微博论政与政务微博<br/>——与时俱进的政府回应性问题研究

微博论政与政务微博
——与时俱进的政府回应性问题研究

2013-04-08高娟

湖北大学学报（哲学社会科学版） 2013年5期

高娟

（武汉大学信息管理学院，湖北武汉430072）

现代民主的典型特征之一是所有权和行使权的分离，作为公共权力的行使者，政府有义务回应社会各界的诉求和关切。政府回应性成为衡量现代政治制度民主程度的重要标志。在传统的代议制民主制度之下，人们通过选民代表表达诉求，而政府则对选民代表的提案做出回应。我国民众对政府及其公务员的回应性评价较低[1]，因而政府的回应性亟待提高。导致我国政府回应性较低的原因既可能是由于我国公民缺乏参与政府活动的机制和途径，其仅有的途径，如公民听证、人民代表大会制度和公民上访等都存在相当多的问题[2]，又可能是由于传统的政府回应方式，如新闻发言人制度等已不适应当前网络化时代的要求[3]。微博作为一种新型媒体形式既能弥补公民参与政治事务途径不足的缺陷，又能为政府提供一种新的、有效的政府回应方式。

一、政府回应是责任型政府的必然要求

在现代民主政治中，回应性是衡量政治民主性的一个重要维度。英国学者杰弗里·托马斯就认为：“每一个声称自己是民主政体的政权，都要说明（不论有多少合理性）它如何确保一致，如何让统治行为合乎受其影响的人们的愿望。”[4]事实上，这一句话中已包含了某种政府回应的内涵。

在政府回应的定义中，最为经典的定义当属格罗弗·斯塔林在其《公共部门管理》一书中对政府回应所作的权威界定：“回应是责任型政府的一种体现，公共管理责任的基本理念之一就是回应。回应意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要做出及时地反应，并采取积极措施来解决问题。政府必须快速地了解公众的需求，不仅包括回应公众事前的表达需求，更应该洞悉先机，以前瞻性地解决问题。”[5]在我国学者中，何祖坤在《关注政府回应》一文中较早对政府回应作出了定义，他认为：“政府回应就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感地回应和回复的过程。”[6]李伟权则对政府回应的定义作出了狭义和广义的双层划分。他认为，政府回应在狭义上是指政府在公共事务管理过程中对公众提出的需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程，它包括政府反应和政府回复两个部分。在更高层次上则是指责任政府意义上的政府回应，即作为政府本身，对其行政管理职能下的所有行政行为都要承担相应的责任[7]。当一个政府回应并满足了“公众市场”的要求时，政府便是负责任的。所以政府回应实际上是政府的社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的综合反映。本文所指的“政府回应”即是指后者。

从前面关于政府回应的定义可以看出，政府回应和政府责任是相互交织在一起的。政府的责任性、回应性和服务性之间具有内在的联系，责任性是政府的动力所在，服务性是政府的目标所归，而回应性则是政府实现目标的传导机制[2]。

责任型政府既是一种政治理念，也是一种制度安排，它的出现是近代西方民主政治发展的结果[8]，也是在公共权力所有权和行使权分离下的所有权在民的思想的集中体现。民主政治和民主行政在本质上就是责任政府[9]。在君主专制时代，由于公共权力的所有权和行使权合一，君主及听命于君主的官吏不需要对民众负责，因而不需要对公众的诉求做出回应。随着西方代议制民主的出现，君主的权力受到了极大的约束，迫使政府向公众负责。英国学者最早对责任政府理论进行了阐述，在《布莱克维尔政治学百科全书》中，责任行政被描述为是一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所做的决策是正确合理的行政机构。可见，传统的责任政府论中已包含了对政府回应的要求。现代的政府责任论则进一步地深化了主权在民的政治思想。政府不仅需要作为一个整体对选民负责，而且需要其公务人员也对选民负责。具体而言，政府责任主要体现为以下几个方面：第一，政府必须对公众或是公众的代议机构负责，政府对它们负责就是对民意负责。第二，政府及其工作人员的行为必须以民众的利益为出发点。如果政府行为违背了公众利益，造成决策失误，或是政府没有履行本该承担的责任，造成失职、渎职，政府必须承担相应的政治责任，即使这种行为没有触及到法律的底线。第三，政府及其工作人员必须清正廉明，恪尽职守，模范地遵守法律、法规。如果政府违法行使权力或是没有承担其本身应该承担的责任，那么政府除了要承担相应的行政责任外，还要接受道德层面上的拷问，因为行政伦理也是政府责任的重要方面[10]。这些政府责任的履行都内在地要求政府对公民的诉求做出积极地回应。政府回应已经成为了现代政府合法性的重要支撑[11]。

