从倾斜到平衡:我国城乡规划法治的现在时态与未来期待①

2013-04-08蔡科云华中科技大学法学院湖北武汉430074

华中科技大学学报(社会科学版) 2013年3期

蔡科云，华中科技大学法学院，湖北武汉430074

引言

改革开放30年来我国城市化发展硕果累累，“2011年城镇化率由1978年的17．9%上升到51．3%，2010年我国城市数量由1978年的193 个增加到657 个，建制镇由2 173个增加到19 410个。而问题是城镇空间分布和规模结构不尽合理。小城镇数量多、规模小、功能有待提升。工业化、城镇化与服务业的发展没有形成良性循环，产业积聚带动社会分工深化细化不够”［1］。我国进入城镇化发展的关键时期，要克服漫延式城镇化，应当充分重视城乡规划在城镇形态、规模、结构、空间布局上的“龙头作用”。

然而，长期以来我国城乡发展的“规划”往往被落实为政府的“计划”，指令性、政策性、随意性较强。即便近30年来我国城乡规划法制随着社会政治、经济结构的急剧变革而“急速进化”:制度建设经历了“从无到有”、“从单一到配套”，从“部门规章”②指1980年原国家建委颁布的《城市规划编制审批暂行办法》和《城市规划定额指标暂行规定》。到“行政法规”③指1984年国务院颁布的《城市规划条例》，以及1993年国务院通过的《村庄和集镇规划建设管理条例》。再上升到“法律”④指1989年七届全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》。尤其是2007年十届全国人大常委会通过的《中华人民共和国城乡规划法》。的逐步构建过程。尤其是2008年1月正式实施的《城乡规划法》，标志着中国“城市规划”与“村庄和集镇规划”从法律制度上开始从分立走向并轨。然而这种跳跃式、突破式的法制发展，反映的仍然是城乡规划形式法治与实质法治的纠结。

一、城乡规划的文本考察:制度与框架

1．城乡规划的基本制度

我国城乡规划法从广义上讲，是一个“法团”，包括《城乡规划法》(2007年)、《城市房地产管理法》(2007年)、《土地管理法》(2004年)、《土地管理法实施条例》(1998年)、《城市绿线管理办法》(2002年)、《城市紫线管理办法》(2003年)、《城市黄线管理办法》(2005年)、《城市蓝线管理办法》(2005年)、《建制镇规划建设管理办法》(1995年)、《城市规划编制办法》(2005年)、《开发区规划管理办法》(1995年)。其调整对象异常复杂，内容亦极具跳跃性。笔者对其进行归纳分析，认为我国城乡规划的法律法规文本主要包含以下六个方面的制度。

(1)城乡规划归口管理制度，即国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。

(2)城乡规划政府主导制度，即各级政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。其中，县级以上地方政府应当根据当地实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。同时，县级以上地方政府应当制定乡规划、村庄规划的区域。

(3)城乡规划联动协调制度，即制定和实施城乡规划，应当改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

(4)城乡规划信息披露制度，即城乡规划组织、编制机关应当及时公布除法律、行政法规规定不得公开之外的经过依法批准的城乡规划。任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。

(5)城乡建设规划许可证制度，即在城乡规划区内进行建设活动，必须在符合《城乡规划法》的配套性法规的实质条件和《行政许可法》、《城乡规划法》的程序条件的基础上，通过城乡规划主管部门的行政许可，取得其核发的“一书两证”(即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》)。

(6)城乡规划责任落实制度，即县级以上人民政府、城乡规划主管部门、城乡规划编制单位以及规划行政相对人在城乡规划的编制、审批、修改以及贯彻落实过程中，因违法违规而产生民事责任、行政责任和刑事责任。

2．城乡规划法的主体框架

我国城乡规划法从狭义上讲，则是指2007年通过，2008年实施的《城乡规划法》。其主体框架以第二章、第三章、第四章、第五章为主干，分别规范与控制城乡规划的制定、实施、修改和监督检查四个重要领域。

城乡规划的制定方面，分别列出“全国城镇体系规划、省域城镇体系规划”的制定以及“城市总体规划、镇总体规划、乡、村庄规划”的编制，并明确这五种规划之“内容、期限的确定，基础资料的准备，各级人大常委会的参与，公众、专家、有关部门的参与，以及城乡规划编制单位的资质与作用”的规定。

城乡规划实施方面，主要有三点:一是对“城市”的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要;二是对“镇”的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排基础设施和公共服务设施的建设，为周边农村提供服务;三是对“乡、村庄”的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设。

