河南黄河水量调度管理研究

2013-04-08李国清

水利技术监督 2013年1期

辛忠刘天张靖李国清

（1.河南黄河勘测设计研究院，郑州 450003；2.河南黄河河务局，郑州 450003）

1998年12月，国家计委、水利部联合颁布了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，授权黄河水利委员会对黄河水量实施统一调度。2006年8月，国务院颁布实施了《黄河水量调度条例》（以下简称《条例》），《条例》的出台，将实践中行之有效的措施法律化、制度化，确保了水法规定的水量调度原则在黄河流域贯彻实施，正确处理了上下游、左右岸、地区间、部门间的关系，有效的缓解了黄河流域水资源供需矛盾。

河南黄河河务局按照《条例》要求，对河南黄河水量进行了统一调度管理，为河南沿黄经济社会发展提供了水资源保障。随着河南中原经济区建设上升为国家战略，对黄河水资源的需求进一步加大，河南沿黄水资源供需矛盾进一步加剧。为保障沿黄水资源的供水安全，为中原经济区建设提供水资源支撑，总结河南黄河实施水量调度管理的经验和做法，分析水量调度管理中存在的问题，研究加强河南黄河水量调度管理的建议十分必要。

1 河南黄河水量调度管理

1.1 建立水量调度管理的专门机构

为加强河南黄河水量调度管理，提高水量调度管理水平。2002年，河南河务局设立了水量调度专门管理机构－水资源管理与调度处，对河南黄河境内的水资源实行统一管理和调度，各市县河务局相应也成立了水政水资源科，充实了管理人员，明确了职责，理顺了内部工作关系，为做好黄河水量统一调度奠定了基础。

1.2 制定配套的规章制度

1.2.1 制定水量调度管理制度

为加强河南黄河水量调度管理，促进水量调度管理工作的正规化、规范化，充分发挥黄河水资源的经济效益和社会效益，制定了《河南黄河水量调度管理办法》、《河南黄河水量调度工作责任制》、《河南黄河水量调度突发事件应急处置规定》、《河南黄河重大水污染事件报告预案》等管理制度。明确了水量调度及应急调度的原则，明晰了责任单位职责，实行河段总耗水量和省际断面下泄流量两项指标控制，规定了应急处置的程序和措施，建立了水调会商制度、水量调度值班制度、用水监督管理和重大水污染报告等制度。

1.2.2 制定水量调度订单管理制度

为加强河南黄河水量调度用水计划管理，提高水资源利用效率，黄委实行了水量调度订单管理，河南河务局制定了《河南黄河订单供水管理若干规定》、《河南黄河引黄工程“两水分离、两费分计”管理办法》等订单管理制度。规定了订单实行总量控制，动态管理，逐级报批，分级负责的原则。实行订单的申报、审批、下达、调整制度，农业、非农业用水分别申报分别计量、非农业用水自动计量等管理制度。

1.2.3 制定引水计量管理制度

为加强河南黄河引水计量管理，准确计量引水，保证计划用水和水量调度指令执行，使高村断面流量和全省总引水流量达到黄委控制指标的要求，确保黄河不断流，制定了《河南黄河引水计量管理办法》。实行引水计量工作岗位制、工作人员持证上岗制、测流人员签名制，规定引水流量测验规范，建立引水流量日报、月报、年报制度，引水计量督查制度等。

1.2.4 制定河南黄河抗旱应急响应预案

为做好河南黄河抗旱应急响应工作，制定了《河南黄河抗旱应急响应预案》，建立了河南黄河应急响应组织指挥体系，明确了职责分工，规定了抗旱应急响应启动程序和应对措施，建立了抗旱应急保障机制，构建了信息监测、处理、上报机制。

