移民产业示范基地386.67 hm2（5800亩），还得到了欧盟有机认证。临澧县杨板乡仙女村，130多个移民联合当地村民新建了73.33hm2（1100亩）优质桔园，预计年创收在200万元以上，除此以外，全市10亩以上的柑桔的移民大户有近千户，逐步形成了适合实际的“小花园、小橘园、小果园、小庭院”的“四小”经济模式。据统计，移民的人均年收入从2004年的2 446元提高到2011年的6 345元。

（4）移民技能培训见成效，到2011年底，全市有13000多名移民先后通过培训走上外出打工之路，人均年收入达16000元以上；临澧县新安、合口、官亭、九里等4乡镇有1500多移民就近到鞭炮厂、石膏矿、水泥厂等企业就业，月收入均在1000元以上。

4 几点主要经验

（1）协议管理对移民安置各方约束力较强，移民安置协议管理模式产生了良好的社会效果。一是以澧水公司为甲方、常德市人民政府为乙方、湖南省水库移民开发管理局为监管方签订了《皂市水利枢纽库区移民安置任务及投资包干协议》，理顺了三方的关系，明确了三方的责任、权利和义务；二是根据移民安置工作的需要，市政府分别与有移民安置任务的区县政府签订移民安置责任书，认真落实各区县政府移民安置工作的工作主体、实施主体和责任主体的三个主体责任；三是签订到户安置协议书，即县级移民管理机构与移民户签订搬迁安置协议，建立健全了政府领导，部门管理，乡镇为主，村为基础的管理体制，明确职责，相关部门配合，社会各界关心的良好局面。

（2）绩效考核是做好移民安置工作的主要手段。一是市政府将水库移民安置工作纳入对区县政府年度绩效考核的指标体系，有力地促进了区县政府加大移民安置工作力度。二是安置地强化目标考核，任务层层分解落实，分片包干，将移民搬迁安置工作纳入了有关乡镇政府和县直部门目标管理考核内容，确定了相应的考核分值，其中移民任务大的乡镇考核分值达到50分，所有县直单位各占5分，大大增强了各级各部门积极配合抓好移民搬迁安置工作的责任感和紧迫感，形成了强大的工作合力，确保了移民搬迁安置工作稳步推进。

（3）维护移民权益是做好移民安置工作的重要措施。一是严格审查实物指标调查细则、移民安置规划大纲和移民安置规划，移民安置规划大纲和移民安置规划审查前对实物指标进行三榜公示，物权要签字认可，同时，采取移民听证、规划咨询评估、专家评审等方式听取各方意见，合理确定移民安置方式。二是移民安置实施过程中，在尊重移民意愿的前提下与其签订搬迁安置协议，充分保障移民权益。三是注重化解矛盾，公、检、法、司等部门深入基层，立足本职，答复移民上访，逐件解决历史遗留问题，化解了矛盾，维护了移民搬迁秩序。四是走访慰问，解决贫困移民家庭的实际生活难题，情暖了移民。

（4）完善政策制度，透明规范操作，把政策交给移民。政府出台了《皂市水库移民安置优惠政策规定》、《皂市水库库区移民身份确认办法》、《皂市水库移民安置土地调整实施办法》、《皂市水库移民安置三十条》、《皂市水库移民资金管理办法》等多个政策性文件，充分利用宣传媒体，对实物补偿标准、移民身份确认办法等相关政策进行多层次、多角度、全方位的宣传，增强了移民政策的透明度，做到移民政策家喻户家喻户晓，确保了移民群众的知情权和参与权；实物复核和补偿，做到了四个一，即一个标准，一把尺子，一个口径，一视同仁，保证了广大移民的合法权益；搬迁安置实行“五个公开”即政策公开、标准公开、实物指标公开、人口界定公开和村组财务公开，对每户的实物量、人口确认，都经过3次以上张榜公布，确保了搬迁安置工作公开公平进行。移民资金封闭运行和信息化管理，打卡发放，确保了移民资金安全高效。

5 对移民工作的几点建议

皂市水利枢纽工程移民搬迁安置实施虽然较为成功，取得了一些经验，但在实施过程中，还是发现很多实际问题值得我们思考，为了有助于以后改进移民工作，结合工程实际，提出如下建议：

（1）《大中型水电工程建设征地移民搬迁安置条例》明确移民搬迁安置工作以政府为主，县为基础，但在执行过程中项目法人承担了无限的责任，建议进一步理顺管理体制，明确政府与项目法人的职责。

（2）皂市水库移民房屋装修费、咨询服务费等费用，因多种原因未能落实，致使移民搬迁后建房困难，举债现象普遍，移民利益也受到了损害；移民特困户建房补助标准较低，皂市水库移民特困户建房补助标准为人均不足5 000元、户均不足15 000元，据初步统计，移民搬迁到安置区后建房困难、建不起房的比例达8%。据此建议调整政策，扩大补偿范围，提高补助标准；对移民中的特困群体要进一步予以政策倾斜，对移民搬迁安置过程中可能出现的意外情况，应增列移民搬迁路途意外伤害险和财产货物运输险等保险险种项目费用。

（3）近年惠农政策淹没了后期扶持政策，特别是在近几年连续几个中央1号文件出台后，对农业税、特产税实行减免，对农民种粮给予补贴，农民种田的积极性普遍高涨，安置区农民普遍不愿调出土地，有的原来已调整出来的土地，农民纷纷要求收回，这已经成安置区的一个重要不稳定因素；物价上涨也对后扶额度多年不变形成冲击，建议与时俱进给予调整，进一步整合支农惠农资金，加大移民后期扶持力度；同时完善已安置移民后续保障机制，建立专项移民社会救助资金，对遭遇交通事故、自然灾害、大病住院等突发事件的移民给予适当救助，使他们早日走出贫困，发家致富。

（4）在同一个地区，公路、铁路等大型基础设施建设征地补偿标准高于水利工程移民征地补偿标准，引起移民攀比，加大了水库移民工作难度，建议尽快修订完善、统一相关政策、法规和规范，按照同地同价的补偿原则，提高水利工程征地补偿标准。另外，由于修建水利工程从决策到实施时间跨度大，禁建令影响了库区基础设施和公益事业政策投入，大大制约了库区社会经济发展，随着我国社会经济的快速发展以及科学发展观思想的不断深入和落实，移民专项设施复改建规划的“三原”原则已不适应目前水库移民工作的要求，因此，建议除对经营性补偿项目可继续按“三原”原则进行补偿外；对基础设施项目，应结合当地的经济社会发展规划，适当提高补偿标准；对学校、医院等公益事业项目，应按照国家强制性标准进行补偿。