中国共产党执政地位与领导方式的基本特征

兰 华 尹利平

( 山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100;济南大学 马克思主义学院，山东 济南 250002)

一、中国共产党执政地位的特殊性

“执政党”在资本主义国家和社会主义国家是两个不完全相同的概念。“执政党”概念最初来源于资本主义国家政治体系，是相对于“在野党”而言的。执政党是指在政治竞选中取胜，依法组织政府，掌握国家行政权力的政党。在政治选举中失败的政党则成为“在野党”，在野党依法行使监督政府的职能。我国的政治党派中不仅包括中国共产党，还包括八个民主党派。中国共产党是执政党，其他八个民主党派是参政党。在政治生活中，中国共产党的执政地位本质上不同于西方国家执政党的执政地位，主要体现在以下四个方面。

第一是党和国家政权的关系方面。资本主义国家的政党是适应资本主义生产关系发展，在资产阶级政治发展达到取得国家统治权，伴随着资产阶级议会民主制度和代议制度的建立和发展而不断成熟的。在资本主义国家，国家的政治法律制度是政党活动的规范，有的国家还颁布了“政党法”以规范政党的行为。政党和国家的关系松散，相互之间有明确的界限，政党只能依法通过议会选举、总统选举，才能进入议会、执掌政权。在社会主义国家，政党往往是国家的创立者，是国家政权的缔造者，国家是政党的政治成果，在政治形态上表现为一种典型的党国体制。国家是政党表达并实现政治意愿的主要平台，国家行为的方向代表了执政党对执政形势的理解。新中国的国家政权是中国共产党通过长期艰苦的武装斗争建立起来的，党的执政地位是由此取得的，也是中国人民的历史选择。建国初期我国的政党制度基本上是模仿苏联模式建立起来的。改革开放以来，在政治体制改革中，我国一直强调党政分开，党要在宪法和法律范围内活动，但在现阶段，党对国家和政府产生影响的模式仍然没有完全摆脱这种党国体制。

第二是党执政地位的法律保障方面。无论是实行两党制还是实行多党制的资本主义国家，任何政党的执政地位都不是由宪法和法律保障的，政党只有依法在议会选举或总统选举中获胜，才能取得执政地位，成为执政党;一旦在选举中失败，就会丧失执政地位，成为在野党。选举是一个政党合法获取公共权力、掌握国家政权的唯一途径，因此，资本主义国家的政党都把争取选民的支持赢得选举当作头等大事，把选举作为工作的中心和重点。而在我国，中国共产党的执政地位是由宪法保障的。我国宪法明确规定，党对国家和社会的领导是宪法的基本原则之一。党的领导地位是唯一的，涉及国家和社会生活的各个方面。因此，党的执政地位的特殊性也体现在执政地位的法律保证上。

第三是党和法律的关系方面。现代政治发展的一个重要方向是宪政体制。宪政体制是建立在公共领域和个人私域严格划分基础上的。资本主义国家的宪政是指一种在宪法之下使政治运作法律化的状态。它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。宪政的目的在于规范并限制政府的公共权力，保障公民的合法权利。宪政体制有两大支柱:分权制衡和人权保障。为了保证国家权力不被滥用，宪政强调国家公共权力必须由不同部门分别掌握，掌握不同公共权力的部门相互监督、相互制约，达到权力的平衡。改革开放后，我国提出了依法治国、建设社会主义法治国家的目标，我国的法律体现着国家政治发展的宪政目标，但在实际的政治权力运作过程中，这种法律框架往往会被突破。我国不搞三权分立制衡的国家权力分配模式，这是由我国国情决定的。但党及党领导下的政府往往对立法机关和司法机关的活动产生重要影响，党和法律的关系实际上隐性地表现为党和立法机关、司法机关的不对称状态，相互之间能够制约，但不易制衡。

第四是中国共产党和其它民主党派的关系方面。资本主义国家往往有多个政党，还有许多各种类型的利益集团。政党的政治身份要么是在野党，要么是执政党，要么是执政联盟中的一员。我国实行共产党领导下的多党合作制度，民主党派的政治身份不是在野党，也不是执政党，而是参政党。我国共产党领导下的多党合作制度，是由法律规定下来的政党关系。因此，我国的共产党领导的多党合作根本不同于资本主义国家的执政联盟。中国共产党的执政地位的特殊性还体现在这种多党合作模式中固有的领导地位上。中国共产党在多党合作中领导其它党派。中国共产党对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。民主党派在政治上必须接受中国共产党的领导，以中国共产党的最高纲领为其最高纲领，各民主党派履行政治职责主要是通过合作、协商的形式进行，也就是说民主党派的政治功能是参政议政。

我国执政党执政地位的特殊性必然影响到党和国家政权的关系，解决好党的执政与国家政权机构依法行使职权、履行职责的关系，是实现政治民主化、建设社会主义法治国家的需要。

二、党的领导方式的本质在于保障人民代表大会制度

人民代表大会制度是当代中国的根本政治制度，党的领导方式的本质是支持人民代表大会依法履行国家权力机关的职能，实现人民主权。

我们党始终坚持党的领导主要是政治、思想和组织领导，指出党对国家和社会的领导方式是制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用、坚持依法执政。具体而言，就是按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及各人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督;支持政府履行法定职能，依法行政;从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。

