对国家建立病死动物无害化处理长效机制的思考

范利辉，张基明

（1.重庆市动物疫病预防控制中心 401120；2.重庆市农业委员会 401121）

对国家建立病死动物无害化处理长效机制的思考

范利辉1，张基明2

（1.重庆市动物疫病预防控制中心 401120；2.重庆市农业委员会 401121）

养殖、运输、屠宰、经营环节产生的病死及死因不明动物（含动物产品，以下简称：病死动物）随意抛弃或无害化处理不彻底，将引发疾病传播危险，危害人体健康，甚至引发严重的公共卫生安全事件。建立完善长效的病死动物无害化处理机制，对病死动物实施有效处理，无论从生物安全性的角度，还是从食品安全性的角度，都具有十分重要的意义。

一、我国病死动物无害化处理概况

（一）全国病死动物情况 目前，全国和各省市区均没有专门的病死动物数据统计。2012年，全国生猪饲养量（存栏+出栏）117 381.7万头，牛饲养量15 304.3万头，羊饲养量58 504.1万头，家禽饲养量300多亿只。按照我国多年来对畜禽疫病年死亡率控制要求：“猪3%以下、牛羊1%以下、家禽6%以下”的中位数来测算全国畜禽疫病死亡数量，并加上养殖环节非疫病死亡以及运输、屠宰、经营环节产生的病死动物，全国年均需要进行无害化处理的病死动物：猪1760多万头（其中大部分为小猪）、牛羊369多万头、家禽4.5多亿只。

（二）我国现行病死动物无害化处理方式 目前，我国养殖环节的病死动物主要采取掩埋、焚烧、发酵池发酵等处理；屠宰环节的病死动物主要采用湿化化制处理；运输、经营环节的病死动物主要采用掩埋、焚烧等处理。

（三）我国现行病死动物无害化处理的财政补助政策 我国现行的病死动物无害化处理财政补助政策只针对规模养殖场（小区）和生猪屠宰环节。农业部办公厅、财政部办公厅农办财〔2011〕163号、农办财〔2012〕11号明确：50头以上生猪规模养殖场（小区）养殖环节病死猪无害化处理费用由中央和地方财政每头给予80元的补助； 财政部财建[2007]608号明确：在生猪屠宰环节中央财政和地方财政分别对病害猪损失及无害化处理费用给予一定比例的补贴，为提供病害猪的货主和自宰经营的企业补助500元/头、为进行无害化处理的生猪定点屠宰企业补助80元/头。国办发明电〔2011〕26号对屠宰环节病害猪损失补贴由每头500元提高到800元。

二、病死动物无害化处理存在的主要问题

（一）现行法规不能有效管理病死动物的无害化处理 当前，我国还没有一套专门针对病死动物管理的法律、法规，更没有明确病死动物属于什么样的物质类别；国家至上而下，各级政府都没有明确病死动物管理的行政主管部门。只有在《动物防疫法》第二十一条中要求：“染疫动物及其排泄物、染疫动物产品，病死或者死因不明的动物尸体，运载工具中的动物排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物，应当按照国务院兽医主管部门的规定处理，不得随意处置”。农业部为规范病死及死因不明动物的处理，防止动物疫病传播，杜绝屠宰、加工、食用病死动物，保护畜牧业发展和公共卫生安全，依据《动物防疫法》，制定了《病死及死因不明动物处置办法（试行）》，该《办法》要求：“任何单位和个人发现病死或死因不明动物时，应当立即报告当地动物防疫监督机构，并做好临时看管工作。”“任何单位和个人不得随意处置及出售、转运、加工和食用病死或死因不明动物。” “所在地动物防疫监督机构接到报告后，应立即派员到现场作初步诊断分析，能确定死亡病因的，应按照国家相应动物疫病防治技术规范的规定进行处理。”“对非动物疫病引起死亡的动物，应在当地动物防疫监督机构指导下进行处理。” 商务部、财政部令2008年第9号《生猪定点屠宰厂（场）病害猪无害化处理管理办法》明确规定，生猪定点屠宰厂（场）发现下列情形的，应当进行无害化处理：（1）屠宰前确认为国家规定的病害活猪、病死或死因不明的生猪；（2）屠宰过程中经检疫或肉品品质检验确认为不可食用的生猪产品；（3）国家规定的其他应当进行无害化处理的生猪及生猪产品。由此看出，对病死动物处理的管理只停留在“义务性规定”和“监督处理”的层面上，没有从“行政管理主体”、“监督执法主体”和“行为实施主体”上加以明确，致使我市乃至全国在病死动物的管理上没有具体的行政管理部门，出现类似“黄浦江漂猪事件”时，不知道找哪个部门，农业部门、畜牧兽医部门、环境卫生部门、水域管理部门都说不是自身的职责，在收集、打捞、运输、处置公共场所无主动物尸体时，甚至出现互相推诿的情况。

