可持续发展原则与应对全球气候变化的理论分析

沈木珠

( 南京财经大学 国际经济法研究所，江苏 南京 210046)

自环境领域提出可持续发展概念到可持续发展原则的形成与发展已历时30 余年，期间可持续发展原则得到各国环境资源政策与法律的确认，并将其作为一个发展战略予以实施。然而，学界更关注对经济发展与环境保护关系的研究，而对可持续发展与应对气候变化的关系与协调问题的探讨则是近年的事情。2009年气候变化大会后更引起国际社会对气候变化的高度重视，节能减排、发展低碳经济已成为各国实现可持续发展的必由之路，而应对气候变化也是各国实现可持续发展的内在要求。笔者以为，探讨并协调可持续发展与应对气候变化的关系对这两大战略的实现具有重要的现实意义。

一、可持续发展概念的提出与发展

关于可持续发展概念的提出，有学者认为，该概念源于第一个国际政治文件——《世界保护战略》，①该战略由国际资源和自然保护联合会、世界野生生物基金会、联合国环境规划署等相关组织共同审定并于1980年发表。它确立了保护基本生态过程和生命维护系统;保存遗传的多样性和可持续利用物种生态系统等三个主要目标，确实反映了可持续发展的基本原则。②蔡守秋等:《可持续发展与环境资源法制建设》，中国法制出版社2003年版，第5－6页。也有学者认为，第一个明确提出可持续发展概念的是一项区域性国际条约——《合作开发和保护西非与中非区域海洋和海岸环境公约》，该公约序言提出“可持续的、对环境无害的发展”。③转引自蔡守秋等:《可持续发展与环境资源法制建设》，中国法制出版社2003年版，第6页。还有学者认为，可持续发展概念源于环境保护领域，最早见于由世界环境与发展委员会主席、挪威首相布伦特兰(Brundtland)夫人编写并于1987年发表的《我们共同的未来》这一著名报告，其中表达可持续发展的中心思想是:“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力造成危害的发展”。④顾功耘主编:《经济法教程》，上海人民出版社2002年版，第31－33页。世界环境与发展委员会的国际环境专家组还根据该报告提出了《关于环境保护和可持续发展的法律原则》，其中将“保护和可持续利用”确立为总原则，具体要求各国应维护生物圈发挥功能所必需的生态系统和生态过程，保护生物的多样性，并强调在利用生物资源和生态系统时，应遵守最佳可持续产量的原则。

由于《我们共同的未来》这一著名报告的发表，对国际环境组织的策略与走向起到重大的影响;也由于1972年人类环境会议后，关于环境与发展的议题不断出现，许多国际环境条约纷纷通过。为了纪念人类环境会议20 周年而促成了里约环境与发展会议的召开，使人类正式面对环境与发展两大密切相关的问题，会议的最大成果是通过了具体体现可持续发展理念、原则和实施可持续发展战略的五大文件，即《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林的原则声明》、《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。

《里约环境与发展宣言》(以下称《里约宣言》)是继《人类环境宣言》和《内罗毕宣言》后又一个关于环境保护的世界性宣言。《里约宣言》共提出了27项原则，其中有7 处直接提出“可持续发展”概念，5 处提出“持久发展”概念，并进一步指出，“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利”;同时强调“发展中国家的特殊情况和需要应受到优先考虑”;“各国应当合作加强本国能力的建设，以实现可持续的发展”。在环境保护与经济发展问题上，更强调可持续发展。另外，将环境保护与经济可持续发展需要妇女、青年和土著居民的共同参与等问题纳入其中。

《21世纪议程》以《我们共同的未来》报告为蓝本，由联合国环境与发展会议秘书长草拟并经多次讨论而通过，是人类社会21世纪关于环境与发展问题的重要国际政策文件。《21世纪议程》序言开宗明义指出，人类正站在历史的关键时刻，我们面对国家间和各国内部长期存在的贫困、饥饿、疾病与文盲等现象，人类福祉所依赖的生态系统日益恶化。然而，把环境与发展综合处理将会带来满足基本需求、提高人类生活水平、改进对生态系统的保护和管理，创造更安全、更繁荣的未来。实现这个目标需要各国的共同努力，建立促进可持续发展的伙伴关系。其他各部分分别为国际社会提供了与全球可持续发展有关的各个领域的行动计划，其中还要求各国制定与组织实施促进可持续发展的计划、战略、政策与法律。台湾学者叶俊荣评价《21世纪议程》是一份不具约束力的宣誓性文件，也是一份高度综合性的文件，更是一份动态性的文件。①叶俊荣:《全球环境议题》，巨流图书公司1999年版，第208－209页。的确，《21世纪议程》并不具有约束力，但它为国际社会对环境与发展问题作出大格局的确认，对国际社会具有宣誓性意义，同时该议程是国际社会广泛参与且广为接受的如实反映环境与发展复杂问题的开放式文件。

