抢抓政策机遇 推动区域经济协调发展——加快沂蒙革命老区发展的对策建议

山东省宏观经济研究院课题组

(山东省宏观经济研究院，山东 济南 250014)

2011年10月，国务院办公厅下发《关于山东沂蒙革命老区参照执行中部地区有关政策的通知》，确定对沂蒙革命老区在安排中央预算内投资等资金时，参照执行国家扶持中部地区的有关政策。这是继黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区建设上升为国家战略之后，国家赋予山东的又一重大区域政策。

作为鲁南经济带的重要组成部分和对接长三角地区的桥头堡，沂蒙革命老区在推动鲁南经济带快速崛起，深化与长三角地区的合作和提升山东综合竞争力中，其战略地位十分突出。因此，抢抓机遇，积极作为，加快突破薄弱环节，着力解决关键问题，对于推动沂蒙革命老区又好又快发展，确保与全省同步实现全面建设小康社会奋斗目标，促进全省区域经济协调发展，实现富民强省新跨越具有十分重要的历史意义。

一、沂蒙革命老区发展现状

沂蒙革命老区作为我国革命战争时期最重要的三大老革命根据地之一，为抗日战争和解放战争的胜利做出了重要贡献。但是，长期以来该区域经济发展水平相对较低，也是有目共睹。2011年，该区域面积和人口分别占山东全省的17.3%和16.5%，而生产总值和地方财政收入仅占全省的9.4%和6.1%，人均GDP 仅为全省平均水平的56.8%。这极大地影响了山东区域经济的协调发展。沂蒙革命老区包括临沂全市，淄博市的沂源县，潍坊市的临朐县，济宁市的泗水县，泰安市的新泰市，日照市的五莲县、莒县共18 个县(市、区)，总面积2.7 万平方公里，人口1585 万。近年来，老区各级政府全面落实科学发展观，带领广大人民以沂蒙精神为动力，科学务实、积极作为，经济和社会发展取得了很大成就，为参照执行中部地区政策实现跨越发展奠定了良好的基础。

(一)经济综合实力明显提高

“十一五”以来，沂蒙革命老区经济快速增长，主要经济指标与“十五”末期相比均有大幅度提升。“十一五”期间，沂蒙革命老区GDP年均增长14.5%，人均GDP年均增长13.5%，地方财政收入年均增长20.5%，全社会固定资产投资年均增长17.2%，社会消费品零售总额年均增长19.3%，进出口总额年均增长25.2%，实际利用外资年均增长10.2%。2011年老区经济迈上新台阶，GDP 达4272 亿元，比上年增长12.3%;地方财政收入达210.1 亿元，增长15.5%;全社会固定资产投资达2657.6 亿元，增长21.9%;社会消费品零售总额达1896.1 亿元，增长17.6%。

(二)产业结构继续优化

产业结构调整成效显著，三产结构2005年为14.6:53.3:32.1，2010年调整为11.7:51.5:36.9。其一，现代农业加快发展。主要农产品产量增加、品质提升。粮食连续8年增产，“十一五”期间粮食总产量平均增速达3.9%，高于全省平均水平1.9 个百分点。特色农产品逐渐形成产业化生产，优质农产品基地大面积增加。农业龙头企业数量不断增加，农产品“三品一标”认证达到1000 多个，培育出一批具有较强影响力的农产品特色品牌。其二，工业整体实力增强。主导产业快速发展，工业规模和效益增长明显，2010年，规模以上工业利税总额达760.1 亿元，比2005年增长了2.47 倍。高新技术产业产值占规模以上工业产值比重大幅度提高，2010年达到32.7%，比2005年提高11.9 个百分点。传统产业发展迅速，食品、木业、复合肥等传统产业在全国形成竞争优势，工程机械制造行业加快崛起，已拥有规模企业40 家，大中型企业6 家，临沂经济技术开发区目前是山东省工程机械出口基地，正在努力建成国家级工程机械产业基地。其三，服务业特色鲜明。商贸物流和旅游业既是老区的特色产业也是优势产业。目前临沂市商贸物流业具备了规模大、网络覆盖广、运输成本低、运行效率高、发展前景广阔等特点。2011年临沂市交易额达亿元以上的商品交易市场有56 个，其中临沂商城市场成交额突破850 亿元，已有物流企业5000 多家，道路货物运输从业人员30 余万人。旅游业以沂蒙精神为统领，有机融合自然景观，文化传统等元素，形成了多点发展格局，2011年，沂蒙革命老区实现旅游总收入408 亿元，比上年增长25%，增速高于全省平均水平2.9 个百分点。

