我国民事公益诉讼受案范围的思考

李晟

(华南师范大学 增城学院，广东 广州 511363)



我国民事公益诉讼受案范围的思考

李晟

(华南师范大学 增城学院，广东 广州 511363)

民事公益诉讼在我国新修订的民事诉讼法中得到了确立，但其对受案范围的规定与各界的期待有很大差距。公共利益是民事公益诉讼案件范围确定的重要基础。民事公益诉讼范围的确定应当坚持权利及时救济原则、必要性原则、与时俱进原则等。我国现阶段民事公益诉讼案件范围应当包括环境污染、侵害消费者合法权益、国有资产流失及破坏社会主义市场经济秩序等案件，并且以后应根据社会发展的需要而及时扩张。

民事公益诉讼；公益；受案范围；必要性

2012年新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定，法定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院起诉。这是我国第一次在立法上对民事公益诉讼作出明确规定，这一规定虽然对近几年学界关于我国民事公益诉讼问题的争论作出了回应，但其对受案范围的规定与各界期望相距甚远，有进一步探讨的必要。民事公益诉讼的受案范围受到诸多因素的影响，但起着决定作用的是对公共利益的认识，所以本文在此尝试从这一角度展开探讨，希望能对我国民事公益诉讼制度的完善有所裨益。

一、“公益”之界定

“公益”，即“公共利益”(public interest，public advantages等)，这个词在政治学、社会学、经济学和法学等各学科都被广泛运用，含义大相径庭，而这也正是造成人们对民事公益诉讼认识不一的主要原因之一，所以只有公共利益的含义得到了准确界定，民事公益诉讼的范围问题才能迎刃而解。

人们对公共利益的关注，从古希腊时期就开始了，此后学者们就没停止过研究的步伐。纵观古今中外，学者们关于公共利益一直没有达成统一认识，他们大体上可以分为两派：一是肯定公共利益的观点；二是否定公共利益的观点。鉴于否定公共利益的观点与本文联系不大，在此不再赘述。

1.关于公共利益的各种观点

虽然历史上承认公共利益存在的学者占多数，但他们的观点却存在差异，对他们的观点进行梳理后，大体可以分为四种学说。

(1)公共利益即私人利益总和说。这种观点承认公共利益的存在，但认为公共利益是一种个人利益的总和。

(2)公共利益即全体公民利益说。这种观点认为，社会是由个人组成的整体，公共利益也是社会全体公民的整体利益而不是部分人的利益，是普遍利益而不是特殊利益，具有整体性和普遍性的特点。

(3)公共利益即社会多数人利益说。有些学者认为，所谓公共利益，并不一定是全体社会成员的共同利益，如果某项利益为社会中大多数人所共同享有，那么它也是公共利益。

(4)公共利益即价值说。这种观点认为，公共利益不过是一种抽象的价值，存在于人们的意识形态中，很难具体描述。

2.反思与结论

从上面的论述可以看到，学者们对公共利益的认识各不相同，其原因是他们是从不同角度对公共利益展开观察的，而且每一种观点可能都是不完美的。人们不禁会问：公共利益为什么难以界定？笔者认为其原因是多方面的，既有公共利益自身的不确定性、公共利益与其他利益存在交叉等原因，更有社会制度、历史传统及文化等深层次的原因，这是因为“一个社会真正的法律难题必然包含着该社会无法妥协的根本价值间的冲突，是光靠分析法律关键词、非语境化的推演法律规则所解决不了的”。[1](P26)

尽管在不同的历史阶段，不同的学术派别提出了不同的观点，但对公共利益持肯定态度的观点中也不乏相似之处。首先，公共利益在主体上是整体的而不是部分的利益，且以不特定多数人作为其权利主体。其次，公共利益在内容上是一种普遍的利益，与社会发展密切相关，随着时代的发展而不断发展，具有相对的不确定性。

基于以上认识，笔者认为，现阶段公共利益是指与社会公众生活密切相关的、为社会公众所普遍享有，体现他们的共同意志，能够满足他们需求的主观和客观、物质和精神相统一的各种社会关系。可以从以下几个方面来理解公共利益的内涵：

