刍议新时期流域水资源综合管理

王 琳赵伟明何 峰

（1长沙理工大学 长沙市 410114；2湖南省水利水电科学研究所 长沙市 410007）

流域水资源管理工作是流域水利工作的重要组成部分，是实现健康河湖、民生水利目标的关键环节。加强流域水资源综合管理，构建以流域水资源管理为基础、流域管理机构与区域水行政管理机构分工合理、协作密切的流域管理与区域管理相结合的新型水资源管理体系，对于实现水资源的可持续利用，即满足当代人和后代人对水的需求，确保水安全，同时，要使水资源、环境和经济、社会协调、持续发展，是具有重要意义的。

近年来，我国流域水资源管理有了很大发展，管理效率不断提高，管理水平不断加强，管理层次不断深化，管理措施明显改善，预防突发事件能力显著增强，为促进流域发展发挥了重要作用。但同时，在流域水资源管理中还存在开发利用粗放，管理体制不完全适应新时期水利发展趋势、节约与保护意识不强、配置手段不能满足流域内经济高速发展需求等问题。对社会转型时期的深化流域水资源管理体制改革，合理优化配置水资源，加强节约与保护，实现水资源的可持续利用，提出下述建议。

1 流域水资源管理的指导思想、基本原则和工作目标

1.1 指导思想

全面落实党中央、国务院关于水利改革发展的一系列重大战略部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措，注重科学治水、依法治水。积极推进可持续发展水利，保障经济社会可持续发展，为流域全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和率先基本实现现代化提供水资源安全保障；坚持以人为本，保障饮用水安全；坚持人与自然和谐相处，尊重自然规律，切实维护流域河湖健康生命；坚持兴利除害结合、开源节流治污并重，通过水资源的全面节约、有效保护、优化配置、合理开发、高效利用、综合治理和科学管理，促进人口、资源、环境和经济的协调发展；坚持科学治水，依法管水，遵循社会主义市场经济规律，大力推进流域水利现代化。

1.2 基本原则

（1）区域的水资源管理要服从流域水资源管理，即在水资源管理体系中，流域水资源高于流域内行政区域的水管理，行政区域的水管理应当服从流域水资源管理的统一协调和管理。

（2）部门的专业性水资源管理要服从流域水资源综合管理，各行业的水管理应当纳入流域水资源管理体系，尊重和服从流域水资源综合管理。

1.3 工作目标

流域水资源管理的根本目的在于实现水资源的持续利用，即满足当代人和后代人对水的需求，确保水安全，同时，要使水资源、环境和经济、社会协调、持续发展。其最终目标是努力使有限的水资源创造最大的社会经济效益和最佳生态效益，或者说以最小的投入满足社会经济发展对水的需求。

根据“十二五”水利发展规划，水资源管理的主要目标为全国用水总量力争控制在6 350亿m3以内；单位工业增加值用水量比2010年下降30%以上；新增高效节水灌溉面积33.33万hm2（5000万亩），农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上。重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上，提高集中式饮用水水源地水质达标率；城市污水处理率达到85%，资源型和水质型缺水城市的污水再生利用率达到20%以上。

2 流域水资源管理工作主要内容

（1）加强水资源管理的基础工作。

要解决水资源问题，就要从基础的工作抓起，进行水资源普查和水资源现状的分析，这是水资源优化配置的基础，同时也是水资源承载能力分析和水环境承载能力分析的基础。水资源承载能力分析是明晰水权，发放《取水许可证》工作的基础，水环境承载能力分析是明晰污水排放权，发放《排污许可证》工作的基础；通过水功能区划和水域排污总量控制，实现水资源可持续利用；通过清洁生产、污水处理和产业结构调整，提高水环境承载能力。

（2）坚持流域管理机构主导、流域内政府部门与流域公众积极参与，建立和健全公众参与流域水资源监督和管理的机制。

流域管理机构要制订发展规划，有计划、有步骤地建立健全以流域管理为主体，以区域各级水行政管理、公众参与为补充的和谐水资源管理网络。具体措施：①加强信息的发布；②确定符合调查目标的公众人数；③选择适宜的公众参与方法；④反馈意见的合理公正处理。在水资源紧缺的现状下，要统一调度干流和重要支流上的大型骨干水利工程，掌握全河水资源动态信息，在流域水长期供求计划和流域可供水量分配方案的宏观指导下，根据不同的管理需要和用水需求编制不同层次和不同方面的用水计划，全面实行计划用水制度，协调各区域用水平衡。其次要完善法规制度建设，加大依法治水、管水力度。依法查处水事违法案件，加强对水资源的污染防治工作，及时调处水事纠纷，做到有法必依、执法必严、违法必究，维护良好的水事秩序。