《关于森林的原则声明》由序言和15项原则组成。序言明确该声明的指导目标是“促进森林的管理、保护和可持续发展，并使它们具有多种多样和互相配合的功能和用途”。同时说明各种类型的森林是经济发展和维持所有生物所必不可少的场所，要求人类应以可持续的方式使用森林供给的产品和服务，并要求各国应当通过立法实施这些原则。

《气候变化框架公约》的序言则已“认识到所有国家特别是发展中国家需要得到实现可持续的社会和经济发展所需的资源”，同时在第3条第4 款中明确规定“各缔约方有权并且应当促进可持续发展”。

《生物多样性公约》的序言则有7 处提出对生物多样性及其组成部分的“持久使用”概念，“重申各国有责任保护自己的生物多样性并以可持久的方式使用自己的生物资源”;“强调为了生物多样性的保护及其组成部分的持久使用，应当促进国家、政府间组织和非政府部门之间的国际、区际和全球性的合作”;并“意识到保护和持久使用生物多样性对满足日益增长的人口粮食、健康和其他需求的重要性，以及对增强国家间的友好关系、实现人类和平的重大意义”。

以上五大文件无论以宣言、原则、声明，还是以公约的形式表示，也无论其内容繁简或有无约束力，它们都已明确提出了“可持续发展”的概念。此后，可持续发展概念的内涵在实践中不断丰富，曾经被认为源于环境保护领域的可持续发展概念早已超出环境保护的范围，已经涵盖了可持续生产、开发、利用、生存、生活和消费，并涉及到个人、团体、社区、区域、民族、国家、全球和全人类的可持续发展。当人们谈到可持续发展时，便已经包括经济可持续发展、社会可持续发展和生态可持续发展多个方面。②蔡守秋等:《可持续发展与环境资源法制建设》，中国法制出版社2003年版，第20页。

二、可持续发展原则及其国际影响

可持续发展原则产生于20世纪70年代，90年代后得到了迅速发展，其原则数量不断增多，分别体现在关于环境与发展的国际政治、政策文件与国际、国内环境资源法律文件中。被学界公认为具有指导意义的可持续发展原则有《里约宣言》中的27项原则，其中多项原则在实现可持续发展战略进程中是最具普遍指导作用的，在学界通常被视为可持续发展的基本原则，对各国环境政策和环境资源立法均产生重大的影响。

(一)环境与经济、社会协调发展原则

《我们共同的未来》报告指出，“可持续发展的概念为环境政策和发展战略的统一提供了一个基本框架，实现可持续发展需要改变每个国家的国内和国际政策”。③世界环境与发展委员会:《我们共同的未来》，王之佳等译，吉林人民出版社1997年版，第48页。《里约宣言》是一个反映环境与经济、社会协调发展的政治宣言，其中的原则1、4 和12 就是该原则的具体规定。《21世纪议程》更自始至终贯穿了这一原则，特别在第8 章中强调“将环境与发展问题纳入决策过程”。《气候变化框架公约》的序言也申明，“应当以统筹兼顾的方式把应对气候变化的行动与社会和经济发展协调起来”。这些规定实际上就是对该项原则的确认，说明该原则已在全球范围内取得共识，因为它正确反映了环境保护与经济、社会发展的密切关系，以及社会经济规律、自然生态规律的客观要求。

