浅谈张掖市农民用水者协会现状、问题及其对策

王天雄

(甘肃省张掖市水务局 734000)

1 农民用水者协会进展情况

张掖市辖五县一区，共有93个乡(镇)904个行政村，总人口126万，现有农田灌溉面积20.52万hm2，种植作物以小麦、制种玉米、带田、油料、瓜菜等作物为主。

2002年，张掖市率先开展了节水型社会建设试点工作，把灌区受益者农户以用水者协会的形式组织起来，直接参与灌区斗渠以下的灌溉、水费收缴及工程的管护工作，把水管单位、用水者协会和农户的责、权、利有机地结合起来，彻底解决了水量浪费严重、斗渠以下工程破损、水费收缴难等问题，进一步深化了灌区水管体制改革，为灌区的管理和发展注入了新的活力。

通过调查，张掖市各县区农民用水者协会刚成立时共有312个，后来由于撤乡并镇、合村并组等原因，目前全市共成立村级农民用水户协会737个，在当地民政部门注册登记的用水户协会566个，占协会总数的77%，目前正在办理注册登记的协会171个，占协会总数的23%。全市737个村级农协会中，参与协会管理事务的执委会工作人员共有4353 人，其中正副会长1843 人，执委会成员2510 人，参与农户23.44万户，受益人口90.85万，占农村人口93.74万的97%。

全市村级协会管理渠道20188 条计17894km，其中斗渠4810 条计5592km，农毛渠 15378 条计12302km，控制灌溉面积19.63万hm2，基本上涵盖了全市农田灌溉面积。

2 取得的成效

近年来，各县区灌区以建设节水型社会为中心，积极开展水权制度改革，进一步明晰水权，建立总量控制下的新型用水模式，组建了农民用水者协会，推行群众式参与管理、协会科学管水和节水意识的明显增强，协会的工作进一步民主化、公开化、制度化、农民真正成了协会的主人。群众参与水利工程建设和管理的主动性、积极性、责任性不断提高，并且实行了水务和财务的公开化、制度化，民主理财、民主监督的意识大大增强，有利地提高了协会的工作透明度和工作效率。形成了在公共参与下的水资源高效利用的运行机制，实现了灌区水资源的优化配置，促进了灌区经济社会的发展。协会经过几年的运行和探索，取得了一定的成效。

2.1 调处矛盾，维护农村社会稳定

过去，作物种植结构不合理，特别是带田面积大，作物灌水次数多、灌水定额大，加之5～6月河源来水量小，形成“卡脖子”旱，水事纠纷、供水矛盾十分突出。协会积极发挥职责赋予的权力，加大水事纠纷调处力度，用水矛盾得到了有效遏制。

临泽县梨园河灌区小屯乡五泉村在协会成立前，每年平均发生水事纠纷12 起，协会成立运行以来，水事纠纷逐年下降，灌溉秩序明显好转。甘州区协会成立前每年发生水事纠纷1024 起，协会成立后降低到每年425起，农协会有效地调处了水事纠纷，维护了农村稳定。

2.2 明确水量，减少了水的浪费

针对过去农户水权不明，水量分配不到户，水资源浪费严重的实际，灌区水管单位按照核定的面积，给每个用水户发放了水权证，由协会按照水权证将水量定额分解到户，严格计量。克服了“大锅饭”灌水的习惯，亩均用水量大大降低。同时，由协会组织、村委会协调，整合土地，实行连片种植，连片灌水，提高了水的利用率。甘州区西浚灌区小河乡柳树寨村农协会，按照水票制供水进行灌溉管理，每轮次灌水前先召开会员代表大会，核定本轮次作物灌水面积、灌水量，然后根据核定的灌水量向水管单位购买水票，协会按购买水量再分摊到各用水小组，用水小组再根据用水户申报的轮次灌水作物、面积分摊到用水户，做到水量、灌水时间、灌溉面积三公开。通过这项工作的开展，柳树寨村节约水量750m3/hm2，节约水费75 元/hm2左右，达到了节水增效的目的。

西浚灌区水票制供水收费的成功运作，带动了甘州区水票制供水工作的深入开展。据测算，全市苗水和泡地水分别由原来的1650m3/hm2和2250m3/hm2下降到1125m3/hm2和1650m3/hm2，每年节约水量2250m3/hm2。

2.3 增强透明度，减轻了农民负担

公平、公正是实行用水户参与式管理的重要因素。为了杜绝“人情水”、“面子水”，用水者协会在每轮次灌水前都召开会员代表大会，及时向用水户公布配水、收费情况。重大事情，由协会会员共同商量，作出决定。同时，每轮水结束后及时将配水、灌水、收取水费情况进行公示，广泛接受群众监督。

山丹县霍城乡周庄村协会，在2003年12月成立前，人均水费250 元，其中每人收取30 元的接待费，仅此一项全村收取接待费达24480 元，平均每天有70 元的接待费。协会推行参与式管理以来，每年人均水费133.3 元，招待费仅有2600 元。实行用水户参与式管理杜绝了搭车收费现象，维护了正常的灌水秩序，减轻了用水户的负担，提高了水费的收缴和用水的透明度。

2.4 增强节水意识，促进了水权交易

过去，各县区政府要求农民调整产业结构，老百姓有抵触情绪，觉得种着老式庄稼心里踏实。农民用水者协会成立后，水量全部分解到户，农民自觉想方设法节约用水。怎样少用水多浇地、经济效益最大，成为群众最关心的事。由于确定了水权、配水到户，用水户之间产生了水交易。

