昆山市中央财政小农水重点县建设实践与经验

徐炳丰 冯小明

(昆山市水利局 215300)

1 项目实施背景

昆山市地处太湖下游河网地区，境内地势平坦，河道纵横交错，是著名的江南鱼米之乡。改革开放以来，昆山经济社会快速发展，连续多年被评为全国县域经济百强县之首。昆山市十分重视水利基础设施建设，在加快灌区改造和防洪排涝工程建设的同时，突出以河道清淤整治、拆坝建桥、沟通水系为重点的水环境治理工程，同时加强以蓝藻防控为重点的饮用水源地保护工作，城乡水利规划、建设和管理水平不断提高。“十一·五”期间，昆山市累计完成水利建设投资14.2亿元，“十二·五”期间计划投资27.15亿元用于水利工程建设，水利投入增幅显著。2006年昆山市被水利部、财政部评为全国农田水利建设先进县，2008年首批通过江苏省农村河道疏浚先进县整体验收。

2 工程概况

2009年，昆山市通过竞争立项，成为江苏省第一批实施中央财政小型农田水利重点县建设的19个县之一。为加强对中央财政小农水重点县建设的领导和管理，昆山市成立了以分管副市长为组长的小型农田水利建设领导小组，成员单位包括财政局、水利局、农林局等相关部门。根据重点县建设相关要求，为了使小农水重点县建设做到“科学论证，统一规划，分步实施，合理布局”，以《昆山市防洪及水资源综合规划》、《昆山市新农村建设乡镇水系规划》等为依据，委托扬州大学编制了《昆山市农田水利综合规划》，作为小农水重点县建设方案的编制依据。同时，水利局还组织专门力量编制了《昆山市河道畅通工程规划》、《昆山市堤防达标建设规划》等规划，保证小农水重点县建设合理有序开展。

昆山市中央财政小农水重点县建设统一规划，分步实施，用3年时间基本完成一轮对所辖11个镇(区)的水利基础设施更新改造工作。小农水重点县建设内容分为水环境整治工程、机电排灌工程、灌区改造工程等6个大类，工程总投资24140万元，其中昆山市、镇两级财政自筹19540万元。同时，以重点县建设为平台，昆山市整合有关农田水利建设资金1.73亿元，用于项目区田间道路配套建设、土地平整等。截至2012年7月底，昆山市已全部完成重点县3年建设任务，完成现代农业园区水利配套工程两项，防洪圩堤达标68.71km，河道疏浚整治319.04km，小型灌溉泵站更新改造108 处，小型排涝泵站更新改造28 处，拆坝建桥、建涵60座，灌区改造25个共2020hm2，渠系更新改造112km。目前，各工程已投入使用并纳入长效管护范围，发挥着较好的综合效益。

3 实践创新举措

昆山市小农水重点县建设严格实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，初步建立起政府监督、业主负责、施工保证、监理控制的分级管理模式。小农水重点县实施过程中，通过创新机制，增加投入［1］，昆山市在规范农水工程发包方式、工程质量监督管理等方面进行探索和尝试，形成了一整套较完善的工程建设管理机制。

3.1 先试先行，全面推行公开招标

2009年之前，昆山市农水工程大都通过议标方式发包。由于农水工程规模小、类型多、施工期短［2］，加之缺乏相关的监管体制和手段，规范其发包工作十分困难。2009年12月，昆山市水利局联合监察局、财政局、建设局制定了《昆山市水利工程招投标工作意见(试行)》，规定使用各级财政资金投资建设的水利项目必须进行公开招标投标。昆山市水利工程招标投标管理办公室于2010年成立，采取各种措施加强招标投标交易平台建设，小农水重点县项目招标投标做到“四个统一”:ⓐ全市农村水利工程招标投标工作由水利局招标投标办公室统一监督管理;ⓑ全市农村水利工程开标、评标地点统一在昆山市工程交易中心进行;ⓒ对招标代理机构、投标单位和监理单位执行统一的“准入、清出”制度;ⓓ将农水工程划分为水利建筑物工程和水利土方工程，执行统一的评标办法。为提高工作效率和便于日常管理，专门开发的网上招标投标管理系统于2011年正式投入运行，招标投标管理工作向电子信息化迈进。

为了给小而散的农水工程项目创造公开招标条件，按照“同类、就近、适度”的原则进行项目整合，把建设内容相近或相似、工程地点相对集中的农水工程项目整合成一个适合进行公开招标的标段，将农村水利工程全面推向昆山市工程交易中心公开招标。同时，由于大部分农水工程都要求“当年工程，当年见效”，如灌区改造工程必须在稻季前完工，排涝工程在必须在主汛期前完工，为了给小农水重点县项目建设争取宝贵工期，水利局通过国土、环保等部门协商，明确规定100万以下的农水工程项目在不改变土地用途和性质、不影响周边环境的前提下，国土和环保部门审批不作为招标的前置条件。