(三)城乡统筹发展奠定新格局

“十一五”期间，沂蒙革命老区各级政府大力实施城乡统筹战略，加快城乡一体化发展。在坚持走以城带乡，以乡促城的新型城镇化道路的原则下，城镇化率大幅度提高。2010年，沂蒙革命老区城镇化水平达到45%，比2005年提高8 个百分点，增幅高于全省平均水平4 个百分点。大力推行城乡公共服务均等化，围绕小城镇建设和新型农村社区建设，合理布局各类基础设施和公共服务设施。通过积极推进农村饮用水工程、农村沼气工程等基础设施建设，改善了农村生产和生活条件，目前老区农村自来水普及率达到90%。

(四)基础设施建设快速推进

基础设施建设步伐加快，综合服务功能和承载能力进一步加强。公路通车里程大幅增加。2010年，全区公路通车里程达到3.5 万公里，比“十一五”初期增加5000 多公里。航空运输能力显著提高。2010年，临沂机场货邮量和客运量分别达到2019.1 吨和57.3 万人，分别是2005年的3.3 倍和7.5 倍，占全省的比重分别提高了0.4 和1.8 个百分点。水利设施建设初见成效。老区各县积极进行水库除险加固、农业灌溉和河道治理等工程建设，区内涉水民生工程和水系生态工程等水利基础设施建设与维护状况得到显著改善。

(五)社会民生建设全面加强

沂蒙革命老区各级政府把保障和改善民生视为重大的政治责任，“十一五”以来民生质量得到大幅度改善。城乡居民收入稳步提高。2010年，老区城镇居民人均可支配收入达到18130 元，年均增长14.7%，高于全省平均水平1.5 个百分点;农民人均纯收入达到7000 元，年均增长13.1%，高于全省平均水平0.9 个百分点。就业形势稳定。“十一五”期间老区新增城镇就业再就业超过80 万人，城镇登记失业率连年控制在4%以内。社会保障体系逐步健全。农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设得到加强，医疗基础设施建设加快，农村卫生和公共卫生服务体系不断完善，疾病防控和卫生应急能力进一步加强。其中，临沂市率先在全省实现医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹，城乡低收入家庭实现应保尽保。

(六)生态文明建设成效明显

环境保护工作扎实推进，生态环境不断优化。“十一五”节能减排任务全面完成。造林绿化和生态修复工作效果显著。2010年，老区森林覆盖率达到34.5%，比2005年增长6.3 个百分点。重点河流提前一年达到省政府“稳定恢复鱼类生长”要求。城市人均公共绿地面积达到15.8 平方米。城乡环境宜居程度提高。老区各地在宜居城镇建设方面举措得力，经过环境综合整治，城乡居住环境面貌改善较大，临沂市巩固提升流域污染治理水平，水环境质量不断提高，市辖淮河流域7 个国控断面水质达标率达到98.1%，36 个市控断面达到96.2%，污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率分别为90%和70%。

二、沂蒙革命老区加快发展面临的主要问题

(一)缺乏统筹规划

沂蒙革命老区发展基础、资源环境等方面相似度较高，虽然各地都有发展规划，但大都只注重本地发展，相互之间缺乏衔接，无法形成发展合力。各地“十二五”规划中的重点发展产业大都雷同，形不成特色优势和集聚优势;注重本地基础设施建设，缺乏构筑区域交通大网络的意识;注重本地旅游资源开发，缺乏构筑旅游大市场的意识;注重本地生态建设，缺乏区域、流域整体意识等等。特别是参照执行中部地区政策以来，沂蒙革命老区各地争先发展的积极性空前高涨，加大了招商引资力度，纷纷布局重大项目建设，对此，迫切需要从优化区域整体布局、提高区域资源利用效率、提升区域产业结构的高度加以规划引导。