(二)综合开发、利用、保护和防治环境资源原则

人类在生产与消费实践中逐步意识到，环境资源的开发、利用、保护与防治是一个相互依存、紧密联系的整体，要使环境资源具有持久利用的价值，就必须将环境资源的开发、利用、保护和防治等各项活动综合起来考虑。《里约宣言》的原则8 要求“各国应当减少和消除不可持续的生产和消费方式”，换言之，它要求各国推行可持续发展的生产和消费方式，而这里的可持续发展的生产和消费方式显然包括环境资源的合理开发与利用方式。《21世纪议程》全面考虑了环境资源开发、利用、保护与防治的综合协调，其中的许多规定是该项原则的具体反映。

由于该原则明确了环境资源的开发、利用、保护与防治各项活动之间的相互关系，确立了对环境资源的综合管理，即国土的总体规划应综合考虑森林、草原、水、海洋、矿产、野生动植物等资源的开发、利用、保护、防治以及管理等问题。同时，该原则还明确了正确处理人与自然的关系，实现人与自然的和谐共处这一宗旨，因而它对许多国家如中国、美国、日本、德国等环境政策与环境立法产生了重大影响。

(三)防治结合原则

西方工业发达国几乎都走过了“先污染后治理”的道路，在环境问题上付出过惨重的代价。《里约宣言》原则15 指出，“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施”。《气候变化框架公约》第3条第3 款要求，“各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响”。《生物多样性公约》的序言也“注意到预测、防止和从根本上消除导致生物多样性严重减少或丧失的原因至关重要”。《里约宣言》原则15 还进一步要求各国，“当遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》也都有类似的规定。

预防原则在中国、欧盟、美国、英国、德国、法国、荷兰、丹麦、澳大利亚、希腊、瑞典等国家的环境资源立法中特别得到重视，并将其确立为一项基本原则。实践证明，预防固然重要，但治理更不可或缺，在环境保护问题上，应根据具体情况对防治工作统筹安排，以较少的投入获得更高的经济、社会和环境效益。

(四)环境责任原则

在人们的传统观念中，环境具有自净能力，造成环境损害者只要不伤及具体的人和物，就无需承担责任。然而，由于环境的日益恶化，“污染者负担或污染者付费原则”首先由经济合作与发展组织环境委员会于1972年提出，之后便得到国际社会的广泛认可。1987年《东京宣言》指出，“持久性要求对决策的影响承担更广泛的责任。做出这些决策的人应对其决策对他们国家的环境资源产生的影响承担责任”。①世界环境与发展委员会:《我们共同的未来》，王之佳等译，吉林人民出版社1997年版，第476、412页。《里约宣言》原则13 也要求“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”。原则16 则指出，“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用”。以上宣言不仅确认“污染者负担原则”，而且也确立了“决策者承担责任原则”。因为“可持续发展的目标必须纳入那些负责国家经济政策和计划的国会和立法委员会的职权范围，也应纳入关键的部门和负责国际政策的机构的职权范围”。②世界环境与发展委员会:《我们共同的未来》，王之佳等译，吉林人民出版社1997年版，第476、412页。

(五)公众参与原则

环境领域推行的公众参与原则早已体现在美国1969年《国家环境政策法》中，其中规定“联邦政府的所有部门应将其制定的环境影响评价和意见书向公众公布”。《21世纪议程》也阐述了公众参与的重要性。《里约宣言》原则10 确立了公众参与原则，它强调“每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程”。由于可持续发展事关全人类大业，其发展进程与环境质量的好坏与广大民众息息相关，公众的积极参与是实现可持续发展战略的关键，是有效协调人与自然环境关系的根本保证。因此，实行公众参与原则，才能正确处理政府与民众、管理者与被管理者、环境资源保护者与环境资源破坏者的关系。

我国的《环境噪声污染防治法》13条第3 款，《环境影响评价法》第5条，《水土保持法》第9条均确立了公众参与原则。在该原则的指导下，我国已建立了环境状况公布制度、环境信息通报制度、环境决策听证制度、环境影响报告群众评议制度和群众信访制度等。

三、可持续发展原则与应对全球气候变化的关系

(一)发展与气候变化问题

可持续发展由“发展”与“可持续”两个词组成，它最主要的特征是“发展性”，只有发展，社会才能进步，人类才有美好的生活。相反，没有发展也就没有可持续发展。尤其对发展中国家而言，发展是第一位的。可持续发展的又一特征是“可持续性”，它清楚地表明，只有建立在环境生态持续能力和社会经济持续能力基础上的发展，才是具有可持续性的发展。可持续发展是一种共同、公平、和谐、科学、高效和多维的发展方式，因此可持续发展原则早已得到国际社会的普遍认可与实施。

