谈玛纳斯河灌区水价改革

2013-04-08杨扣锁

水利规划与设计 2013年1期

杨扣锁

(新疆水利厅玛纳斯河流域管理处新疆石河子 832000)

玛纳斯河流域，地处天山北麓准噶尔盆地南缘，东西塔西河，西至巴音沟河，南靠依连哈比尔噶山和和静县相隔，北接古尔班通古特大沙漠和和布克赛尔县、福海县遥望。

水利厅玛纳斯河流域管理处（以下简称水利厅玛管处）是新疆水利厅在玛纳斯河流域的派出机构，隶属自治区水利厅管理，担负着农八师石河子市、农六师新湖总场、昌吉州玛纳斯县、塔城地区沙湾县四大灌区农业灌溉和一座梯级水电厂及一座全疆发电量最大的火电厂的工业供水任务，是一个跨地州跨流域的管理处，在流域内管理水资源和调解兵地及地地之间的用水矛盾。

玛纳斯河灌溉着哺流域内 379万亩耕地和 71万人口，2005年工农业总产值139.6亿元，是北疆经济发展较快的地区之一。

1 水利工程及水价情况

水利厅玛管处主要管辖着玛纳斯河流域红山嘴渠首引水枢纽和东岸 18公里渠道、玛河渡槽、过河涵洞及相关配套的水闸设施、测配水断面等。

以2004年为基准年，农业水成本价为 0.0182元/立方米，现行水价为0.0152元/立方米，水价到位率为83.5%。

玛纳斯河水量分配采取逐级管理，即流域、县、乡（镇）、村或流域、市、团场、连队。水利厅玛管处管理上游枢纽工程并负责按照《玛河章程》规定的分水原则向下一级水管单位分配水量，以下各级渠系和大中型水库按行政隶属均有专职水管部门负责，如兵团农八师玛管处将水分配至各团场，各团场场内水量由场水电公司负责管理分配至各连队再由连队接配水员分配到户；玛纳斯县玛管处将水分给各乡镇水管所，各乡镇水管所在各乡镇支渠出口处计量水量，然后按照用水需求把水配给各村，乡镇水管所的职工配合各村水管员分水到各条田地头，配水到农户。

水利厅玛管处供水计量点一般都设置在下一级管理单位渠道的入口处，设置标准断面进行计量，加装自记水位计和自动传输系统以达到断面水量的实时监控。二级及以下水管单位一般采取断面量水，定期或不定期进行测量，但没有水情自动化设备，末级渠系一般没有测水设备，一般用量水堰或估算，整个灌区接配水员制度及水量结算制度较完备。

2 农业水价承受力

2.1 玛河灌区逐级水价及水的利用率

根据自治区的要求，玛河灌区内已逐步实行供水到户，将水量计征点下移。二级以下管理单位对农户征收的单方水价，兵团系统是根据各团场自身情况确定，各团场略有不同。地方已实行农户用水终端水价，水管单位对对农户征收水费单价统一执行上级有关部门核批价，只是农户要负担水量的损耗。有的连队或村委会在执行的水价加上 0.01元/立方米用于支付配水员的工资和渠道维护费。2005年灌区单位农户终端水价为：玛纳斯县0.085元/m3，加上水损后农户实际终端水价0.118元/m3，终端水的利用率为 63.4%；新湖总场 0.25元/m3，加上水损后农户实际终端水价0.326元/m3，终端水的利用率为53.94%；沙湾县0.115元/m3，加上水损后农户实际终端水价 0.177元/m3，终端水的利用率为57.28%；农八师石河子0.14元/m3，加上水损后0.15元/m3，终端水的利用率为63.3%。由此可以看出新湖总场因地处玛河下游，用水紧张，水价也相对较高，其它三大灌区的农户终端水价相差不多，渠道防渗好的地段和末级采用节水灌溉的地方利用水率也相对较高一些。

2.2 农业用水户水价承受力分析

此次农业水价承受力调研我们选取了地理位置相同，分属不同行政区划，分别处于流域上、中、下游，在各自所在行政区域内有一定代表性的用水单位，通过走访、座谈等方式向有关单位、水管人员和农户多方了解棉花生产灌溉投入产出情况，并对所搜集的资料和数据进行整理分析，又从中选出更具代表和有比较效应的单位中的农户农业生产灌溉投入产出情况。

从分析中我们可以看出农户亩水费占亩成本的比重为 4.13%～13.65%，比水利部发展研究中心发表的《南水北调工程水价分析研究简介》中的研究成果（以下简称国内研究成果）“农业水费占农业生产成本的比重以 20%～30%为宜”的水平相比明显偏低；农户亩水费占亩产值的1.63%～7.74%，与国内研究成果“水费占产值的比重以5%～15%较合理”相比明显偏低；地方农户亩水费占净收益的2.69%～7.27%，与国内研究成果“水费支出占净收益的比重以 10～20%较适宜”相比明显偏低，而兵团农户亩水费占净收益的 8.88%～742.43%，比10%～20%明显偏高。原因是现在地方上的农户税费全免，农户亩收益大幅增加，而兵团农工要上交利费，有些连队要求上交的利费占到成本的30%，农工的收益明显减少。

由此可看出玛河灌区水费在农户生产成本和产值中所占的比重较低，水源单位及二级管理单位水费在农户生产成本和产值中所占的比重就更低了，农户完全可以承受。但若从水费占净收益比例的角度来看，兵团的农户水价承受力有限，若不解决农户上交利费，兵团水管单位水价提价的空间已不大。同时肥料、滴灌材料及折旧费在生产成本中所占比重比水费大，在新疆灌溉农业的背景下，水费占农业生产成本的比重与对农业生产的作用相比，其比值偏低。在调查中，农户也普遍反映农业生产资料年年涨价，而水价相对稳定，有的灌区水价8年未变。

