小额贷款公司的发展困境与路径研究

马延霞 张志红

(山东行政学院 金融系，山东 济南 250014)

一、引言

众所周知，“三农”建设资金匮乏以及中小企业融资困难已经严重阻碍了我国经济持续稳定的发展，而与之相对应的则是民间闲置资金受制于政策而不能进入金融领域。为了解决农村地区金融供给不足、促进农村地区经济的发展，2008年5月，中国银监会和中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号，下文简称为《指导意见》)，将2005年五省小额贷款公司试点扩大到全国范围，同时明确了地方政府的监管和风险处置责任。注孙健、胡金焱：《小额贷款公司与农民收入关系研究——以山东省小额贷款公司为例》，《山东社会科学》2011年12期。

《指导意见》的出台，极大地激发了各地方政府和民间资本参与小额贷款公司试点的热情，一时间小额贷款公司的试点工作在境内各地全面铺开。据中国人民银行的统计数据，截至2012年9月末，全国已成立小额贷款公司5629家，贷款余额为5330亿元，与2009年末相比，机构数量增长3倍，贷款余额增长6倍。注中国人民银行：《2012年三季度小额贷款公司数据统计报告》，中国人民银行网站。从地区分布情况来看，江苏省以465家小额贷款公司的数量位居全国首位；内蒙古自治区、安徽省分别以444家和440家的数量紧随其后；就贷款余额而言，江苏省以1012.33亿元高居榜首，几乎占到全国该指标的五分之一。

2008年9月，山东省根据《指导意见》制订了《山东省人民政府办公厅关于开展小额贷款公司试点工作的意见》，同年11月，首家小额贷款公司淄博张店汇通小额贷款公司成立，注册资本8000万，至此拉开了山东省小额贷款公司发展的序幕。截至2012年8月末，山东共审批设立小额贷款公司297家，注册资本318亿元，其中已开业280家，累计贷款已达597亿元。从具体贷款投向来看，为全省1.28万户小微企业累计提供贷款高达293亿元，对三农和小微企业的贷款支持分别占到总额的45%和47%。注袁军宝：《山东小额贷款公司贷款超1500亿元 1.28万户企业受益》，新华网2012-10-13。目前，山东省小额贷款公司总体发展态势良好，贷款主要投向三农与小微企业，比例维持在90%左右，且呈现持续上升态势，为本地区三农经济与小微企业发展提供了切实的金融服务，促进了本地区的经济社会发展。

二、小额贷款公司的发展困境及其成因分析

总体上看，目前各地的小额贷款公司运转正常，支农支小成效明显。但是，我们在对山东省多家小额贷款公司的调研中发现，小额贷款公司由于经营范围及服务对象的特殊性，其发展面临着诸多制约与困境。

(一)风险困境

1.信用风险。

容易遭受“逃债”现象可以说是小额贷款公司经营过程中面临的主要问题。根据我们调研的几家公司数据显示，每年的不良贷款额大约都分别占到各家总放款额的3%左右。分析原因主要有：一是信息不对称，即小额贷款公司对贷款对象的信用信息了解不足。尤其是小额贷款公司的贷款对象多是无法或较难从银行等金融机构获得贷款资金的农民与中小企业，他们普遍缺乏符合规定的担保物或信用基础较为薄弱。此外，由于没有实现与人民银行征信系统的有效对接，贷款对象的信用记录无法查询，加大了小额贷款公司信用审核难度，极易产生不良贷款。同样，其他金融企业也无法了解其贷款对象在小额贷款公司的借贷信用。二是小额贷款公司信用评定体系不完善。不同于银行等传统金融机构的风险管理体系，小额贷款公司的风险管理机制相对灵活，尤其是重要的信用评定体系受人为因素影响较大，贷前调查、贷中审查及贷后检查的机制流于形式。对于以放贷为主营业务的小额贷款公司来说，贷款对象信用评定等级的高低及真实性，应该是其确定是否放贷及贷款率高低的重要依据。三是制度设计存在缺陷，主要体现在担保机制中。如山东小额贷款公司普遍采用小组联保机制，即小组成员互为担保人。这种模式看似安全，但小组中成员一旦发生道德风险，拒不还款，很容易发生连锁反应，引起其他成员效仿，导致大量客户违约，造成小额贷款公司的巨大损失。同时，小组联保成员经营行业及项目同质性较强，在遇到自然灾害、市场风险等状况时，成员往往会同时受损，因此以联保为贷款担保的模式难以规避贷款风险。四是社会信用环境欠佳。我国信用立法滞后及失信惩戒体系的缺失使得金融领域的众多业务缺乏法律层次的保护，不能形成有效的信用约束，而作为小额贷款公司，其贷款对象主要是农村的中小企业主及农民，无论是个人信用意识还是整体信用环境均远远落后于其他地区，受此影响更大。