第一，公共利益的主体应当是不特定的多数人。公共利益与其他利益的最大区别，首先体现在其“公共性”，即其权利主体的多数性，如果某项利益的主体是极少数人，那么它绝对不可能成为公共利益；如果这些多数主体是特定的人群，那么他也不可能是公共利益。虽然这个多数人群体的范围无法准确界定，但它绝对不应当是一个封闭的“圈子”，而且也要与当下某些部门、集体或团体的利益区分开来，那些群体其实是利益共同体，所以那些利益其实是“共同利益”。我们绝不能将那些貌似公共利益而实为共同利益的东西混同为公共利益。

第二，利益享有的非独占性和非竞争性。具体来说，利益享有的非独占性包括利益享有的非排他性和非竞争性。

(1)利益享有的非排他性。非排他性是指被视为公共利益的某种利益只能由社会成员所共同享有，而不能为任何人所独占享有。[2](P120)如果某个主体在得到或享有某种利益之后，就可以把其他主体排斥在该利益享有者之外，那么这种利益一定不是公共利益，而是个人利益。

(2)利益享有的非竞争性。非竞争性是指某个主体对某项利益的享有，并不排斥或妨碍其他主体对该项利益的同时享有，也不会因此而降低其他主体对该项利益享有的质量，换句话说，就是利益主体之间虽然有密切的联系，但各自相对独立，互不影响。

二、其他国家民事公益诉讼案件范围的对比研究

公益诉讼法律制度最早可追溯到古罗马时代，现代各国普遍都确立了民事公益诉讼制度，但各国在民事公益诉讼的受案范围方面不尽相同。

1.英美法系各国的规定

美国是世界上最早对现代型公益诉讼予以立法的国家，是现代公益诉讼的创始国。纵观美国民事公益诉讼制度，我们可以清晰地梳理出其受案范围的发展历程。早期的公益诉讼主要是维护其国家利益，其后不断向其他领域扩张。如1863年的《反欺骗政府法》规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。而《谢尔曼法》《克莱顿法》《清洁水法》《噪声控制法》等则确立了消费者权益保护、反垄断、中小股东权益保护与环境保护等的公益诉讼制度。

英国的民事公益诉讼制度与美国相似，但相对比较保守。英国的民事公益诉讼的受案范围并没有明确的法律列举，而是笼统的规定检察总长(Attorney General)有权代表国王阻止一切违法行为，既可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，也可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。另外，“检举人诉讼”是英国立法中的一个富有特色的制度，也属于公益诉讼。

印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，其民事公益诉讼制度发展很快，时至今日，受案范围已扩张到童工保护、妇女保护、劳动保护及环境污染保护等领域，极大地促进了司法公正和社会正义。如，1986年的《环境法》规定，个人或组织可以在满足法定条件的情况下，对污染企业提起诉讼。[3]

2.大陆法系各国的规定

法国作为现代意义上的民事检察制度的发源地，其民事公益诉讼制度在大陆法系国家很有特色。1806年《民事诉讼法典》及后来的《法国新民事诉讼法》都规定检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼，如根据《法国新民事诉讼法》第422—425条的规定，检察机关在涉及妨害公共秩序的案件及亲子关系、未成年人监护、成年人监护、中止追诉程序、集体核查负债程序、个人破产程序、法人裁判清理或财产清算程序、裁判清算与裁判重整程序等案件时，应当作为主要当事人提起诉讼。

在德国，根据新修订的《民事诉讼法》，检察机关可以作为社会公共利益的代表，对涉及诸如婚姻无效、雇佣劳动、申请禁治产、重大环境污染及重大侵犯消费者权益等案件，提起或者参与民事诉讼。对涉及国家、社会公共利益的重大案件，检察机关作为社会公共利益的代表，亦可提起民事诉讼。另外，在商标法、防止不正当竞争法、专利法等民事经济法律中都规定了有关公益团体可以提起团体诉讼。

在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。《日本民事诉讼法》规定，对于婚姻、收养、亲子案件，检察官可以作为当事人提起诉讼，检察官行使其权力在于维护国家的法律命令和社会的利益。