（3）建立流域管理机构与区域内各级水行政管理机构的分工协作关系，加强规划管理与监督管理。

调整流域管理与区域管理机构的职能，强化水权管理，责权明确。流域管理机构代表国家行使统一管理流域水资源的职责。水资源统一管理的核心是统一管理水权。流域的水权管理，包括水资源规划管理为主要内容的宏观管理和以实施取水许可制度为主要内容的微观管理两部分。流域管理机构负责组织编制流域规划，规划经批准后，负责监督实施。流域内水资源开发利用项目，需经流域管理机构审查同意后，才能按基本建设程序履行审批手续。对未经过流域机构审查同意违法建设的项目，由流域管理机构提出处理意见，地方政府和有关部门应采取措施，责令有关单位停止违法行为，采取补救措施。由于流域的面积大，取水许可管理全部由流域管理机构来实施是不现实的，仍然按照分级管理的原则进行管理。流域管理机构直接管理的取水许可项目是那些对实施流域规划具有重要影响的项目，涉及省、直辖市之间水事利害关系的项目、国家重点建设项目、跨界河流重要河段上的建设项目等。其他的项目，流域机构对省、直辖市实行总量控制，由地方实行分级管理。

流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制实质是统一管理和分散管理相结合的管理方式，而分散管理是以各部门为政，存在部门间的无序竞争和资源浪费，为避免此类情形发生，势必要加强协调与合作，规范其结合方式，促进统一管理。其结合的主要方式有：①服从关系。规范分级管理服从统一管理，流域内的区域规划应当服从流域规划；在省际边界河流上建水资源开发利用项目，应报流域机构批准。②合作关系。流域管理机构会同省水行政主管部门编制规划、拟定水功能区划；跨省水量分配方案和水量调度预案，由流域管理机构协商省市人民政府制定等。③分工关系。规范在实施取水许可制度，审批河道内建设项目及水资源动态监测等具体事项，明确流域管理机构与省水行政主管部门之间的分工关系。④监督关系。在省际边界水事活动和水事纠纷调处中，流域管理机构与地方行政区域之间存在的监督关系，如省际边界河流上建设的水资源开发利用项目要由流域管理机构批准，流域管理机构依据职权对违法建设水利工程的查处等。

（4）加强流域水资源管理队伍建设，规范水行政执法程序。

采取有效措施尽快提高流域机构管理人员的综合素质。优化组合、精兵简政的基础上，加强各种技术培训和文化教育，提高已有管理人员综合素质；制定积极的政策，创造良好的内、外部环境，吸引更多的有识之士充实到流域水资源管理的队伍中。完善水利管理、技术人员的任职资格制度，制订聘用办法，加强岗位培训，开展规范化培训，提高人员素质和专业技术能力。要采取多种形式鼓励和组织水利科研院所专家、流域机构富有实践经验的管理人员到基层水管单位提供技术指导和服务，基层水管单位要有计划地组织水利技术人员到院所和流域管理机构进修学习、参加学术活动。

（5）完善流域水资源管理机构与区域水管机构运行机制。

要根据事业单位改革原则，改革人事管理制度，按照服务工作需要和精干、效能的要求，实行定编定岗、公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核的办法。对工作绩效优异的人员予以奖励；对经培训仍达不到要求的人员按国家有关规定解除聘用关系。要改革收入分配管理制度，实行以岗位工资和绩效工资为主要内容的收入分配办法，加强和改善工资总额管理。要积极探索建立科学合理的水资源费收支运行管理机制，规范收支管理，有条件的可实行收支两条线管理试点。进一步规范水资源费的征收、使用和管理。