2.自然风险。

山东小额贷款公司的涉农贷款主要集中于农村种植业、养殖业等，如寿光多家小额贷款公司的贷款对象多是大棚蔬菜的养殖户；济宁新德兰小额贷款公司2011年度涉农贷款余额为1123万元，其中种植业贷款余额为450万元，养殖业贷款余额为350万元，两者贷款比例占其涉农贷款总额的71%。而这些行业对于天气等自然条件依赖性非常强，一旦发生大风、暴雨、泥石流、地震等自然灾害将会造成大面积贷款对象无力还款现象，从而给小额贷款公司带来不可估计的后果，甚至贷款对象单一的公司可能会因此破产。[注]李同彬：《农户的融资需求与农村金融的有效供给》，《理论探讨》2011年第6期。

(二)政策困境

根据《指导意见》，小额贷款公司属于一般企业而非金融机构。但是，在具体业务经营中，小额贷款公司实际上却是从事贷款业务，只是不能像一般金融机构那样可以从事包括同业拆借、存贷款等多项业务。这种介于两者之间的模糊定位使得其地位较为尴尬，既享受不到国家及各地方政府对于金融机构的相关优惠政策，又享受不到普通企业所能享受到得优惠政策。如对于银行，国家有存贷利差的保护，而小额贷款公司却完全市场化，仅与贷款利率挂钩，这对处于刚刚起步阶段的小额贷款公司的生存及持续发展十分不利。又如2010年8月出台的《山东省小企业贷款风险补偿奖励资金管理暂行办法》，提出对加大小企业贷款投放的山东省(不含青岛)各政策性银行、商业性银行及农村合作金融机构等各级分支机构提供风险补偿金，补偿范围不含小额贷款公司。事实上，小额贷款公司正是解决中小企业资金困难的重要途径之一。

除此以外，国家及各地方政府出台的关于鼓励小额贷款公司设立、发展的系列优惠条件，如税收优惠、财政补贴等在具体实施过程中也遇到一定难度。多数小额贷款公司反映税务机构对其征收所得税虽然与银行一致适用25%税率，但由于税基不同(银行所得税的税基是存贷利息差额，小额贷款公司所得税税基却是贷款利息的全部)，所缴税额相差甚远；征收营业税仍适用5%的税率，与其它一般企业没有任何差别。[注]陈方：《小额贷款公司》，北京：经济科学出版社2012年版。

(三)融资困境

从目前山东小额贷款公司经营现状来看，有客户无资本的尴尬局面普遍存在。山东规定小额贷款公司的资金来源，主要是各股东缴纳的资本金、捐赠资金和不超过两个银行业金融机构的融入资金，且该融入资金的余额不能超过资本净额的50%，同时不允许其他途径的资本入股小额贷款公司。该政策的出台，严格限制了小额贷款公司的资金渠道，严重阻碍了其日后的增资扩股。与此形成反差的是，各家小额贷款公司支农支小经营状况良好，短时间内即能放出有限的全部资本。高涨的民间资本投资需求和小额贷款公司的经营需要，在这里遭遇政策瓶颈，许多股东或因资金有限或因超过控股比例规定而无法再次投资入股。而且，山东各小额贷款公司的原始资本投入及后续资本投入基本为各股东投入，政策允许的捐赠资金与银行融入资金都非常少。可见，这种仅靠内部资金积累而缺少外源性融资渠道的融资模式给小额贷款公司的扩大经营、快速发展造成了严重的阻碍。此外，小额贷款公司只贷不存的经营约束也是制约小额贷款公司融资的重要因素。

(四)经营困境

小额贷款公司近两年盈利状况较成立之初下降较多，究其原因：一是国际、国内经济发展形势严峻，中小企业经营不景气，造成企业本身融资需求的下降。如目前国内房地产市场处于低迷状态，与此相关的建材、家具等行业深受影响，销售额大幅下降，造成企业利润率下滑，加之贷款利率较高，很多企业难以承受，自然不敢再依靠贷款来进行扩大经营，同时日益增多的破产逃债现象也大大提高了小额贷款公司的不良贷款率；二是各地方政府为解决中小企业融资难问题纷纷出台了各种优惠政策来支持银行等金融机构给中小企业放贷，增加了中小企业的贷款途径，降低了中小企业从银行的贷款难度，政策的改变给小额贷款公司的经营带来了一定的困难，客户数量、放贷资金、放贷利率均呈现下降趋势；三是随着各地区小额贷款公司数量的增多，小额贷款公司的生存状态发生了变化。然而，相关政策规定小额贷款公司只能在当地经营，不能跨区域寻找客户，这一要求在限制客户数量的同时，也加剧了区域内小额贷款公司之间的竞争；四是小额贷款公司在机构设置、制度建设、风险管理、人员素质等方面较银行等金融机构有较大差距，除公司高管及业务骨干外，大部分从业人员没有金融从业经验，缺乏金融知识，仅凭经验评估贷款风险，以及凭借人脉开展业务。