城乡规划修改方面，确立“修改前对规划实施情况必须进行评估”、“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的修改权限和程序”、“控制性详细规划以及乡规划、村庄规划修改的方式与步骤”以及“城市、县、镇人民政府修改近期建设规划的备案要求”等内容。

城乡规划监督检查方面，确立政府、城乡规划主管部门以及各级人大的监督主体地位，并明确了县级以上政府规划主管部门的检查职权和行为规范、上级规划主管部门的建议处罚权以及责令下级撤销原许可的职权。

二、城乡规划法的现实运行:失衡与困境

1．城乡规划法治的应然

从本文第一部分分析城乡规划的基本制度和城乡规划法的主体框架来看，我们不难发现，现行城乡规划法制内含了立法目的、权力配置、执法主体、执法程序、执法内容等若干要素，并与经济、政治等客观因素密切关联，是分权型、回应型立法。该法对我国的城乡区域规划提出了新的要求。笔者总结为，区域规划应该在遵循“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设”的原则基础上，完成以下三个转变，如下所述。

要从“分裂式”规划走向“统筹式”规划。改革开放以来，为了实现城市化与工业化，我国把城市与乡村作为两个发展体系，并且在“农业支持工业”的思路下，城市规划发展颇受关注，乡村规划则明显势微，甚至各级政府和社会公众在有形无形中对乡村的规划发展进行了“选择性忽略”。而新《城乡规划法》开宗明义就强调“城乡统筹规划”，倡导和落实“五个统筹”(即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹社会与经济发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放)，在规划的制定制度上打破分列式格局，强调城乡规划全覆盖，在规划的执行制度上强调城乡互动、互补规划，通过依靠整体规划力量，通过政策性倾斜或经济扶持，促进落后地区的发展，使地区发展的差距缩小到适度范围内，以实现我国社会整体的可持续发展，而这恰恰也是区域协调发展的要旨之所在。

要从“粗放式”规划走向“集约式”规划。近30年我国经济的发展主要依靠的是增加资金、人力、物力等生产要素的投入量来提高产量或产值，与此相对应城市的发展规划亦是常常出现“摊大饼”、“千城一面”的现象，尤其是土地的开发与利用过于粗放，导致耕地急剧减少，反映的正是粗放式规划的积弊。新时期的城乡规划应当贯彻“集约型”增长理念，在城乡规划的各个环节依据和参照国民经济和社会发展规划，并与我国的土地利用总体规划相衔接，增强城乡规划的科学性，渐进地走上“集约式”规划之路。

要从“功能性”规划走向“生态性”规划。在近年来的经济、社会发展过程中，区域发展中追求城乡“硬实力”(主要靠经济指标衡量)等功能性、功利性内容较多，而区域“软实力”(主要靠资源节约度指标、环境友好度指标衡量)等长期性、持续性发展内容较少。生态文明是继人类原始文明、农业文明、工业文明之后，特别是面对工业文明带来的严重生态环境问题、应对生态危机的惟一正确选择。城乡规划从“功能性”规划走向“生态性”规划，是社会发展的大方向。编制并保证正确实施的生态性规划，是对“城乡一体化、区域经济一体化、生态文明和人的发展”这些宏观命题的回应，亦是引领地方政府、倡导公司企业以及社会民众参与“美丽中国”建设的根本之道。

2．城乡规划法治的实然

鉴于“计划经济时期的城乡分治、条块分割的矛盾日益突出，经济的发展客观上要求突破人为的分割和行政区的束缚，所以，20 世纪80年代中国大陆城市型政区开始向地域型政区演进。”［2］然而，由于长期以来形成的“城乡规划是实现政府经济目标的技术工具”的观念并没有得到根本转变，城乡规划的长期性和稳定性屡屡让位于城市建设短期的需求。以陕西西安为中心的西部地区为例，“规划区外城乡建设活动的规划管理存在盲点，如新建气象站、配气站、危险品仓库以及独立工矿点等。对镇、乡和村庄规划编制技术方法尚不成熟，甚至缺失。镇、乡和村庄的规划管理力量十分薄弱。”［3］另外，不容忽视的是，“在实际操作层面，政府不太愿意借助城乡规划来表达城市经营发展轨迹和前景，而是从现有城乡规划体系框架以外寻找更为合适的工具，如近年来兴起的战略规划。战略规划是地方政府自下而上的改革行动，具有极强的政策性，强调动态性、灵活性，通常一个工作周期不超过半年，短则只有两三个月，可以不受城乡规划修改和审批的程序约束，根据城市发展形式和发展目标随时编制和调整。”［4］