（6）规范取水许可程序，加强取水许可监督管理。

①确定区域取水许可总量控制及审批管理权限。依据行业用水定额审核取水许可水量。定额是取用水的最高限额，凡申请取水的建设项目的取水高于行业用水定额标准的,一律不得批准取水许可申请。对已经批准的取水项目的用水定额高于该行业的用水定额标准的，要督促取用水单位采取整改措施，将用水定额降至规定的定额内。根据水利部2010年前全面实施取水总量控制的要求,要及时确定流域的取水许可总量控制指标,待取水许可总量控制指标确定后,严格按照取水许可总量控制指标核定批准水量,批准水量控制在核定的水量范围内。同时要明确审批管理权限，严格按照权限范围审批取水许可,不得越权审批。②规范水资源论证报告书编制。建设项目水资源论证是取水许可审批的重要依据。水资源论证报告书的审查权限与取水许可审批管理权限一致。水资源论证报告书须由具备相应水资源论证资质的单位编制,必须符合《建设项目水资源论证导则（试行）》的要求。建设项目退水需要设置入河排污口的,水资源论证应当包含有关入河排污口设置的论证,也可单独编制入河排污口设置论证报告。水行政主管部门还应当设立水资源论证报告书评审专家库,在办理建设项目取水许可申请审批手续前,具有取水许可审批权的水行政主管部门要组织对水资源论证报告书进行技术审查。③严格取水工程或设施取水施工验收和发证。取水许可审批获得批准后，建设单位方可与有资质的单位签订施工协议。开工前，取水口所在地水行政主管部门应派员到现场定位、放样。取用地下水的还应在电测、下管、抽水试验等重要环节进行现场监督,并提出书面监管意见。取水工程或设施竣工后,申请人应及时向取水审批机关报送取水工程试运行情况及取水、排水监测资料等相关材料，并填写取水许可验收表,审批机关组织有关部门进行验收,主要对取水工程或设施的建设规模、节水设施“三同时”及节水措施的落实、计量设施安装及运行情况、水资源保护措施落实情况、退水水质达标情况以及取水许可申请审批文件中要求的其他事项进行核实和验收,形成验收纪要。验收合格的,核发取水许可证；验收部分不合格的,待提出的整改措施和意见落实后，达到验收合格标准的,再核发新版的取水许可证；验收不合格的，不予核发取水许可证,也不能取水。④加强取水许可监督管理。流域各内级水行政主管部门要加强对各取用水单位,特别是取用水大户、排污大户以及超采区地下水用户的取水许可监督管理力度,定期对取用水单位进行检查，重点检查取用水单位的年度取用水计划执行情况、用水定额执行情况、计量设施的安装和运行情况、退水水质达标情况、水资源费征收情况、取水台账以及节水、水资源保护措施等。对严重超计划取水的、不安装计量设施或计量设施运行不正常的、不按规定缴纳水资源费的和退水水质严重超标的，要依法查处，并提出限期整改意见。取水许可监督管理要与水法规宣传、执法检查、用水考核、规费征收等工作有机结合起来，逐步建立从取水、用水到退水全过程实施日常监督管理与年度督查相结合的取水许可监督管理制度。

（7）加强水资源费的征收使用和管理。

①要依法征收水资源费。各级水行政主管部门要充分认识水资源费征收工作的重要性，将水资源费征收工作摆上重要议事日程，主要领导要亲自抓,强化具体征收措施，严格执行有关水资源费征收的法律法规和管理规定，努力提高水资源费征收到位率。水利部门征收水资源费时，要统一执行由物价部门确定的分类水资源费标准，并依据取用水单位的实际取用水量足额征收水资源费，不得随意降低征收标准及征收水量。对不能执行规定的水资源费标准，或拖欠、拒交水资源费的取用水单位，可由上级水行政主管部门直接征收。征收的水资源费统一纳入同级财政国库，并按比例上缴上级国库。②要合理利用水资源费。征收的水资源费主要用于水资源节约、保护和管理,实行收支两条线，进一步规范水资源费的征收、使用和管理。取之于水，用之于水，任何单位和个人不得侵占、截留、挪用水资源费。③要运用科技手段加强水资源费的征收、管理。要适时推广新型计量设施,逐步实现“先收费，后取水”的管理模式。④要加强水资源费征收使用环节的监督管理。对未安装计量设施或计量设施运行不正常的以及擅自减免、侵占、截留、挪用水资源费的单位和个人，要依法严惩。同时，建立水资源费征收考核制度，明确征收任务，年初确定征收总额和征收到位率两项指标，建立水资源费征收奖惩制度。