1.3 规范水量调度业务流程

根据《条例》及实施细则规定，河南河务局对年度水量调度，月、旬水量调度，调度计划外使用申请，取（退）水情况申报业务流程进行了规范。

1.3.1 年度水量调度程序

河南黄河河务局每年的10月25日前向黄河水利委员会申报本调度年度非汛期用水计划建议；黄河水利委员会于每年10月31日前向水利部报送年度水量调度计划，水利部于11月10日前审批下达。河南黄河河务局依照调度管理权限和经批准的年度水量调度计划，对辖区内各行政区域以及主要用水户年度用水计划提出意见，并于11月25日前报黄河水利委员会备案。

1.3.2 月、旬水量调度程序

河南黄河河务局每月 25日前向黄河水利委员会申报下一月用水计划建议；用水高峰期，每月 5日、15日、25日前分别申报下一旬用水计划建议。黄河水利委员会于每月 28日前下达下一月水量调度方案；用水高峰期，根据需要于每月8日、18日、28日前分别下达下一旬水量调度方案。河南黄河河务局依照调度管理权限和黄河水利委员会下达的月、旬水量调度方案，对辖区内各行政区域及主要用水户月、旬用水计划提出意见，并于每月5日前报黄河水利委员会备案，用水高峰期，于每月1日、11日、21日前报黄河水利委员会备案。需要实时调整用水计划，应当提前 48小时提出计划调整建议。

1.3.3 申请计划外用水指标程序

根据《条例》规定，申请在年度水量调度计划外使用其他省、自治区、直辖市计划内水量分配指标的，应当同时符合以下条件：辖区内发生严重旱情的；年度用水指标不足且辖区内其他水资源已充分利用的。

河南黄河河务局按照调度管理权限提前 15日以书面形式提出申请。申请应当载明申请的理由、指标额度、使用时间等事项。黄河水利委员会收到申请后，根据黄河来水、水库蓄水和各省、自治区、直辖市用水需求情况，经供需分析和综合平衡后提出初步意见，认为有调整能力的，组织有关各方在协商一致的基础上提出方案，报水利部批准后实施；认为无调整能力的，在10日内作出答复。

1.3.4 取（退）水情况申报

河南黄河河务局按照下列时间要求向黄河水利委员会报送所辖范围内取（退）水量报表：每年7月25日前报送上一调度年度逐月取（退）水量报表；每年10月25日前报送7月至10月的取（退）水量报表；每月5日前报送上一月取（退）水量报表；用水高峰期，每月5日、15日、25日前报送上一旬的取（退）水量报表；应急调度期，每日10时前报送前日平均取（退）水量和当日8时取（退）水流量报表。

1.4 建立控制指标

1.4.1 总量控制红线

河南省黄河干支流总的耗水指标，由国务院“八七”分水方案划定，即国家分配耗水指标为55.4亿 m3，其中黄河干流为 35.67 m3，黄河支流19.73 m3。河南省对沿黄各市的引黄控制分量指标进行了细化。其中干流涉及郑州、开封、洛阳、安阳、新乡、焦作、濮阳、许昌、三门峡、商丘、周口、济源等 12个市，支流对伊洛河、沁河、金堤河取水许可指标进行了细化，涉及郑州、洛阳、平顶山、三门峡、焦作、济源、安阳、新乡、濮阳 8个市。

1.4.2 断面流量控制指标

根据《条例》规定，黄河水量调度实行水文断面流量控制，河南省省际水文断面为高村水文站，其断面流量控制为实际流量必须符合黄委月、旬水量调度方案和实时调度指令确定的断面流量控制指标，高村水文断面月、旬平均流量不得低于控制指标的 95%，日平均流量不得低于控制指标的 90%。当高村河段上游断面流量与控制指标有偏差或者区间实际来水流量与预测值有偏差的，高村断面流量控制指标可以相应增减，但不得低于预警流量。

根据《条例实施细则》，规定了重要支流控制断面最小流量指标及保证率。河南省支流伊洛河黑石关站最小流量指标为4m3/s，保证率95%；沁河润城、五龙口、武陟最小流量指标分别为1、3、1 m3/s，保证率分别为95%、80%、50% 。