笔者认为前文所述我国城乡规划基本制度因为过于原则和抽象，而在现实运行中处于一种“虚化”状态，城乡统筹规划面临的仍然是改革与发展过程中经济与社会的断裂问题。由此，当前我国城乡规划的法治化程度并不高。在实际的规划落实上利益有倾斜，执行有困境。其主要体现在以下几方面。

(1)城乡规划在“指向性”上“逆中立”。城乡发展规划实质是对资源的配置与利益的整合，而长期以来的“城市偏向”发展战略，“以农补工，以乡带城”的指向性本身就使得农村的集约化、规模化、专业化囿于城乡二元结构的限制而速度缓慢。另外城乡规划的战略性与政府任期政绩显化性之间的矛盾、城乡规划利益的整体性与利益集团利益的局部性之间的矛盾凸显，加之省和地市(州)两级政府对下级城乡规划的指导、协调、监督的职能缺位，城乡规划的实施过程中有效的事前、事中的监督职能缺位，对长官意志、乱指挥的制约缺位，使得城乡规划在“远期利益与近期利益、强势群体利益与弱势群体利益”之间的权衡上，产生了以强权、集权为基础的逆中立倾向，甚至有滥用职权的寻租、创租和抽租的规划行为。

(2)城乡规划在“联动性”上“无统筹”。城市与乡村是互动共生的社会生态单元，城乡规划的关键就是要进行全局资源整合。而城乡分离、城际分离、地方保护，使得城乡规划各自为政，不能实现控制性详细规划、城市设计、专项规划和村镇建设规划的全覆盖，由此导致工农产业的产业关联脆弱。“我国工业经济发展迅速，产业结构变化较快，但是农业仍然以传统作业方式为主，农产品的商品性差，农业与工业之间的发展严重失调，农业明显滞后于工业。”［5］56其中最严重的是“城乡土地利用缺乏统筹，其表现出来就是建设用地不断扩张而占用大量优质耕地，农村建设用地总体粗放。”［6］26此外，规划管理的封闭运行，又使得总体规划和专门规划(产业规划、资源规划、土地利用规划、交通规划、环境规划、历史文化保护规划等)之间产生“信息孤岛”效应，“典型的症状就是城乡基础设施难以共享，城市基础设施重复建设，乡村基础设施利用效率低下”［7］，从而导致城乡规划框架结构零散而无法相互支撑的格局。

(3)城乡规划在“系统性”上“欠全面”。规划的经济功能、社会功能是相互依存的，城乡规划必须保障经济功能与社会功能的系统与全面。城乡发展规划的经济功能体现为优化空间布局、产业结构并产出经济效益，而城乡发展规划的社会功能则要从地理区位、周边环境、历史文化和发展基础等因素关注其发展的可持续性。这种“可持续性”的忽略，一是生态环境的可持续性的忽略(基本农田、绿地、湿地、湖泊、河流等的绿色空间管制)，二是自然景观的可持续性的忽略(河、湖、江、山的自然景观以及风景名胜区原貌的规划指引)，三是历史文化的可持续性忽略(城市特色、历史名城、文化街区、特色村庄、建筑风貌的定向保护)。更多关注的是经济发展的功能性指标，生态文明建设的职能弱、力度小、比重低、地位不突出。自然景观与历史文化之间的持续性发展规划问题则又表现为覆盖面不够、协调不力、支持不足，不能把利用与保护相结合、历史遗存与现代生活相结合。

三、城乡规划法治的未来期待:从倾斜到平衡

城乡规划不仅要遵守法律的形式约束力，而且必须具有实质的正当性，其中的关键就是要消解形式法治主义下的利益倾斜与执行困境。针对文章第二部分阐释城乡规划的“逆中立”、“无统筹”、“欠全面”的现在时态，需要提炼出针对性的制度秉性和落实对策。

1．保证城乡规划的区域利益中立:统筹

虽然在一定条件下区域间发展不平衡是必然的。但是城乡规划作为调整和分配城乡空间利益的手段，必须在各方利益冲突中寻求利益中立，并最终以公共利益作为城乡规划的衡量标准。公共利益不是脱离个体利益而先存在的，而是基于多元利益流变，在城市利益与乡村利益、强者与弱者之间进行取舍、平衡而形成的一种规则和程序。