民乐县洪水河灌区彭庄村农民朱宏，承包的0.93hm2耕地，配置水权4000m3。按以往种植粮食作物只能灌0.33hm2地。今年，他只种了0.2hm2小麦，其余种植了用水少的中药材、苜蓿等经济作物，并改大块灌为小畦灌溉。第一轮灌溉时由于苜蓿、中药材等不需要灌水，结余水200m3。他以0.2 元/m3的价格卖给了同村的孙开荣(水权定价为0.1 元/m3)，净赚了20元。浇第二轮水时他的水不够，他花10 元钱从堂弟手中买了100m3。他总共交了400 元的水费获得了4000m3的水权，比往年节约水费350 元;通过交易净获利30 元，朱宏实际净获利380 元。朱宏用0.33hm2地的水灌溉了0.93 hm2亩地，等于将水的承载能力提高了1.8 倍。目前，民乐县彭庄村的水量交易超过1万m3。通过交易不仅使全村农田全部灌上了水，而且用水总量减少10万m3，水费开支减少近1万元。

2.5 加强工程管理，提高了工程效益

协会章程明确了协会和会员的责、权、利，有效地激发了会员参与用水管理和工程管理的积极性。在工程管理方面，水管单位把管理权交给了协会，协会通过划段承包，落实到每个会员。每轮用水结束后，会员们自觉地对划给自己的渠道进行清淤、维修。

高台县新坝乡红沙河村用水户协会成立后，组织用水户购买水泥和启闭设施配件，对承包的四条斗渠进行维修。加工制作启闭设施4 套，更换维修闸板12块，制作安装提水丝杆6 根，购买水泥1.5t，维修水闸19 处，从而提高了工程的完好率，改善了灌溉条件。近几年，高台县农协会，采取“一事一议”的办法，经民主协商后集资购买水泥，拉石备料，维修斗渠56 条90多km，新建地头闸130座。

3 存在的问题

通过调查，农民用水者协会还存在一些问题，一定程度上制约了农民用水者协会的发展。

3.1 会员代表文化素质普遍较低

协会成员及部分会员代表文化素质普遍较低，影响了协会的工作效率和质量。

3.2 协会运作不规范

部分协会的负责人由村社干部担任，村社干部担任协会领导。由于利益的驱动，容易造成水费被截留挪用和缺乏监督，限制协会自主能力的发展。

3.3 经费不足

部分协会管理的斗农渠工程设施年久失修，老化严重，维修养护费用无法解决;协会经费没有来源，办公经费、农协会成员的报酬等无法兑现，难以调动协会工作人员的积极性，协会的职能作用不能有效地发挥。

3.4 量测水设施残缺不全

量测水设施残缺不全、不完善，缺乏监控手段，引水量无法准确计量，影响总量控制和定额管理两套指标的落实。

4 对策及建议

以建立节水型社会为目标，全面落实总量控制和定额管理指标，强化管理，推进公众参与，进一步规范农民用水者协会，提高协会工作人员素质，增强协会管水、用水、收费的透明度，提升水资源的利用效率和效益，实现水资源的优化配置和科学利用，使水资源更好地服务“三农”，服务于经济社会的可持续发展。

4.1 加强业务培训，提高会员素质

利用各种会议和举办培训班，以及结合农村劳动力技术培训等形式，紧密联系灌区实际，分期分批对协会管理人员进行各种不同形式的培训，加大培训教育的力度，通过法制教育、灌溉业务培训、服务意识、服务观念教育等，不断提高协会负责人员的素质和能力，使协会向制度化、规范化迈进。灌区水管单位定期派人指导农民协会开展工程维修和科学灌溉，提高协会会员管理水平。

4.2 加大工程改造投入，改善基础设施条件

积极创造条件，采取各种措施，整合资金，加大取水计量设施配套实施力度，积极建设末级渠道量测水设施。依托小型农田水利工程、大中小型灌区续建配套与节水改造等项目，加大资金筹措力度，全面实施小型水利工程更新改造，逐步改善小型水利工程状况，为基层管理奠定良好的基础。

4.3 加强协会能力建设，规范协会运作行为

高度重视农民用水者协会组织建设，制定与之相配套的管理制度;准确确定农民用水者协会的职责，并赋予相应的权力。征收的末级渠系水费要按照使用范围划拨农民协会，由农民协会统一管理使用，进一步调动农民协会的积极性，推动末级渠系水利管理工作。加强农协会的监管力度，逐步引导广大用水户参与管理、工程建设，正确处理好村委会与协会的关系，充分发挥农协会职能作用。进一步完善协会的各项制度和内部监督机制，按程序规范运作，提高协会的服务水平。建立评价、考核体系，定期对协会进行考核，确保用水者协会向良性运行的方向发展。

4.4 推进农业水价改革，发挥价格调节作用

全面推进农业水价综合改革，充分发挥价格杠杆的调节作用，建立有利于节约用水的水价机制。按照补偿末级渠系运行和维修养护费用的原则确定末级渠系水价，推行“骨干工程水价+ 末级渠系水价”的终端水价制度。在配套完善灌溉计量设施的基础上，按照主要农作物灌溉定额标准和水务部门核定的年度用水计划，定额内用水实行基本水价，超定额用水实行累进加价办法，促进科学用水、节约用水和高效用水。

4.5 采取多种方式，改革产权制度

按照“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的原则，继续推进小型水利工程产权制度改革，明晰产权，积极探索建立以农民用水者协会组织为主的管理体制。国家投资兴建的斗渠以下工程(包括斗渠)探索从形式上将产权划归农民用水者协会;国家投资兴建的机井(包括提灌站)和管灌、喷灌、滴灌等小型农田水利工程探索推行竞价承包、租赁、拍卖、股份合作等经营方式和运行机制，回收建设资金，实行滚动式发展，充分调动各方面管水用水的积极性，不断提高水利工程经济效益。