根据《条例实施细则》，规定了黄河干流省际和重要控制断面预警流量，当出现断面预警流量时，要采取措施压减取水量直至关闭取水口，有关部门和单位必须服从。河南黄河河段重要控制断面预警流量为：花园口 150m3/s, 高村 120 m3/s, 孙口100 m3/s。

1.4.3 建立引水订单误差控制指标

根据《黄河下游订单管理办法》规定，河南黄河干流河段月、旬引黄用水计划，以及调水调沙期和应急调度期逐日滚动批复的五日引黄用水计划实行订单管理。订单执行精度按规定严格执行：日均取水流量不得超过批准指标的±10%，其中调水调沙期和应急调度期，日均取水流量不得超过批准指标的±5%；旬均取水流量不得超过批准指标的±5%。

2 河南黄河水量调度管理存在问题分析

2.1 行政首长负责制落实不到位

《条例》第四条规定黄河水量调度计划、调度方案和调度指令的执行，实行地方人民政府行政首长负责制和黄河水利委员会及其所属管理机构以及水库主管部门或者单位主要领导负责制。在具体的实施中每年公布河南省的水量调度责任人和河南黄河河务局水量调度责任人，为完成水量调度起到了保障作用。但根据《条例》规定河南省境内黄河干流的水量由河南河务局负责，支流的水量由河南省人民政府水行政主管部门负责，目前支流调度还未明确责任人。

根据《条例实施细则》规定，县级以上地方人民政府及其水行政主管部门、黄河水利委员会及其所属管理机构以及水库主管部门或单位应明确水量调度管理机构和水量调度责任人，制定水量调度工作责任制。目前，河南河务局已制定《河南黄河水量调度责任制》，但县级以上地方人民政府及其水行政主管部门，还未制定水量调度工作责任，也未落实地方人民政府行政首长负责制。对黄河水量调度计划、调度方案和调度指令的执行，产生了不利的影响。

2.2 支流水量调度管理薄弱

根据《条例》及《条例实施细则》的规定，支流调度纳入了黄河水量统一调度管理。自 2006年开展支流水量调度管理以来，取得了一定成效，但由于支流水量调度管理基础薄弱、体制不完善、机制不健全、职责不明确、管理不到位，支流调度管理仍存在诸多问题，突出表现在以下几个方面。

2.2.1 支流调度管理没有统一的水量调度管理机制

河南黄河的支流伊洛河、沁河都属跨省区的河流，根据《条例》规定分属不同省份的水行政主管部门管理，目前还没有建立统一的支流调度管理的协调机制，上中下游用水矛盾协调难度大，不利于支流的水量调度统一管理.

2.2.2 支流调度管理与监督权责不一

根据《条例》规定河南省境内伊洛河、沁河的支流调度由河南省人民政府水行政主管部门负责调度，黄委负责监督管理，具体河南省伊洛河、沁河的监督管理黄委授权河南河务局监督管理，二者权责不一，不能有效衔接和操作，监督管理难度大。

2.2.3 未建立支流水量调度分配方案

现阶段支流水量调度，仅规定了主要断面的控制流量，未建立支流各省区的水量调度分配方案，上中下游引水没有水量分配方案的制约，控制断面流量难以保证。

2.3 潼关至小浪底水库干流河段存在多头管理

根据《条例》规定，河南省境内黄河干流的水量，应由河南河务局负责统一调度管理。目前，该河段存在不同隶属关系的四个管理单位，隶属黄委的三门峡水利枢纽局和河南黄河河务局豫西黄河河务局，隶属当地政府的三门峡市黄河河务局及所属四个县局，隶属水利部的小浪底建管局。