3.2 构建机制，狠抓工程质量管理

质量是水利工程的生命，为使小农水重点县项目质量监督制度化、程序化、规范化，昆山市水利局于2010年11月成立了水利工程质量监督站，负责小农水重点县项目的质量监督检查工作。水利工程质量监督站将“监、帮、促”相结合，做到工程实体质量监督和质量行为监督并重，帮助相关单位建立健全质量保证体系，工程质量等级评定过程中客观真实反映工程质量。日常质量监督工作中，质监站根据各工程建设进度安排质量监督活动频率，基础验槽、隐蔽工程施工、阶段验收等环节质监站必须到场监督，对巡查中发现质量问题的工程项目，当场发出水利工程质量整改通知单，情况严重的勒令停工。水利工程质量监督站在实践中形成了一整套工作制度，包括质量监督申请制度、项目划分申报审批制度、质量评定申请制度等程序性制度，以及质量监督责任人制度、质量监督工作实施计划制度和质监活动台账制度等规范性制度。

3.3 严格考核，规范水利建设市场

小农水重点县项目的施工和监理单位，全部通过招标投标产生。为了更好地规范水利工程施工和监理活动，保证水利工程建设市场主体“准入、清出”机制有据可依，2011年4月，昆山市水利局制定了《昆山市水利工程建设施工企业管理考核细则(试行)》和《昆山市水利工程建设监理考核细则(试行)》，主要针对施工企业和监理企业的现场管理、质量管理、安全生产、进度控制等方面进行考核。考核采取现场打分形式，考核结果将纳入下一年施工单位和监理单位招标投标资质管理体系中。2011年，农村水利科联合质监站进行了两次现场考核，在此基础上广泛听取了参建各方意见，并对两个考核细则实施修订，于2012年5月正式颁布实施。为使考核做到公平公正，水利局还专门成立了考核小组，考核小组成员包括农水、规划、工管以及纪检监察等相关科室工作人员，2012年共组织了3 次现场考核。

3.4 落实经费，积极推行长效管护

昆山市实行“河道、堤防、站闸”三位一体的圩区水利工程标准化管理模式，并试点推行信息化管理。目前全市建成了70个联圩水利工程管理服务区，做到统一管理模式、统一管理组织、统一管理制度、统一管理标准、统一考核“五个统一”。昆山市水利局制定和颁布了《昆山市联圩水利工程管理实施细则》、《昆山市联圩水利工程管理考核办法》、《昆山市河道养护标准》等制度，长效管护经费由市级财政统一拨款，2010～2012年间共落实各项长效管护经费8203万元。圩区水利工程管理方面，昆山市拥有1496 人的河道长效管理专业队伍，小型打捞船843 条，机械打捞船11 条，除完成日常河道保洁、站闸养护工作外，还参加绿萍、蓝藻等的突击打捞工作。灌区工程实行属地管理原则，由灌区所在村委会指定专人负责农田水利工程设施日常管理和保养，镇(区)水利站负责水利技术服务和指导，水利局实施统一的行业管理。

4 几点体会

通过实施三年小农水重点县项目建设，昆山市农田水利基础设施进一步完善。通过将重点县建设与河道疏浚整治、畅流工程等相结合，城乡水环境得到显著改善。昆山市在小农水重点县建设实践中探索出了一套建设管理新机制。

4.1 规划引领

实施科学规划，把小农水重点县建设与当前水利建设中心任务相结合，促进水利建设健康协调发展。由于昆山属于平原河网地区，水流速度缓慢，河道自净能力较差，高温季节河道黑臭现象时有发生，黑臭河道整治也被列为“十二·五”期间的重点工作。小农水重点县项目建设规划，以《昆山市防洪及水资源综合规划》、《昆山市农田水利规划》、《昆山市河道疏浚规划》等专项规划为依据，将水环境整治与黑臭河道治理相结合，做到统一规划、分步实施，加快水利现代化建设步伐。

4.2 制度保障

加强各项制度建设，使小农水重点县建设切实做到“按制度办事、凭制度执行”，为工程质量提供保障。小农水重点县项目实施过程中，出台了招标投标工作意见，项目施工单位和监理单位全部通过招标投标产生，其报价合理、技术可靠、资信良好;制定了施工单位和监理单位考核实施细则，并成立水利工程质量监督站，工程质量监督管理体系初步完善;建立健全小农水重点县建设资金筹措和使用制度，实行专款专用，规范透明。

4.3 开拓创新

创新机制，多措并举，探索适合昆山本地的农水工程建设管理模式。创造性地运用“同类、就近、适度”的原则将小而散的农水工程项目打包，创造工程公开招标投标条件，解决了农水工程规模小、发包方式多样、不易统一管理的难题。同时，通过简化立项审批程序等措施为农水工程建设赢得宝贵工期。目前，昆山市农水工程建设基本杜绝了直接发包，通过施工企业之间的相互竞争，实行“准入、清出”制度，明显提高了入围企业的整体素质，保证了工程施工质量，同时有效控制了工程造价，大幅度节约了财政资金。

4.4 长效管护

改变“重建设、轻管理”的现象，由重建轻管向建管并重转变［3］，确保工程长久效益发挥。昆山市水利局制订了《昆山市圩区水利工程建设管理实施办法》和《昆山市河道管理实施办法》等办法，推行圩区水利工程标准化管理模式。各镇(区)、各部门按照“属地管理，部门指导”原则，加快水利信息化建设，保证充足的长效运行管理经费，为昆山经济和社会发展提供长足的水利保障。

1 仇荣.加大公共财政投入力度，全面推进小农水重点县建设［J］.农村水利，2011(3):43－46.

2 涂家焰.规范水利招标行为促进工程廉政建设［J］.水利发展研究，2001(3):41－42.

3 赵鸣骥.加快推进小型农田水利重点县建设［J］.中国财政，2010(10):27－28.