(五)监管困境

小额贷款公司由于本身定位于非金融机构，因此不适用于《中华人民共和国中国人民银行法》、《贷款通则》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律。这种法律层面的缺失给小额贷款公司的监督管理带来一定的困难。同时，《指导意见》中没有对小额贷款公司监管部门的具体监管事项做出明确规定，仅是笼统的提出由各省政府来明确规定本地区小额贷款公司的监管事宜，从而小额贷款公司在某些地区是疏于监管的。这种各自为政的监管虽然有比较符合本地区实际状况的优点，但不同地区监管政策实施的差异性，以及由此形成的监管标准各异、自由裁量权过大等问题，既不利于全局层面上对小额贷款公司的监管，也不利于小额贷款公司健康有序的发展。

三、小额贷款公司摆脱困境的对策建议

(一)尽快建立与开通征信系统

小额贷款公司不良贷款产生的主要原因是对放贷对象信用的错误评估和判断，为规避小额贷款公司的信用风险，降低其不良贷款率，建议各地区政府应尽快协调小额贷款公司建立单独征信系统或实现与人民银行征信系统的有效对接，使其能够在放贷前通过系统查询放贷对象的信用信息来筛选优质客户，降低自己的经营风险。同时，征信系统的建立还可以通过上传小额贷款公司客户的信用信息来拓宽其他金融机构对其客户的信用审核范围，从而实现客户信息共享，共同促进金融市场的健康发展。

(二)提供多方位的政策支持

鉴于小额贷款公司非金融机构的定位，难以适用已颁布的针对各类金融机构的法律法规，因此建议政府尽快从法律层面出台适用于小额贷款公司的法律法规，或出台相关政策将小额贷款公司视同金融机构，使其可以同金融机构适用同样的法律法规，否则仅靠出台“部门规范文件”等临时立法会给小额贷款公司的经营、投资带来极大风险，并严重影响投资者的长期规划和从业人员的稳定性；从国家财税政策支持及奖励政策扶持方面，建议明确规定小额贷款公司同样享受“服务三农”、“服务中小企业融资”的税收优惠政策及补贴，如涉农贷款补贴、涉农担保补贴、中小企业风险补偿金，减免营业税、所得税等，激发小额贷款公司服务农村，服务中小企业的积极性与主动性。

(三)积极拓宽融资渠道

相关部门应根据实际情况及时调整政策规定，如放宽银行转贷给小额贷款公司的比例，允许小额贷款公司资本金从目前的50%逐步放大；提高主发起人的持股比例，放宽股东审核条件，便于其日后注入资金等。2012年4月，山东省金融办在新出台的规定中就将小额贷款公司主发起人的持股比例由20%上限提高到了49%，同时允许外资来鲁设立小额贷款公司。为小额贷款公司拓宽融资渠道创造良好的政策环境。当然，小额贷款公司还应通过自身努力积极争取更多的外部资金注入，如加强同银行间的合作，建立主办银行制度，获得低于基准利率的贷款支持或积极争取获得商业银行的资金批发服务等。除此，还可以借鉴发达国家的经验，积极拓宽小额贷款公司的融资模式，如在美国就可以通过贷款、股票、票据、资产证券化及债券等方式获得融资。[注]白山：《小额贷款公司的竞争优势与发展定位》，《金融发展研究》2012年第1期。

(四)加强小额贷款公司自身建设

小额贷款公司的自身建设：一是准确定位，立足服务三农、服务中小企业，合规经营，不盲目扩张及违规经营；二是建立完善的公司治理机构及规章制度并严格执行，注重对公司人员的培训，提高其业务能力，尤其是风险管理能力；三是积极开发新产品，根据本地区经济发展情况，扩大贷款抵押担保物范围，如土地经营权抵押贷款、产品存货抵押贷款、大型农机具抵押贷款等，在降低贷款成本的同时拓宽公司的融资渠道；四是调整发展思路，在贷款上做到重质不重量，在有效需求旺盛而资金不足的情况下，合理谨慎运用公司每一笔资金，对于利率设置做到既符合国家贷款利率浮动限制，又可实现自身利润最大化。