气候变化(气候变暖)与其他方面的环境变化相比，其影响范围更广泛，危害后果更严重以及修复时间更漫长。气候变化是因人类长时间采取不可持续的生产与消费的发展方式而导致，在不可持续发展背景下，经济增长越快，环境损害越严重。近几十年来，全球经济、人口的快速增长，是造成气候变暖的直接原因。“气候变化既是环境问题，又是发展问题，但归根结底是发展问题，最终靠可持续发展加以解决”。①解振华:《应对气候变化 最终靠可持续发展》，《人民日报》2009年8月25日。

关于发展与气候变化问题的关系，其相互影响与相互作用是显而易见的，也是人们普遍认同的。但是，对于气候变化的归责问题，不同国家有不同的看法。发达国家认为，气候变化是因发展中国家近期的过度发展而导致，因而它们应对全球气候变化负直接责任;而发展中国家却认为，气候变化是发达国家长期采取不合理的生产与消费方式，对发展中国家采取掠夺性开发，以及向发展中国家大规模转移重工业与化学工业所导致，发达国家应对全球气候变化负主要责任。正因为对气候变化的责任认定态度和立场不同，因而在处理发展与气候变化的关系上，发展中国家往往将发展放在第一位，它们认为只有发展才能更好的应对和抵御气候变化的影响，更有效地实施温室气体排放对策，增强应对气候变化能力。不过，其未来的发展将在能源和环境的双重压力与挑战下进行。发达国家当下与未来在解决发展问题上不仅要受到减排指标的限制，而且还肩负着向发展中国家提供财政与技术，以帮助其走可持续发展道路的责任。

(二)可持续发展与应对气候变化的关系

可持续发展与应对气候变化既是相互影响、相互制约，又是相互促进的两大战略。可持续发展是一种“既满足当代人的需要，又不对子孙后代满足其需要的能力构成危害的发展方式”。②这是1987年《东京宣言》所下之定义，是迄今为止最为权威的定义。见《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第475页。它作为一种战略是指改善人类生活质量而又不超过支持生态系统的承载能力。可持续发展战略的实施就是要对那些不持续、不和谐、不科学、不公平和不开放的政策和制度进行全面改革，建立并逐步完善可持续发展法律体系及其法律监督机制。而应对气候变化战略的实施，就是要“统筹考虑经济发展和生态建设，统筹考虑国内和国外两个大局，统筹考虑当前利益和长远战略。”③解振华:《应对气候变化 最终靠可持续发展》，《人民日报》2009年8月25日。具体措施包括:调整经济结构，提高能源利用率;发展低碳能源和可再生能源，改善能源结构;开展植树造林，加强生态建设和保护，建立并逐步完善应对气候变化的法律体系及其法律监督机制。

可持续发展的各项活动，同样需要一定量的碳排放空间。然而，在当前全球气候变暖的背景下，如果不受限制地进行碳排放，气候变暖将进一步加剧，给人类带来的必定是灾难。即便是一定量的碳排放，也会对已变暖的气候造成压力。2009年气候变化大会又一次对人类宣告，世界化石能源消耗空间将进一步压缩，发展中国家也不能不受限制地自由排放二氧化碳，这就使其可持续发展不但面临国内资源与环境的双重制约，而且还将接受碳排放限量的严峻挑战。

在哥本哈根大会的推动下，目前已有43个发达国家和多个发展中国家提出了到2020年的减排目标和行动计划，并各自开始部署和行动。这一战略的实施，迫使各国走低碳发展道路。节能减排、提高能源效率、发展可再生能源和新能源将是各国未来应对全球气候变化的重要对策，其结果将推进可持续发展进程。