在对比了大陆法系、英美法系等主要国家的民事公益诉讼的受案范围后，可以得出如下结论: 由于各国在不同时期对公共利益的理解及价值取向不同，所确立的民事公益诉讼的受案范围也有差异。

(1)相同点。世界各国人民在某些利益的价值取向上是一致的，如在环境污染、消费者权益保护、反垄断等领域，各国无一例外地纳入了公益诉讼的受案范围，对这些领域所涉公共利益提供了充分的保护。

(2)不同点。比较而言，英美国家的公益诉讼多关注财产性利益，而大陆法系国家较注重对公民人身权益的保护，如日本、法国、德国都把人事诉讼归为公益诉讼。

三、我国民事公益诉讼受案范围的确定

当前，我国民事公益广泛遭受侵害主要表现在以下方面：(1)环境污染等破坏生态平衡的公害行为；(2)侵害广大消费者合法权益；(3)危害社会公众生命和身体健康；(4)扰乱市场经济秩序，侵害民事公益；(5)非法侵害、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产；(6)破坏社会公益事业(主要包括文化、教育、医疗、卫生、社会保障等事业)；(7)危害公共安全；(8)侵害其他民事公益。从理论上讲，无救济则无权利，所以这些违法行为都应当允许被起诉，但在我国目前法治环境下，显得极不现实。为此，我们应谨慎考虑，合理确定公益诉讼的范围。

我国新修订的《民事诉讼法》第55条只规定了“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”两种情况下可以提起公益诉讼，这与世界各国存在较大差异。在明确了“公共利益”的含义并比较了其他国家民事公益诉讼的范围后，笔者认为我国民事公益诉讼的受案范围显得过于狭窄、保守， 不利于保护广泛的受侵害的公共利益。为此，需要另辟蹊径来加以研究。

在确定我国民事公益诉讼案件范围之前，我们必须明确，公共利益只是确定民事公益诉讼范围的重要基础，但并非唯一要素。影响民事公益诉讼受案范围的因素还包括一国的制度、体制、传统等，因此在确定民事公益诉讼范围时，应当坚持以下三个原则：

第一，权利及时救济原则。众所周知，“无救济则无权利”。新中国成立以来，我国已经制订过四部宪法并经过三次修改，公民的基本权利得到了极大的发展，“人权保护”“私有财产保护”等原则得到了确立。但是，我们也应当看到，虽然宪法已经赋予公民诸多权利，但在有些涉及人数众多的权利(如环境权、劳动权等)受到侵犯时，却得不到司法救济，致使宪法权利仅停留在纸面上，而民事公益诉讼制度可以有效解决这个问题。所以，将那些涉及多数人的案件纳入民事公益诉讼，给受害者提供及时救济，是未来我国公民权利保护的发展方向。

第二，必要性原则。所有的公共利益都应当得到维护，并且在受到侵犯时都应当得到救济。但是，我们应当明确：(1)维护公共利益手段是多种多样的，公益诉讼只是最后的选择，换句话说，只有在其他手段失效后才可以提起。众所周知，相对于司法救济，行政救济具有直接、高效、便捷等特点，所以行政救济才是维护公共利益最直接、最有效的方式。在保障公共利益的制度设计过程中，我们应该首先考虑利用行政资源，通过行政手段来解决问题，只有当行政救济失灵或行政机关经检察机关督促后仍怠于履行职责或案件本身就牵涉到该行政机关的时候，才能启动司法救济程序。(2)并非所有的维护公共利益的诉讼都是公益诉讼。因为在我国存在着很多国有企业和集体企业，他们的财产属于全国人民或者某个集体，假设他们的利益受到侵害，按照民事诉讼法的规定，他们可以以自己的名义提起诉讼来维护企业的利益，适用一般的程序规定，维护国家或集体的利益，即公共利益。所以这种诉讼不需要特殊程序设计，就不是民事公益诉讼，而是普通的民事诉讼。总之，设置民事公益诉讼，必须考虑在其他救济手段失效，或者通过民事公益诉讼能达到效益最优时，才予以设置。

第三，循序渐进原则。到目前为止，我国的民事公益诉讼制度只是一种原则性规定，还处于探索、完善阶段。由于其是一种舶来品，且与普通民事诉讼有一定的差异，故需要给社会成员一个逐步认识的过程。