(五)建立完备的监管体系

由于小额贷款公司的经营特性，所以对其监管应有更高要求。政府相关部门应加强小额贷款公司的外部监管，从法律层面对小额贷款公司实施监管，避免出现政府监管真空地带，确保小额贷款公司合规经营。具体实践中，可根据实际情况实行多层次、多方面监管，如实行直接监管或委托监管。委托监管，即委托中介机构或小额贷款公司行业协会监管，在加强政府监管的同时，积极利用社会力量的监督作用加强对本行业经营行为的约束，避免或减少出现吸收存款、放高利贷、非法集资等非法行为。小额贷款公司应通过制度监管、人员监管等来加强内部监控。从制度上完善贷款流程，根据流程严格履行贷前审核、贷中检查及贷后追踪制度，做好客户选择、担保物落实及购买保险等工作；人员监管应做好奖惩机制的制订及落实，业绩考核加入风险考核，使客户经理收入与贷款回收率挂钩，提高其风险认知度，增强从业人员风险防控能力。

四、小额贷款公司未来发展路径探析

(一)改制为村镇银行

2012年3月28日，国务院常务会议明确了温州市金融综合改革实验区的十二项主要任务，其中提出符合条件的小额贷款公司可以改制为村镇银行。这是我国民间资本参与金融机构改革的重大突破，也为小额贷款公司的未来发展提供了一条可行路径。但是，因受制于某些政策，截至2012年9月温州还没有一家小额贷款公司成功改制为村镇银行，众多经营者处于观望状态。如根据《小额贷款公司转为村镇银行的暂时办法》规定，村镇银行的主发起人必须是银行业金融机构，而非小额贷款公司，这意味着一旦转型为村镇银行，原本拥有控股权的大股东将失去绝对话语权，而没有控股权是众多小额贷款公司经营者不认同的关键因素。另外，尽管小额贷款公司并非金融机构，但从其经营状况来看还优于村镇银行，也使得小额贷款公司的经营者们有所顾虑，如我们调研的几家山东小额贷款公司的经营者就表示，即使能转为村镇银行也不愿意转，因为村镇银行无论在公众认知度、吸收存款能力、经营网点、金融产品创新、结算汇兑系统等方面都无法与传统金融机构相比，其盈利能力也不如目前的小额贷款公司。经营者们普遍期待国家根据国情及温州地区的试点情况，出台更具体的、有针对性的政策，赋予民间更多的权利，如小额贷款公司作为主发起人成立村镇银行等。

(二)发展为金融公司

全国人大财经委副主任委员吴晓灵曾在第三届中国小额信贷创新论坛上提出“小额贷款公司发展为金融公司比转型为村镇银行更稳妥”。这一提议，得到了众多业内人士与小额贷款公司的认同。转为金融公司后，小额贷款公司的融资途径将得以拓宽，可以通过银行间的市场借款、大型金融集团的资金以及吸收客户存款来解决小额贷款公司的融资困境，从而有利于解决目前存在的资金供给不足等问题。同时，改制为金融公司后，小额贷款公司原有的小额信贷业务不必放弃，其小、快、灵的经营优势依然存在，因此比转型为村镇银行更稳妥。

(三)转型为社区银行

关于社区银行，Robert De Young等人(2003)有比较全面的阐述，他们认为社区银行是资产不足10亿美元、国内所拥有的独立银行，可以由一家银行或多家社区银行组成。其业务包括存贷款、交易等多项金融业务，通常依托社区建立，为社区服务，服务对象为小企业及社区普通居民。[注]陈方：《小额贷款公司》，北京：经济科学出版社2012年版。社区银行除了具有小额贷款公司的经营特点以外，经营范围上更加广泛，资金来源也更具多样性。毫无疑问,转型为社区银行可以很好地解决当下小额贷款公司的某些困境：一是可以吸收存款，尤其是银行所在社区内的居民及企业将会成为其稳定的资金来源；二是作为本地企业控股的社区银行，其贷款方向也主要面对本地区，尤其是所在社区，可以推动本地的经济发展，其发展也更容易得到当地政府及居民的支持；三是由于是本地企业控股，在吸收存款及增资扩股方面能得到较多本地企业的支持。

当然，小额贷款公司未来也并不一定就要转型为村镇银行、金融公司或社区银行。只要国家出台相关的支持政策，小额贷款公司认真做好自身业务规划，积极开拓服务对象，及时解决前进中的问题，同样能为支持三农经济及中小企业融资发挥积极的作用。