(三)可持续发展原则与应对全球气候变化关系的协调

全球应对气候变化的核心是减少温室气体排放，而各国的经济发展，特别是发展中国家近阶段的经济快速发展都需要一定量的温室气体排放空间，在各国经济发展不能停滞不前，气候不能继续恶化的情况下，我们应当根据《气候变化框架公约》确定的最终目标，“将大气中温室气体浓度稳定在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能可持续进行的时间范围内”。在温室气体浓度控制目标的选择上应考虑“公平发展”问题，由于欧盟、美国、日本、英国等发达国家有条件实施碳减排，因而大谈、特谈低碳问题，并建立了低碳制度。而发展中国家囿于经济发展水平，不敢奢谈“低碳”问题，没有合理的碳排放空间，经济就无法发展，国民的生活水平就无法提高，应对气候变化也就成为一句空话。因此，有效协调气候变化的应对、减缓与发展三者间的关系已成为当前国际社会面临并迫切需要解决的一大课题。

《气候变化框架公约》第3条确立的原则以及2002年通过的《德里宣言》①其全称为:《气候变化与可持续发展德里部长级宣言》，是2002年《气候变化框架公约》第8 次缔约方大会在印度新德里通过的，其中强调应对气候变化必须在可持续发展框架内进行，并确立了“可持续发展”概念应当包含的基本内容。都对协调可持续发展原则与应对全球气候变化的关系做出了原则性规定，在对不同类型国家的要求上体现了一定程度的公平性，这些原则是国际社会协调可持续发展原则与应对全球气候变化关系应当遵循的原则。

1.共同但有区别的责任原则。

《气候变化框架公约》第3条第1 款规定:“各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”。这一规定所确立的“共同但有区别的责任原则”得到了《京都议定书》和《哥本哈根协议》的再次确认与维护，并明确规定了主要发达国家和正在向市场经济过度的国家温室气体减排的时间表和额度。但对发展中国家暂无减排的量化限制要求。发展中国家只有坚持该原则，才能赢得发展时间，同时还应要求发达国家履行《气候变化框架公约》规定的率先减排和向发展中国家提供资金、技术以帮助其提高应对气候变化能力的义务，只有这样，公平问题才有可能得到解决。

2.在可持续发展框架内应对气候变化原则。

《气候变化框架公约》第3条第4 款规定:“各缔约方有权并且应当促进可持续的发展。保护气候系统免遭人为变化的政策和措施应当适合每个缔约方的具体情况，并应当结合到国家的发展计划中去，同时考虑到经济发展对于采取措施应付气候变化是至关重要的”。这一规定首先强调缔约方的可持续发展权;其次强调各缔约方应对气候变化应符合本国的具体情况;再次强调经济发展对应对气候变化的重要作用。实际上它较好地协调了“应对、减排与发展”三者间的关系，但它对该原则的表述却不是那么清晰明了，而《德里宣言》则弥补了这一不足。在解决可持续发展与应对气候变化关系的问题上，清楚表述了“在可持续发展框架内应对气候变化”这一核心思想。更为可贵的是，《德里宣言》还丰富了可持续发展的内涵。它指出，任何关于应对气候变化的制度都必须满足发展中国家人民的基本人权，符合发展中国家长时期内无法改变的基本事实，增强发展中国家应对气候变化取得能力，以及体现各国的不同能力和具体情况。②中华人民共和国外交部条约法规司:《充分表达发展中国家立场的政治文件——简评德里宣言》，《气候变化通讯》2003年第2 期。该原则清楚地将应对气候变化置于可持续发展框架下，确认可持续发展是国际社会在长时期内应对气候变化的唯一可行的办法。只要各国坚持这一原则，可持续发展与应对气候变化的关系便能得到有效地协调。

我国是世界上最大的发展中国家，也是最大的新兴经济体，是一个人口众多、气候条件差、生态环境脆弱、经济发展水平较低、生活质量亟待提高，而能源需求将持续增长的发展中国家。美国总统奥巴马在哥本哈根大会上声称，所有主要经济体都必须开始减排行动，否则美国便不提供资金帮助发展中国家应对气候变化。之后，美国便通过碳关税立法直接将中国等发展中国家作为征税对象国，迫使我国等发展中国家承担减排指标，生产低碳产品。实践证明，不同类型的国家反映了不同的立场和态度，发达国家更强调减少温室气体排放而不顾及发展中国家的基本事实;而发展中国家则有充分的理由将可持续发展放在首位。强调只有发展才能增强应对气候变化能力。因此，在解决可持续发展与应对气候变化这一问题时，只要我们坚持共同但有区别的责任原则和在可持续发展框架内应对气候变化原则，两者间的关系才能得到有效协调。