党和人民代表大会关系的调整，其实质在于合理定位双方在国家政治生活中的角色，规范双方发挥作用并相互影响的方式。“我们党是领导国家的党，但是，不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使它们徒有其名，而无其实。如果那样做，就违反了人民民主制度。”①《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第402－403页。人民代表大会是我国的权力机关和立法机关。人民代表大会在国家政治生活中的重要作用主要体现在三个方面:第一，人民代表大会是国家的立法机关。第二，人民代表大会拥有重大事务决定权。第三，人民代表大会拥有国家机关重要人事任免权。但在我国实际政治生活、经济建设和社会管理中，党委是领导和决策机关。人民代表大会的作用与我国政治制度的设计预期还有很大差距。改革开放以来，人民代表大会在国家政治生活中的地位得到了很大提高，但它的弱势地位没有得到实质改变，致使人民代表大会制度在政治语境中的最高权力机关地位与现实政治生活中的弱势地位不相符。作为我国一项根本的政治制度，人民代表大会制度一直以来被当做社会主义制度建立的政治成果。宪法和法律赋予人民代表大会的各种权力和职责，往往被看做是社会主义政治制度优越性的标志，但由于缺乏技术操作过程的制度性保障，人民代表大会制度的意义更多地局限于民主政治建设的目的，而没有覆盖到保证政治权力有序化、科学化运作的过程中去。关于党与人大的关系，江泽民同志曾经强调了四点:一是党领导人大，但不能代替人大行使国家权力。二是加强党的领导与发挥国家权力机关的作用是一致的，因为党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主，而人大制度是党领导的人民民主制度，只有在党的领导下，才能充分发挥人大制度的作用;人大制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导。三是党要尊重和支持人大依法行使职权，要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志。四是各级党组织，包括人大党组，都要遵守党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，遵守宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。①《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第112—113页。

人民代表大会制度是基于我国基本国情而建立起来的根本政治制度，是党领导人民民主建设的重要成果。人民代表大会是我国政治生活中集中民智、体现民意的重要环节，是人民当家作主的主要形式，是实现中国特色社会主义民主政治的基本途径。理顺党和人大的关系，使之既能强化中国共产党的领导核心地位，又能充分坚持和完善人民代表大会制度，巩固人民代表大会的最高权力机关地位，是当前建设社会主义民主政治亟待解决的问题。坚持完善人民代表大会制度，尊重和强化人民代表大会在国家政治生活中的地位和作用，是我国在当前形势下推进政治体制改革的基本路径之一。只有坚持完善人民代表大会制度，才能充分体现党在政治体制改革中的民主改革路线，从根本上保证在社会主义国家中人民群众当家作主这一执政宗旨的实现。只有充分尊重人民代表大会在国家政治生活中的地位，才能构建符合我国国情的国家权力结构体系，为建设高水平的民主法治国家提供良性的政治秩序。只有强化人民代表大会在国家政治生活中的作用，才能为我们党科学执政、民主执政、依法执政提供制度保障，为改善党的执政方式、提高党的执政水平，创造健康的政治生态环境。

三、党的领导方式在于解决权力监督制约

在我国现行政治模式下，如何构建有效的权力监督制约机制是一个重大的问题。在监督制约国家公共权力的问题上，解决党的领导方式与权力监督制衡之间的辨证关系是首要问题，这也是许多学者所回避的一个问题。回避的原因在于:一是认为权力制衡，就是对党执政权力的制约，这与加强党的领导之间形成了直接冲突态势;二是认为加强党的领导，势必应该单向地增强党在整个国家政治体系中的权威性，增强党所掌握的执政权力在国家政治事务中的能量和幅度;三是容易形成二元决策中心，导致政出多门，结果既削弱了党的领导，又会降低政府的威信。②郭榛树:《政党民主与法治:当代中国政治文明中的“三统一”问题研究》，中央党校出版社2008年版，第155页。其实，加强权力监督制衡和坚持党的领导之间并不是矛盾关系，而是辩证统一的关系。坚持党的领导，并不是要把所有权力都集中在党组织之中，其重点在于改善党的领导方式，党的领导是思想、政治、组织领导，党要在宪法和法律的范围内活动，支持和组织国家政权机构依法行使各自的职权。

在我国的现实社会中，滥用权力、权大于法的问题始终难以解决，吏治腐败、司法腐败的问题成为严重的政治问题和社会公害，给国家和社会造成了巨大的损失，削弱了党和政府的公信力，动摇了党的执政基础。建立权力监督制衡机制，规范、限制公共权力已经成为亟待解决的重大问题。

要解决好我国的国家公共权力的监督制衡问题，一是要求执政党自身要建立健全党内民主监督机制，解决执政党内部权力过于集中的问题，坚持民主集中制原则，重大问题集体讨论、集体决策，真正发挥党内监督机构的作用。同时要明确划分党组织与国家政权机构各自的职能和权限，党是政治组织，不是国家机关，不能直接行使国家权力。二是要建立违宪审查制度，成立专门的违宪审查机构，在宪法中明确规定其违宪审查职权和程序，独立行使违宪审查权。三是要提高人大代表的地位和能力，减少代表名额，便于议事，推行代表职业化，密切代表与选民的关系，使人大代表真正成为行使最高国家权力的群体;四是要完善人民代表大会制度，落实人大对政府、法院、检察院的监督，重点在于人大对政府的经济计划、财政预算和财政决算的审查与监督;五是要实现司法独立，法院、检察院垂直领导，主要负责人由上级选任，不受同级党政领导的制约，摆脱同级党政领导的干涉，财政拨款也由上级部门执行，不由所属政府决定。六是要建立广泛的社会监督机制，充分发挥新闻媒体、社团组织、社会公众的监督作用。

构建科学、有效、符合我国国情的权力监督制衡体系，是党转变执政方式的重要形式，只有改善党的领导方式，适应新时期经济社会发展对党提出的新要求，才能从根本上增强党执政的公信力，巩固党执政的合法性基础，也是我国深化政治体制改革的重要标志。