面对城乡发展的差距过大的问题，必须坚守统筹理念来贯彻公平机制。城乡规划“统筹”就内容而言包括:①贯彻城乡发展权利平等原则，实现城市与农村的规划全覆盖，以统筹城乡区域;②遏制城乡差距过度扩大化的惯性需要在一定程度上发挥城乡规划“抑富抑强”和“扶贫扶弱”的强制性制度变迁作用，以统筹发展差异;③协调城乡规划调整的总体层面和调控的具体层面，把“城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划”与“城市的控制性详细规划、镇的控制性详细规划、重要地块的修建性详细规划”对应起来，逐步形成城乡发展利益的衡平机制。

当然，城乡统筹规划并不是要城乡同质化同等化，而是要纠正城乡区域发展上市场与政府的双重失灵造成地区差距的过度扩大与区域之间的非法不公。对此的纠正，从目前来看，可以通过地方人大“立法先行”、“试错先行”［8］来建立良性沟通，协调的地方区域法律机制，以保障、规范、引导和促进城乡统筹规划。

2．实现城乡规划的信息公开:民主

实践中我国的“规划”被落实为“计划”，通常以政府指令性政策方针与行政命令为重要载体，以高度集中的行政权力为贯彻和执行的保障。然而作为对政府一元管理不足的一种补充方式，多元化治理逐渐成为城乡规划领域重要的价值追求。在这种治理中，政府发挥着正式治理的作用，其他主体也发挥治理作用。正是这种官方治理形式与非官方治理形式之间的合作，才成就了社会的有序化。为了把计划变身为规划，基本的路径就是围绕规划信息流，充分发扬民主。

落实分权式民主。区域发展过程中主体的多元以及利益的多源，使得规划权力的协调非常必要:①在规划垂直系统上，理顺“中央、省级、市级、县级”政府在区域规划方面的财权、事权;②在规划平行关系上，将“城乡规划主管部门”内部的决策权、执行权、监督权分立，建立城乡规划执行局，以此来保证城乡规划编制与规划实施的对接与连贯，防范因职责不清、相互推诿或者为了部门利益、地区利益而实施“去中立”规划行为;③在政府与人大关系上，确立政府规划部门与人大的协调配合机制，明晰“城乡规划委员会”与“地方人大”在审议城乡发展规划和发展纲要方面的职责分工。笔者认为在体系规划和总体规划的审议上尤其要凸显人大的监督职能。

贯彻参与式民主，即在《城乡规划法》“公众、专家参与”的原则性规定基础上，在参与机会和表达渠道上予以具体化:①在城乡规划委员会中设置公民代表、专家席位，采用听证、论证会的形式，坚持城乡规划的多价值取向性;②在城乡规划的编制、修改、执行和监督过程中让普通公民表达意见，将走访市民、公民咨询会、公民座谈会制度化。此外随着信息技术的发展和普及，针对网络的即时性、互动性等特点，城乡规划主管部门还应重视建立互联网的民意征求机制，促进官民互动，减少社会舆论对城乡规划的盲目性、对抗性。

实施透明式民主，即在《城乡规划法》的“经过依法批准的城乡规划应当及时公布”和“单位和个人可以就涉及利害关系的建设活动是否符合规划行使查询权”的原则性规定基础上，制定《城乡规划信息公开细则》:①确立“批前公示、批后公布，规划行政许可设定依据、实施过程和办理结果全面公开”制度，真正将城乡规划权力置于“玻璃缸”当中。②把城乡规划信息公开的申请权界定为实体权利。基于此，如果规划信息公开之申请被城乡规划主管部门驳回，应界定为“行政处分”，申请人可以提起“拒绝申请之诉”，如果城乡规划主管部门逾法定期间没有驳回申请又不予公布的，应界定为“行政不作为”，申请人可以提起“行政不作为之诉”，以此来破除城乡规划封闭运作的积弊。③公布建设项目选址、建设用地和建设工程严重违反“城市总体规划、镇总体规划、乡、村庄规划”的单位、个人名单;公布超出《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》进行建设的单位、个人名单;公布拒不执行已生效的规划行政处罚决定的单位、个人名单。