3 玛河灌区水价管理体制改革

在水价改革中各地方水价核算的方法有一定差别，核算的口径不是很统一。同一地方，兵地，地地，兵兵之间的水价都有一定差别，农户有一定的异议。在玛河灌区水价管理体制改革中，采取了不同的措施。

3.1 推行农民用水户协会

2005年玛纳斯县玛管处根据自治区民政厅、水利厅新民发[2005]128号文件精神，开展了农民用水者协会的推广工作，根据灌区实际情况，在协会成立上采取先试点，以点带面逐步推进的方式，做到成熟一个登记注册成立一个，对不符合成立条件的村镇坚决不予成立。截止目前灌区已申报成立的协会共10个，协会总人口6294人，灌溉面积6.87万亩，占灌溉面积的12%。实际挂牌成立的协会有2个，分别是头工乡上二工村协会与上三工村协会。就已经成立的两个协会来看：协会管理模式是农民自主管理模式，执委会人员由农民民主选举产生，是独立于村委会的社团组织，目前协会已经按照章程要求，建立完善了灌溉用水、工程管理、财务管理、水费征管、议事等各项制度，在协会运行经费来源方面，协会已经根据“一事一议”的原则，确定通过按亩收费的方式来解决，每亩地按本协会的实际情况分别收费3元/亩至4元/亩不等，有效的解决了本协会管理人员的工资及管理范围内的渠道运行管理等问题。因用水协会成立的时间较短，很多问题还在进一步的完善当中，有些关系还在进一步的协调当中。

沙湾县也根据文件要求，于 2005年开始开展农民用水者协会推广工作， 2006年在各乡镇（场）进行农民用水协会的试点工作。具体试点的有 10个自然村，通过民主方式组建的自己的管水组织，并制定了一系列管理制度。

在玛纳斯县和沙湾县进行农民用水者协会推广试点工作的过程中，遇到了一个比较实际的问题，就是一些经济条件比较落后的村，农户不愿意承担因协会聘用配水员及渠道的维护费而进行的提成，而村里因免除了所有税费也无力支付此项费用，所以农户对成立用水协会积极性不太高，认为有个村民代表大会推选出来的为大家义务管水的接水员就行了。

农八师石河子市和新湖总场两个兵团灌区没有推行农民用水协会。他们目前采取的形式是每年在用水期成立一个管水协会或议事会之类的组织，会长由连长担任，副会长由管水的副连长担任，成员由配水员及职工代表大会选出的有威望、比较热心为大家服务的若干人员组成。主要负责安排灌水次序，计量水量，简单的渠道维护等工作，工程量大一些的农渠维护由协会组织连里人员一起维护。管水协会人员无任何报酬，有些连里一年给300元补贴，绝大部分连队管水协会人员都是义务服务。

3.2 乡（镇）水管站改革

玛河灌区内乡镇水管站是基层水管单位，在业务、人事上都是由上级水管处直接管理。根据事业单位人事制度改革精神，各管理处对基层站所职工实行了全员下岗，竟聘上岗的制度。2005年灌区乡镇推广农民用水协会，协会是以行政村为单位建立起来的，主要负责本村内的水量调配、斗农渠的管理和维修，基层水管所工作的主要任务是合理分配各村水量、并指导各个协会进行正常工作。同时农民用水协会的成立，促进了乡镇水管人员分水的公平性和量水的精确性，也促进了乡镇水管单位人员的服务意识。

3.3 末级渠系改造

玛河灌区末级渠道约有上万条，长度上万公里，总造价十多亿元。斗渠防渗约为60%，农渠防渗约为10%。地方上斗渠所有权属于乡镇所有，近几年因施行了农户终端水价，也全免了农户各项税金，而斗渠多为防渗渠，运行维修成本大，乡镇现在没有足够的资金来源对渠道进行维修和养护。截止目前，有些灌区斗渠年久失修，很多防渗渠道，现在已经严重老化，渠道淤积、冲刷、沉陷、坍塌现象严重，有的防渗渠道已经完全没有防渗功能，工程效益不能够充分发挥，严重制约了渠道的正常引水，渠道利用率较底。在兵团斗渠所有权属各团场所有，每年的渠道的维修及防渗由团水管所上报计划，由团里从水费中统一安排人力、物力、材料，维修情况基本能得到满足。农渠在地方上所属权属村里，推行农民用水协会的所属权属协会，因为大部分农渠都是土渠，维护一般由村里抽人义务维修，有防渗的农渠维护费一般由村里从村自办小厂上交的承包费中开支，用水协会因从每亩地中抽的有提成，所以维护也不成问题。在兵团，农渠的维护属连队，有的连队在水费中增加了 0.01元/立方米，因农户每年要向连里上交利费，利费中就包含有渠道维护费，大的维护由连水管所上报计划给团里，由团里统一安排，小的维护由连水管所出人力解决。推行协会管理，可以部分解决本协会内部的工程维修问题，但从玛河灌区实际情况来看，末级渠系斗渠虽然数量少，但由于渠道运行维修成本大，这部分维修费用就目前灌区推行的农协会运作中是没有办法解决的。因此如果要真正建立起末级渠系维护的良性机制，并保证水管单位的有效发展，早日实施包含渠道水损费用在内的终端水价是解决该问题的最有效的办法。