（8）积极推进节水型、环境友好型社会建设，加强水资源的节约与保护。

把落实国务院460号令贯穿于建设节水型社会的全过程,在建设节水型社会的平台上统筹组织和安排好规划、配置、节约和保护等各方面的工作。以国家《节水型社会建设“十一五”规划》为指导,抓紧编制完成本流域、本区域《节水型社会建设“十一五”规划》，制定实施计划，确定年度重点,明确工作内容，建立贯彻落实规划的领导体制和工作协调机制，精心组织实施。重点加强工业和城镇生活节水管理，特别是落实降低工业万元增加值取水量的措施要求，保证各项规划目标实现。继续推进节水型社会建设试点工作，切实加强对全国和本地区节水型社会试点工作的指导和支持力度，把试点经验有机纳入规划之中，通过交流与推广试点经验,推进节水型社会建设规划的实施。深化水资源管理体制改革是节水型社会建设的重要内容。已经实现涉水行政事务统一管理的地区，要全面总结水管理体制改革的成效、做法与经验；进一步深化水务管理体制改革，完善现代水务管理体制与运行机制；充分发挥体制优势，整合各项涉水职能,统筹考虑水质和水量、供水和排水、用水和节水；要坚定不移地推进水务产业化与市场化进程，改革水务投融资体制；探索政企分离后水务监管的方式与手段,强化政府对水务行业的监管。尚未实现水务统一管理的地区，要结合本地实际,进一步推进水管理体制改革，为全面建设节水型社会提供体制保障。水生态系统保护与修复是建设节水型社会的重要方面。在抓好现有的水生态系统保护与修复试点工作的同时，还要结合节水型社会建设，选择部分中小城市适当扩大试点范围。要通过这些试点认真摸索和总结水生态系统保护与修复的管理模式、技术方法,并将这些试点的经验推广纳入到当地节水型社会建设的总体框架之中。加快用水定额编制和修订,明确主要用水行业用水定额，切实以用水定额为主要依据核定取水量和下达用水计划。应根据国务院460号令、国家产业政策和本地区建设节水型社会的要求，修订完善用水定额。要采取措施切实加强用水定额和计量管理工作，尤其要加强对城市公共供水管网内用水计划和定额的管理，实施超定额或超计划用水累进征收水资源费，加大节水监督管理力度。

（9）加强水资源优化配置与统一调度。

水资源配置是水行政主管部门依法管水的核心职能。要在水资源综合规划的基础上，从流域资源禀赋和管理实际出发，选择区域内供需矛盾或生态问题突出的河流或地下水单元，试点开展水量分配方案或取水许可总量控制指标的制订工作，探索研究总量控制管理的有效途径与方法。流域管理机构在指导本流域内各省（直辖市）行政区开展有关河流总量控制指标研究和制订的同时，当前要突出抓好流域取水许可总量控制指标的研究和制订工作。各级水行政主管部门要根据年度水资源的丰枯变化加强计划用水管理，实施多水源多目标调度，保障各类取水户用水权益的实现。尤其要加强枯水期和紧急状态下水资源应急调度管理,确保供水安全，做好生态补水和防治突发性水污染工作。统筹城乡发展，以城市涉水规划为龙头，以城市水系整治为重点，做好城市水利工作。

（10）明晰产权，形成合理水价，构建健康水市场。

完善立法，依法治水。为了使水资源的分配、取得和转让有章可循，必须建立一套包括水权界定、分配和转让在内的较为完善的法律制度；加强水资源的统一管理，完善水资源的流域管理。解决各地方利益冲突，推进流域水管理体制改革，建立强有力的流域统一管理模式，是保障水资源可持续发展的必然要求；推进水资源市场的改革，明确界定水资源产权，并制订水权交易规则，完善水资源经营企业的管理，使之成为经济独立、自主经营的企业，并鼓励竞争；科学合理地确定水资源价格，逐步使水价包含所有成本，做到全成本回收；建立奖惩机制，以鼓励节约和保护，严惩浪费和污染；加强宣传教育，鼓励公众参与水资源管理与保护。