3．落实城乡规划的权责对等:救济

法律是一个社会中评判权力与权力行使具有建设性或破坏性、合法或非法的标准。“法律法规可以确认权力，提供合法性并以此方式使其固定下来，同时限制或制止权力滥用。”［9］当权力滥用事实发生，并导致权利受损时，“实体法应当有程序法给予落实和保障。没有公平合理的程序是难以保障法的实质公平公正的。法程序包括本体法中的程序和诉讼法中的程序。”［10］我国实质意义上的城乡规划法治应当提供足够的救济途径，来硬化规划责任，落实权责公正。

行政救济。从前文的困境分析来看，我国《城乡规划法》比较倾向于维护城乡规划中的行政权力行使，注重的是城乡规划制定与执行，也关注城乡规划主管部门对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。由此看来城乡规划的核心还是公共行政权力运行的问题。“行政法的精神在于其公共性。授权行政主体实施公共管理或者提供公共服务，这些公共选择属于公务行为。行政法场域中的角色是人工设计的结果而非天然如此。”［11］因此，城乡规划主管部门的公共行政行为应当进行“人为”的、矫正式的强制性制度构建:①严格将“规划许可”和“规划处罚”这两类具体行政行为纳入现行《行政复议法》的复议范围，即规划行政相对人只要认为“具体规划行政行为及作为具体规划行政行为依据的少数抽象行政行为”侵害其合法权益的，即有权提请复议，从而启动复议程序。②切实把城乡规划申诉程序制度化。通过前文的分析，我们知道《城乡规划法》原则性确立了规划归口管理制度，确立了政府、规划主管部门的监管主体地位，尤其是明确了县级以上规划主管部门有权进行“规划督察”:目前住房和城乡建设部及省住房和城乡建设厅都设立城乡规划督察委员会，负责对城乡规划申诉案件的处理。然而，在实际运行中如何将督察与申诉进行对接还缺乏可操作性。因此可依据《宪法》第41 条规定:公民享有申诉、控告或者检举的权利，以及依据《城乡规划法》第9 条规定:“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”的原则性规定基础上，借鉴英国“把部分申诉移交给专业的规划督察(Planning Inspector)，并编制《规划申诉指引》”［12］的做法，由国务院制定《城乡规划申诉条例》，进一步细化城乡规划申诉中的各主体的权利义务、规划申诉的方式步骤等，以此来指引、保证规划“申诉和督察”的有效运行。

司法救济。行政救济主要是针对城乡规划的中立性缺失、公正性不足这些宏观、中观的“合理性”争议。这类争议由政府的体制内纠偏和专门的城乡规划督察以“是否合理”标准进行评估，能够有效发挥行政的宝塔权力结构效应。然而针对城乡规划过程中微观的、具体的“合法性”争议，笔者认为应该在坚持规划行政行为效力先定原则的基础上，以“是否合法”和专业性见解为评价标准，通过司法途径实现对区域规划利益主体的规范性救济。也就是说，要适当拓展人民法院介入城乡规划纠纷的深度与广度:①把具体规划行政行为(如规划许可、规划处罚)涉及的利益主体(行政相对人)对规划行政主体的诉讼与传统行政诉讼程序对接。我国《城乡规划法》第57 条对于城乡规划主管部门违反城乡规划法规定作出行政许可的，只是规定撤销该行政许可，赔偿给当事人合法权益造成的损失，但却没有规定相关人员的法律责任。人民法院通过介入城乡规划许可、处罚具体行政行为的“合法性”审查，能够从诉讼程序上保障城乡规划行政相对人权利之救济，更重要的是能够增强规划主管部门及其工作人员的责任意识。②探索、推动城乡规划公益诉讼。2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这一规定突破了传统诉讼要求“原告必须与本案有直接利害关系”的要求。鉴于违反城乡规划涉及的是城乡规划范围内大量的、不特定对象的共同利益，属于大规模侵权行为。城乡规划公益诉讼的提起主体是受违法规划影响的“法律规定的机关(比如检察院)和有关组织(比如社团等公民组织)”。人民检察院依法支持城乡规划受害人和有关社会团体对违法单位、企业、个人提起城乡规划损害赔偿诉讼。人民法院则在规划公益诉讼中扮演积极角色，承担起审查“违法规划行为”及“规划违法行为”的责任。城乡规划公益诉讼的判决结果往往影响广泛，带有形成公共政策、重塑社会价值的色彩。中国2012年十大公益诉讼案件中“蔡长海以贵阳公众环境教育中心的环保志愿者身份提起环境公益诉讼案”为我国未来城乡规划公益诉讼提供了实际样本。