我国的政体是人民代表大会制度，这一制度设计体现了主权在民的政治思想。在我国的政治体制之下，公共权力的所有权和行使权同样是分离的，政府有义务对公众提出的诉求做出积极地回应。作为执政党的中国共产党一直致力于政府回应的建设，作为“三大法宝”之一的群众路线就是中共早期政府回应性建设的集中体现，也是党的十八大新一代领导集体“为民务实清廉”的重要举措。在改革开放之后，党的十三大、十五大报告都对政府回应机制明确提出了“下情上达，上情下达”的政府回应要求。党的十六大、十七大更是提出了保障人民“知情权、参与权、表达权和监督权”的新要求。可见，作为一个负责任的政府，我国政府非常重视政府回应的制度建设。

二、微博论政是政府回应机制的必要补充

除了在理念上和制度上认识到政府回应对责任型政府建设的重要性之外，为使民众的诉求得到良好的回应，政府还需要选择适合自身和时代的政府回应机制。回应机制在不同的国家、不同的历史阶段都会有所不同。通常而言，政府回应机制都是通过政府决策回应机制和公众参与机制来实现[12]。在赵晗的博士论文中，政府回应机制的模式可以被划分为控制型政府回应机制、管理型政府回应机制和参与型政府回应机制[8]。在这三者之中，公众的参与程度和政府回应的积极程度逐步提高。这也与多数国家的政府回应性的历史相吻合。

我国的政府回应机制经历了一个逐步完善的过程。新中国成立后，人民代表大会制度被确立为我国的根本政治制度。这一制度的确立使人民的政治参与权力有了制度上的保障。但由于传统封建思想根深蒂固，使得公众的政治参与意识不强，政府回应的制度建设相对不足。从三年自然灾害开始，到文革结束为止，我国的政治参与机制和政府回应机制更是受到了严重的扭曲。改革开放后，我国的政府回应制度开始得以重建。在公众参与方面，人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度、信访和举报制度得到了较大的发展。与此同时，一些新的公民政治参与渠道也被开辟出来，如协商对话机制、民意测验机制、智囊咨询机制等[8]。此外，一些地方政府还进行了一些回应机制上的创新，例如1989年深圳市首创了听证制度；1994年山东省烟台市首创了承诺制；1996年辽宁省沈阳市首创了公示制；1997年江苏省泰州市首创了政务公开制等[13]。这些都是我国在政府回应机制建设上的成果。

2003年SARS疫情的爆发催生了新闻发言人制度在全国范围内的普遍推广。不同于1983年建立的新闻发言人制度，SARS之后的新闻发言人制度有了许多新的特点。首先，非典事件后的新闻发言人制度，不再是主要针对国外媒体，而是把焦点转向国内公众；其次，非典事件后的新闻发言人制度被广泛推广到从中央国家机关到地方政府、从社会团体到群众组织，其意图是通过更广泛的信息发布，改善政府和社会的互动关系；其三，新闻发言人发言的范围已经不限于重大公共事件，而是主动公开政府信息，并包括回应部分公众关注的问题。可见，和以往的封堵信息、回避传媒和公众的做法相比，2003年之后的新闻发言人制度已经向前迈进了一大步。但我国的新闻发言人制度仍具有定制化色彩浓厚、信息笼统模糊、缺少反馈以及流于形式等特点。这些特点使得这一政府回应方式必然被其他的政府回应方式所取代。完善的政府回应机制不仅要求政府对民众的诉求做出积极地回应，而且还需要完善民众的参与机制。政府应当积极主动地摄取民众信息，以满足民众的现实需求和潜在需求。多数情况下，民意的表达并不是通过与政府沟通协商的方式进行的。随着网络时代的到来，网络成为了民众表达民意的主渠道[1 4]。张志安和贾佳的研究表明，从2010年的微博元年开始，在不到两年的时间里，到了2012年微博的数量已突破两亿[15]。伴随着微博的井喷式发展，微博论政也开始彰显其力量，在温州“7·23动车事故”、“郭美美事件”、“卢美美事件”中，微博论政均扮演了重要的角色。

微博论政的必然出现有以下两个方面的原因：

一是微博论政能够减轻公民政治参与过程中的搭便车问题。在传统的公民政治参与过程中，公民的政治参与成本很高，而收益却是全体公民共同享有，因此大部分的民众选择了搭便车，而不是积极地参与政治生活。而在微博时代，只要你拥有即时通讯设备，你就可以通过发表微博或转发微博的方式参与政治生活，这就大大降低了人们参与政治生活的真实成本。此外，由于网络使公民能够轻松地由现实人变为“隐身人”，公民以“隐身人”参与政治生活的风险成本也大大地被降低了[16]。微博所依赖的网络渠道是虚拟的，但微博所产生的效果却是真实的[14]。当微博言论形成一种舆论态势之时，就能够影响到政府的政策。使用微博参与政治生活不仅成本低廉，而且还能够通过发表微博和转发微博带来相应的心理收益。公民政治参与过程中的搭便车问题得到了极大的缓解，公民参与微博论政的积极性得到了极大的提高。