（11）加强流域水利信息化建设。

在水利工程规划、设计、施工、管理以及调度运行、资源管理等各个方面，充分利用现代高新实用技术,加快水利信息化建设，提高水资源科学管理水平。加强水资源优化配置决策系统、灾情预测和评估系统、城市化过程中对流域防洪、供水、水环境等方面的影响及其对策措施研究、流域环境承载能力及其对策研究;水利工程对生态环境影响及采用生物、植物等水生态系统修复措施的研究，将流域水资源管理从防洪、供水、水环境单一功能管理，向多功能、联合管理调度转变，建立信息服务中心，向社会提供水利信息服务，提高水利为国民经济服务的质量。

3 完善流域水资源管理的政策措施

（1）制订实施流域水资源管理发展规划。

流域管理机构要制订流域水资源管理发展中长期规划和年度发展计划，将水资源管理规划纳入流域综合规划及区域发展规划，落实规划实施的政策措施。

（2）加大对水资源管理的经费投入。

赋予流域管理机构更大的权利，增加流域管理机构利用经济手段进行调控的能力。由流域管理机构编制流域内中央水利投资的年度计划和规划，经批准后负责组织实施和监督管理。要调整财政支出结构，建立稳定的水资源管理投入机制，加大对水资源管理的投入力度。要为基层水管单位提供必要的交通和监测设备等设施，对业务培训给予适当补助，并根据水行政管辖和监察范围给予经费补助。

（3）加强水行政执法能力建设。

不断完善水利法制体系和水利执法能力的建设。建设以全面推行依法行政，实现依法治水和从工程水利向资源水利转变，实现水资源可持续利用，和建立适应社会主义市场经济体制的水利新体制为目标，水法规建设要适应全面实行依法行政的需要，做到各项水利工作都有法可依，结合具体流域的实际，重点加强水资源的配置、节约、保护，加强水利建设与管理。继续完善水行政管理法规建设的同时，积极重视立法，强化流域水管理职能，依据国家的有关法规，制订《江河流域管理法》、《长江法》、《黄河法》、《太湖流域水管理条例》等，把流域水资源开发利用中规划、实施、管理的职责、权利和义务用法律的形式明确下来，以促进流域水资源的充分、合理利用。在加强立法的同时，要进一步完善行政执法体系建设，进一步提高水政监察人员的业务素质和整体执法能力，健全执法目标管理制度，增强执法力度，完善执法监督机制，使水行政管理工作规范化、法律化，为依法行政、依法治水提供法律保障。加强区域协商机制建设，提高水事纠纷处理能力，增强流域水行政管理执法监督能力，贯彻落实有法必依、违法必究、执法必严。要实现流域水资源统一协调管理,建立流域水资源开发利用、管理和保护的政策、法规体系，调整流域水资源管理体制。还应加强流域管理机构的行政执法能力建设。

（4）落实各有关部门职责，促进水资源管理。

流域内各有关部门要切实履行职责，共同推进水资源的有效管理。水利部门负责制订水利发展规划、准入标准和管理规范，加强行业监督管理。按照国家有关规定，组织开展水利从业人员岗位培训和继续教育。机构编制部门牵头研究制水利机构人员编制标准的意见。发展改革部门负责将水利发展纳入国民经济和社会发展规划，根据需要安排水管机构基础设施建设投资。民政部门负责将移民规划纳入建设规划，探索建立洪水、水污染等应急救助预案，做好水资源管理的民主监督工作。财政部门负责制订水利发展及水资源管理的财政补助政策及财务收支管理办法。人力资源与社会保障部门负责完善水利技术人员的任职资格制度，制订技术人员的聘用办法和吸引优秀水利人才的有关政策。

4 加强对流域水资源管理工作的指导

水资源管理是流域管理的一项重要内容。主要责任在地方政府，地方政府要充分认识水资源管理工作对于维护河湖健康、促进人水和谐及改善民生水利的重要意义，认真贯彻落实国家有关方针政策，将水资源管理纳入政府年度工作目标考核。形成“政府引导，市场调控，公众参与，协同管理，持续发展”的新型水资源管理理念。在流域内各行政区域要成立以分管领导为组长、各有关部门负责同志参加的领导小组，加强对区域水利工作的领导。各级政府要按照指导意见要求，结合本地实际，制订贯彻落实的具体政策措施，层层明确责任，加强调查研究，统筹协调，督查指导，落实水资源管理建设工作任务。流域机构成立工作领导小组，研究制订促进流域水资源管理的方针和政策措施，研究解决工作中的重大问题，加强对流域内水资源管理工作的检查指导，推动流域持续健康发展。