社会第三方救济。行政救济、“仁慈的独裁”可能会因其统治时间的漫长而能够增强政治与社会的稳定，但是它无法解决社会公众对权力机构和强势群体的信任问题。而司法救济，则由于“不告不理”的被动参与以及不可避免的诉讼成本，亦不能成为解决城乡规划纠纷的惟一。“法治的核心要义是规范权力。在严格规则主义模式下，主要通过详细的规则实现法律对行政的控制”［13］根据党的十八大的“让人民监督权力”的精神，笔者认为除了行政机关与司法机构救济之外，基于“公民能动性”的社会第三方的救济能够建立民众对城乡规划的新的信任。“新的信任机制建立在传统合理性基础上的重新筹划，使政府和组织通过制度供给和制度安排兑现承诺给人民的事项。”［14］社会第三方救济在城乡规划领域的具体落实途径有:①加快公民的组织化进程，培育民主监督的制度文化，松绑专业规划协会，规划NGO、群众自治组织等社会组织。通过充分发挥这些社团的“聚光灯”作用，来提高城乡规划弱势群体的博弈能力，并切实推动权力部门对城乡规划的合法性、合理性、可行性和可控性进行社会风险评估。②疏通舆论监督权力的渠道，进一步发挥社会第三权力——媒体权的“追光”效应。舆论监督是我国监督体系中的特殊组成部分，也是新闻媒体的一项重要职能，更是宪法赋予人民群众言论自由权利的重要体现。培育独立而理性的社会舆论、新闻媒体的舆论监督，即便此类社会救济不具有强制性，却因覆盖面广、参与者众多而具有一种精神的、道德的力量，能够在事实上对“城乡规划的制定、实施、修改以及监督检查”发挥纠偏效用。

当然，社会第三方救济的本质是多元利益主体以自身利益为基础，以社会权力来竞争、博弈政府公共权力的机制。因此，作为体制外救济途径的社会第三方救济需要制度呵护，更需要在法治框架下实现。适应城乡规划政府职能转变和社会建设的需要，放大社会权力，法律与制度建设至关重要。否则又会走入另一个极端:变成无法无天、有法不依的革命性、对抗性、爆裂性的群众运动。在加速公民组织化和发挥媒体的追光效应的过程中，我们还应重视程序性、规范性，把人民参与和城乡规划程序正义有机结合起来。

结语

十八大报告指出国土开发要做“空间设计”，并强调以空间设计为基础，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建合理的城市化和农业发展格局。2013年“两会”提出要着力提高科学用地水平，提高土地的综合效益。十八大和“两会”为我国未来城乡统筹规划进一步指明了方向。笔者认为:从倾斜到平衡、从形式主义城乡规划法治向实质主义城乡规划法治的转化，应当围绕城乡规划信息流和利益链，科学确权、阳光示权、程序控权，构建一个立体的、多元的救济体系，以此来保证城乡规划的区域利益中立，实现城乡规划的信息公开，落实城乡规划的权责对等。

［1］马凯:《转变城镇化发展方式，提高城镇化发展质量》，载《国家行政学院学报》2012年第5 期。

［2］马彦琳:《城乡分治与城乡合治》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2006年第3 期。

［3］王凯、李浩:《城乡规划法实施评估及政策建议》，载《国际城市规划》2011年第5 期。

［4］吴志红:《对“经营城市”与“城市经营”的再思考》，载《求是学刊》2012年第2 期。

［5］徐同文:《地市城乡经济协调发展研究》，北京:社会科学文献出版社2008年版。

［6］郑伟元:《土地资源约束条件下的城乡统筹发展研究》，载顾朝林:《城市与区域规划研究》，北京:商务印书馆2008年版。

［7］葛广宇:《区域和城乡统筹视角下的基础设施建设规划》，载《华中科技大学学报(城市科学版)》2006年第2 期。

［8］吴汉东、汪锋、张忠民:《“先行先试”立法模式及其实践——以“武汉城市圈”、“两型”社会建设立法为中心》，载《法商研究》2009年第1 期。

［9］(德)托马斯·莱塞尔，王亚飞译:《论法律与权力的关系》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2011年第2 期。

［10］刘少军:《论法程序的本质与经济法程序》，载《法学家》2006年第3 期。

［11］罗豪才、宋功德:《行政法的治理逻辑》，载《中国法学》2011年第2 期。

［12］何明俊:《城乡规划效能监察中的申诉机制构建探讨》，载《规划师》2009年第9 期。