基于以上认识，笔者认为，当前我国的民事公益诉讼的范围应当包括以下几类案件：

(1)环境污染等破坏生态平衡的公害案件。此类案件主要包括河流、大气、土壤等环境污染，虽然数量不多，但往往牵涉地域广、范围大、人数多，直接涉及社会公共利益，其社会危害性尤烈，给社会公众造成的损害极大，绝不可漠然视之。

(2)侵害广大消费者合法权益的案件。现代社会是一个商品社会，每个社会成员都可能成为消费者。而某些商品或者服务，可能会损害众多消费者的利益。这些消费者与作为生产者或经营者的企业相比，显然处于弱势，在受到侵害时，他们往往选择了忍受，但若不赋予他们提起公益诉讼的权利，显然是对他们合法权益的漠视；而对于这些企业来说，也助长了他们轻视其社会责任的信心。所以，应当允许消费者或者某些团体提起公益诉讼。

(3)破坏社会主义市场经济秩序的案件。这类案件包括垄断、限制竞争、不正当竞争、价格违法等公益违法行为。由于这类案件经常涉及范围广、影响巨大，对社会主义市场经济秩序造成极大破坏，如不纳入公益诉讼，既可能导致严重的社会后果，也可能造成受害者分头提起诉讼，浪费司法资源。

(4)非法侵占、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产案件。此类案件主要包括国有资产和国有土地两大类，其中土地属于不动产。当前，此类案件占公益诉讼案件的绝大多数。以河南省人民检察院为例，自1997年至2001年间，共计办理公益诉讼案件329起，其中造成国有资产流失案件有298起，占总数的90%。[4]

另外，我国当前一方面要尽快出台具体的细则，让公益诉讼的规定能够真正落到实处；另一方面，也要根据我国政治、经济发展的实际情况与时俱进，逐步扩大公益诉讼的受案范围，最终建立起完备的民事公益诉讼制度体系。

四、结束语

民事公益诉讼已经成为一种时代的、不可回避的现实，它关系到我国构建和谐社会大环境下的一系列基本法治理念的实现：平衡社会各种利益冲突、为受侵害的权利提供司法救济、增强公共利益的法律保护、实现社会公平正义等。民事公益诉讼的出发点和落脚点始终是权利的救济问题，展开的是一个充满了权利冲突的救济体系，是和谐社会公平正义的最后一道屏障，它的确立和完善，是社会的呼唤，是历史之使然。我们相信，任何理论可能都不是完美的，任何制度可能都是有缺憾的，但是，为权利保护而不懈探索是我们永恒的责任。

[1]冯象.木腿正义(增订版)[M].北京:北京大学出版社,2007.

[2]邢益精.宪法征收条款中公共利益要件之界定[M].杭州：浙江大学出版社,2008.

[3]蒋小红.通过公益诉讼，推动社会变革——印度公益诉讼制度考察[EB/OL].http://www.iolaw.org.cn,2005-05-30.

[4]李和平.公益诉讼范围知多少[EB/OL].http://www.ha.xinhuanet.com/add/wssf/2005-03/15/content_3874222.htm.

Reflection on the Scope of Accepting Cases for Civil Public Interest Litigation in China

LI Sheng

(Zengcheng college of South China Normal University, Guangzhou, Guangdong 511363, China)

The civil public interest lawsuit has been established in the newly revised civil procedure law. But the scope of accepting cases has great difference from all the expectations. The public interest is an important foundation to determine the scope of the civil public interest litigation. The civil public interest litigation scope should adhere to the principles such as the necessity, the right to relief in a timely manner and keeping pace with the times. The present civil public interest litigation cases in our country should include cases as environmental pollution, encroachment upon the legitimate rights and interests of consumers, the loss of state assets and undermining the socialist market economic order. Its scope should be gradually extended to meet the needs of the social development.

civil public interest litigation; public interest; the scope of accepting cases; necessity

2013-04-02

李晟(1973-)，男，河南光山人，法律硕士，讲师，主要从事诉讼法、司法制度研究。

D925.1

A

1008-469X(2013)04-0062-04