二是微博论政具有不易封锁性。不同于传统的网络论坛，微博具有极强的不易封锁性。任剑涛指出：“在中国官方信息的政治过滤机制密不透风的情况下，经过精心编辑和新闻管控的网际网络，曾经是人们除了获得构架过滤信息之外、期待了解的其他重要信息的途径。但微博出现之后，这种过滤信息的权力机制崩溃了。”[17]博主只需要登录微博，就可以看到其他人关注的相关信息。又由于微博之间的相互转发，使得传统的信息过滤机制完全失效，未经过滤的信息传递机制就此形成。由于信息未经过滤，一些原本会被过滤掉的与政府决策有关的信息就会被更加迅速地在人际间传播，从而形成相应的舆论态势，最终影响到政府的决策。

我国的微博已经越来愈倾向于扮演与公共权力抗争和社会舆论动员的角色[14]。传统的政府回应方式受到了微博论政的拷问。近年来，在传统的政府回应方式中起主要作用的当属政府新闻发言人制度。尽管SARS之后的新闻发言人制度较其他的传统政府回应方式有了很大的改进，但这一政府回应方式仍然无法应对当前的微博论政。我们将以新闻发言人制度为传统政府回应方式的代表，考察微博论政对传统政府回应方式的影响。

新闻发言人制度发布信息的重要任务是通过议程设置对舆论进行引导，即通过定期发布一些权威的、经过审定的信息来引导公众关注哪些事情，忽略哪些事情，从而引导舆论，协调政府与社会公众沟通之间的矛盾。其结果只能是新闻发言人所公布的信息，是政府想要告诉公众的事情，而非公众迫切最需要知道的事情。但微博论政的议题往往是由底层发起的、人民群众密切关切的话题，当这些话题中的问题没有得到政府的积极回应时，博主往往会形成与公共权力相抗争的心态，他们往往会通过不断的转发其掌握的信息来发泄自身的不满，从而形成和政府对抗的舆论态势。显然，这种引导式的政府回应方式已不适应于微博时代。

由于新闻发言人制度的建立是塑造政府形象的一种途径，因此在信息发布上，原则方面公开多，具体内容公开少；内容笼统模糊的多，清晰明确的少；“正面”信息发布多，“负面”信息发布少。对于那些在工作和事件中发生的涉及政府决策失误、吏治腐败、官场歪风等负面信息，更是会避重就轻，或者想方设法掩盖。依据哈耶克的现场知识观，处于现场的博主们具有更加详实的信息，他们会通过发帖和转发的方式将这些第一手的信息资料以文字、图片、视频的方式保存起来，从而为微博论政提供真实、鲜活的证据资料。显然，隐瞒式的政府回应方式已不适用于微博时代。

新闻发言人制度侧重于单向的信息发布，只注重发言而忽略反馈。公众被动接受的多，主动参与的少，缺乏有效的互动机制。新闻发言人大多是奉命发言，一旦媒体和公众的质疑溢出新闻发言人发言所允许的范围，新闻发言人就会不知所措。与传统的媒体方式不同，微博最典型的特征就是去中心化和即时互动性[14]。互动性要求政府和公众之间进行双向的信息反馈。公众不再是单纯地接受信息，而是希望政府对其关注的问题进行主动地回应，回应的范围也不能仅局限于奉命发言的内容。显然，这种单向式的政府回应方式已不适应微博时代。

现有的新闻发言人制度并不是连续的，而是间断的。新闻发言人制度并不是时时刻刻地对公众关注的话题进行回应，政府仅仅会选择政府认为不得不回应的问题做出回应。而在微博时代，任何当前的社会热点问题都会成为微博论政的对象，公众希望一个负责任的政府能够对其关注的问题进行积极地回应。此外，微博信息的形成和传播的时滞很短，具有很强的及时性。而现有的新闻发言人制度无法满足微博时代的连续性和及时性的特点。由此可见，微博方式能够促使政府不得不转变其回应的机制。