由于历史原因和当地政府对本地区黄河管理单位的职责设定，三门峡库区的取水许可监督管理归三门峡水利枢纽局水政监察支队负责，三门峡市黄河河务局根据当地政府授权也对境内小浪底库区实施河道管理，小浪底建管局也具有对小浪底库区的建设管理职责。潼关至小浪底干流河段的水量调度管理，存在体制不顺、职责交叉、政出多门，秩序混乱的复杂现状，不利于实施河南黄河干流的水量统一调度管理。

2.4 未建立水量调度管理考核机制

《条例》规定了责任制、月旬调度计划、断面流量控制、监督检查等多项制度，定期公告水量调度执行情况、干支流控制断面流量控制情况、年度用水总量控制情况，但一直未建立相应的考核机制，不利于《条例》规定的各项制度的执行。

2.5 水量调度管理经费缺乏

黄河水量统一调度以来，一直未有水量调度管理经费，各级水量调度管理经费仅靠有限的办公经费支撑。《条例》出台后水量调度管理得到更加重视，黄河水量统一调度将是一项长期而经常性的水行政管理任务。根据《条例》要求，黄河水量调度范围由干流河段扩大到干支流，调度时间由非汛期延伸至全年，工作内涵扩展，工作量成倍增加，工作经费不断递增，特别是应急调度的关键期，水量调度任务繁重，水量调度管理经费制约了应急调度的工作开展和效率的提高，近年的抗旱应急调度，已充分暴露出水量调度管理经费的不足。

3 河南黄河水量调度管理建议

3.1 严格落实水量调度责任制

按照《条例》规定，落实河南省伊洛河、沁河支流水量调度责任人，并予以公告。根据《条例实施细则》规定，县级以上地方人民政府及其水行政主管部门，尽快制定水量调度工作责任制，落实地方人民政府行政首长负责制，对沿黄市县两级地方人民政府行政首长名单向社会进行公布，加强对行政首长的培训。发挥各级行政首长在黄河水量调度决策、指挥和监督等方面的关键作用，促进各责任单位及责任人认真履行职责，保证政令畅通，接受社会监督，提高黄河水量调度方案的执行力。

3.2 加强支流水量调度统一管理

建立支流统一调度管理的体制和机制，有效保障《条例》在实施过程中的法律地位。依据《条例》及《黄河支流水量调度管理办法》出台各地的支流水量调度管理办法，逐级明确支流调度的管理部门，落实支流调度管理责任，明确河南河务局对支流调度的监督管理职责。以《条例实施细则》规定的支流省际断面最小下泄流量为约束，基于取水许可审批发证和水资源利用情况，研究建立伊洛河、沁河支流枯水期水量分配和应急调度机制，建立支流统一调度的协调机制，协调不同省份的用水，解决不同省份、上中下游的用水矛盾。制定支流水量调度分配方案，各省按照分配的水量计划进行引水和控制。强化支流用水计量管理，严格用水计划管理，强化监督，预防和及时化解小流量突发事件，确保支流用水不超分配指标，重要控制断面达到规定要求。

3.3 理顺潼关至小浪底水库干流河段水量调度管理

根据《条例》的规定，协调相关单位和地方政府，进一步明确河南河务局对黄河干流统一调度的管理职责，将三门峡库区的年用水计划，月旬用水方案统一归河南河务局管理，真正实现《条例》规定的河南河务局对黄河干流水量的统一调度管理。

3.4 开展黄河水量调度管理考核

严格执行《条例》，研究探索取用水总量考核机制，开展水量调度管理的考核。定期公告水量调度执行情况、干支流控制断面流量控制情况、年度用水总量控制情况，充分利用各种媒体和途径，及时向社会发布准确和权威的水资源信息，严格落实超计划用水和挤占生态用水的处罚与补偿制度，对于断面流量不达标或超指标引用水的，要及时进行通报，直至实行新增取水项目的区域限批。

将黄河水量调度完成情况纳入地方政府领导干部和相关企业负责人业绩考核重要内容。按照国家实行最严格水资源管理制度的要求，督促河南省将用水总量控制指标作为约束性指标，纳入地方经济社会发展综合评价体系。