（二）现行病死动物无害化处理政策措施存在的问题

1.现有养殖方式不利于无害化处理。全国千家万户分散养殖的模式依然存在、中小规模养殖场饲养管理总体水平不高、广大养殖者缺乏生物安全意识等，均制约了病死动物无害化处理工作的有效开展。

2.缺少工厂化的无害化处理场所。目前，全国只有上海、重庆、海南等少数几个省份建有工厂化的病死动物无害化处理场，但数量少、处理规模小，并集中在省会所在地的周边郊区。全国多数省区市以及养殖大县都没有工厂化的病死动物无害化处理场。

3.养殖场所无害化处理条件差。

养殖场无害化处理设施主要以尸坑为主，处理方式仍然较为原始和简陋，有的地方找土地掩埋动物尸体已变得越来越困难。由于缺少集中掩埋场所，在养殖场需要集中批量处理或出现动物疫情时，各地都面临找掩埋场所难的问题。

4.经费补助环节和方式不能有效促进病死动物的处理。国家财政部、农业部政策明确，只对屠宰场、规模养殖场（小区）病死生猪实施无害化处理的才给予补助补偿，在散养生猪、家禽、牛羊和动物运输环节、经营环节产生的病死动物以及不明原因死亡动物的处理都没有财政补助经费，致使出现随意抛弃病死动物以及不明原因死亡动物的现象。同时，政策要求，规模养殖场（小区）处理病死生猪，均需要乡镇畜牧兽医站或县级动物卫生监督机构派员到场监督无害化处理过程、拍照取证，致使近两年基层兽医机构工作量和经费开支大大增加，而目前没有专项工作经费作支撑，影响了监管工作落实到位。

三、建立病死动物无害化处理长效机制的建议

（一）正确定性病死动物的生物危害性 病死、死因不明动物以及监测检验确认为不可食用动物产品是人类在生产、生活中必然产生的废弃物，在现行的垃圾分类中，它既不属于生活垃圾（餐厨垃圾），也不属于工业垃圾（有害垃圾），但从生物安全和食品安全的角度上认识，它却有高度的危害性。因此，国家应将病死、死因不明动物以及监测检验确认为不可食用动物产品定性为垃圾中的“高生物危险废弃物”，如同“工业有害垃圾”、“医疗废物”一样，将其纳入特殊管理和处理的范畴。

（二）立法解决病死动物无害化处理的长效机制

建议国家立即着手调研、起草和制定《病死及死因不明动物管理条例》，或修订《固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《动物防疫法》，在国家法规中，明确“病死及死因不明动物、监测检验确认为不可食用动物产品无害化处理”的“行政管理主体”、“监督执法主体”和“行为实施主体”，建立和完善病死及死因不明动物处理的行政管理制度、监督执法制度和实施病死及死因不明动物无害化处理（收集、储存、运输、处理场所）的财政支持制度，严格病死及死因不明动物无害化处理方式，严厉惩治随意抛弃或无害化处理不彻底病死及死因不明动物以及运输、加工、贩卖病死及死因不明动物的行为。

病死动物无害化处理的“行政管理主体”可确定为与“工业有害垃圾”、“医疗废物”管理的相同行政部门，如市政环境卫生部门或环保部门。

病死动物无害化处理的“监督执法主体”明确为动物卫生监督机构或环境保护监督机构。

病死动物无害化处理的“行为实施主体”可根据不同的情况明确对病死及死因不明动物实施无害化处理的责任人或单位：医药生物科研教学单位、动物饲养场、动物养殖小区、动物隔离场所、动物屠宰加工场所应当具备无害化处理能力，有相应的无害化处理设施，在“监督执法主体”的监督下自行实施病死及死因不明动物的无害化处理；其他不具备无害化处理能力的单位和个人（如畜禽散养户、宠物饲养者），应当将需要无害化处理的病死、死因不明动物及其相关物品送交市容环境卫生部门或乡镇（街道）政府进行无害化处理；弃置在江河、湖泊、水库等场所的动物尸体，由所在地负责水域（流域）环境卫生的管理部门组织打捞，并进行无害化处理；弃置在其他公共场所的动物尸体，由所在地负责市容环境卫生的部门或乡镇（街道）政府进行清理，并进行无害化处理。□