三、与时俱进的政府回应机制——政务微博的应对策略

对民众的诉求进行积极地回应是责任型政府的必然要求，而微博论政时代的到来对政府的回应力形成了严峻的考验。民主选举确定了现代国家合法性的基本路径，然而，单纯的选举政治显然不能完全支撑现代国家的合法性基础[11]。政府的回应性成为了现代国家合法性基础的支撑之一。在微博时代中，微博论政俨然已成为民众参与政治生活的主渠道之一。中央政府若不对微博论政的内容进行积极地回应，将威胁到政权的合法性基础。而在中国地方官员晋升的锦标赛模型之下，地方政府若不对微博论政的内容进行积极地回应，很可能会威胁到地方政府官员的晋升。因此，微博时代的到来将对政府的行为形成倒逼机制，从而迫使政府提高其回应力。那么政府应当如何提高回应力呢？

从前面的分析中可以看出，政府回应机制应当既包括政府决策回应机制，又包括民众参与机制[12]。微博论政时代的到来在对传统政府回应机制形成挑战的同时，也为新的政府回应机制的建立带来了机遇。由于微博论政的低成本减轻了公众政治参与的搭便车问题，公众参与政治讨论的积极性得到了极大的提高。这就为政府将民众的现实需求和潜在需求纳入政府决策提供了极大的便利。与此同时，微博信息的不可封锁性使得政府隐瞒事实真相、回避公众质疑等消极的政府回应方式失效，从而迫使政府不得不对公众的诉求进行积极地回应。政务微博的出现为提高政府回应力提供了一条可行的途径。

政务微博是和草根微博、民间微博相对应的特殊微博。政务微博的出现能够在很大程度上弥补传统政府回应方式的不足。在传统的政府回应制度下，由于民众没有渠道低成本地表达其诉求，从而使得微博之间的转发成为了其发泄不满的主要途径。由于政务微博的权威性、严肃性和可信性相对较高，其开通很容易吸引到大量“博粉”的关注，官民之间的壁垒出现了打通的可能，原本引导式的、单向式的政府回应方式出现了向交互式的、双向式的政府回应方式转变的可能。又由于政务微博相对于新闻发言人等制度的低成本性，原本间断式的、滞后性的政府回应方式也出现了向连续式的、及时性的政府回应方式转变的可能。尽管传统政府回应方式的隐瞒性不能够直接通过政务微博的构建而得到改善，但是当政府的行为遭受曲解和污蔑时，政府也能够及时地通过政务微博向公众做出澄清，以避免出现不良的后果。草根微博和民间微博对传统政府回应方式的拷问，在很大程度上都能够通过政务微博这一新的政府回应方式得到消解。

政务微博的出现，体现了党的与时俱进的理论品质。据张志安和贾佳的研究，截至2011年3月20日止，在新浪、腾讯、人民网三大微博运营商中有实名认证的政务机构微博1708个，政府官员微博720个[15]。另据新浪网的最新数据显示，截至2012年5月中旬，仅在新浪注册的政务微博就已突破了4万。在很短的时间内，政务微博呈现出蓬勃发展之势。

政务微博在数量上呈现急剧膨胀态势的同时也出现了一些新的问题：一是大量的政务微博工作并没有常态化、制度化，许多政务微博的开通仅仅是一种跟风行为。例如，2011年10月，银川市委办公厅、市政府办公厅的官方微博“问政银川”就曝光了19个最懒微博，这些微博大多连续7个工作日没有更新。之所以会出现类似的“僵尸微博”，其原因就是这些微博的工作并没有常态化、制度化，没有专人负责管理政务微博信息的采集、发布等工作。各级政府的首脑也并没有将政务微博纳入其关注的范围之内。因此，各级政府亟须将政务微博的工作规范化、制度化；二是许多的政府官员并未将政务微博当成是体察民情、了解民意的重要渠道。他们仍然对这种双向式的、互动式的信息反馈机制持抵触态度。事实上，由微博体现出的网络民意并不是洪水猛兽，只要能够公正、全面、客观地分析政务微博上的公共舆论，就能够极大地促进责任型政府的构建；三是政务微博的语言不具有草根特性，从而降低了网民的亲切感和认同感。各级政府要切实转变执政态度，以大众化的口吻参与政务微博的对话。此外，由于网络语言日新月异，因此各级官员还需要不断地加强学习，以适应微博时代的对话和交流。

总而言之，政府回应性是对责任型政府的必然要求，但随着微博论政时代的到来，传统的政府回应方式已不适应当前的需要，政务微博的开通为构建新的政府回应方式带来了契机。尽管政务微博在数量上呈现出蓬勃发展的态势，但是也暴露出一些新的问题。我们只有通过切实改变执政观念、与时俱进，将政务微博工作常态化、制度化，我们才能够充分利用政务微博所带来的优势，从而进一步地促进责任型政府的构建。

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