(二)缺少统筹推进机构

中部地区政策涵盖农业农村、基础设施、产业发展、民生建设等多个方面，涉及国家多个部门，有些政策比较明确，有些政策比较原则，特别是国家明确“参照执行”，而不是享有，政策争取难度较大、任务较重。由于没有省级层面的领导和推进机构，在具体政策争取和落实过程中责任主体不够明确，层级过多，力量分散，各项优惠政策很难落实到位;在解决老区发展中重大基础设施布局、优势产业培育等重大问题上统筹协调机制不健全，存在各自为战的现象，很难形成整体合力。沂蒙革命老区建设是跨地区、跨部门、跨行业的系统工程，涉及方方面面，迫切需要省里借鉴“蓝黄”两区建设的成功经验，明确领导和推进机构，加强沟通协调，加大推进力度。

(三)急需配套支持政策

近年来，中部地区经济增速高于东部地区，苏北地区迅速崛起，山东“蓝黄”两区建设成效显著，都得益于及时出台了一系列配套支持政策。目前，各省都加大了对老区的政策扶持力度，四川、湖北、安徽、广东、福建等多个省份都出台了加快革命老区发展实施意见。相对于其他革命老区，沂蒙革命老区发展基础较好，迫切需要立足发挥自身优势，尽快制定出台操作性强、含金量高的具体配套支持政策，充分调动区域内各方面的积极性，形成政策的叠加优势。

(四)自我发展能力不足

一是园区带动能力较弱。沂蒙革命老区拥有国家级园区2 家，省级园区18 家。这些园区大都建于2000年以后，普遍存在起步晚、产业集聚效应不明显、带动作用不强等问题。以临沂市为例，2011年，全市园区共完成主营业务收入2565 亿元，比上年增长20.1%;规模以上工业增加值694 亿元，增长33%，两项指标增幅分别比全省平均水平低18.9 和14.9 个百分点。二是生产要素约束趋紧。资金方面，2011年，老区13个县区地方财政收入不足10 亿元，地方财政大部分属于“吃饭财政”;2010年，老区金融机构存贷款余额仅占全省总量的7.1%和6.4%，难以为老区快速发展提供充足的资金支持。建设用地方面，老区正处于加速发展的关键时期，城市建设和产业发展对建设用地的需求量非常大，用地指标紧张造成许多大项目好项目无法落户。人才方面，老区对发展急需的人才尤其是高层次人才的吸引力明显不足，“引不进、留不下”的问题比较突出，一些县级专业技术部门普遍面临队伍结构老化、业务骨干青黄不接的局面。三是对外开放水平较低。2010年，沂蒙革命老区进出口总额和实际利用外资额仅占全省的4%和7.7%。出口商品中，农副产品和粗加工、低附加值工业品占比较大。利用外资结构不合理，多为食品加工、纺织服装等传统产业项目，战略性新兴产业项目较少。四是中心城市辐射带动能力不强。临沂与徐州分别是所属区域的中心城市，又是国家主体功能区规划确定的东陇海重点开发区域，土地、人口占所在省比例相当，2005年两者发展水平相近，2011年，徐州的地区生产总值、地方财政收入和高新技术产业产值已分别是临沂的1.28 倍、2.25 倍和1.72倍，差距有拉大趋势。加快提高临沂的中心城市地位，是推动老区实现跨越发展的迫切需要。

(五)基础设施支撑能力不强

由于地方财力不足，建设和维护成本较高，沂蒙革命老区基础设施相对滞后，成为制约老区快速发展的瓶颈。交通设施方面。沂蒙革命老区区位优势明显，但由于重大交通设施相对滞后，缺少与周边区域连接贯通的干线铁路，横贯全区、内联外接的高速公路网络尚未形成，区位优势尚未得到充分发挥。目前，老区尚无直接连通青岛董家口港、日照港和连云港的高速疏港通道，制约了临港产业的发展;临朐至临沂、临沂至苏北的铁路处于规划阶段，整个老区无动车开行;临沂机场是老区唯一的民用机场，但航线少、运力有限。水利设施方面。老区的水利设施存在许多薄弱环节:沂河、沭河中上游防洪标准不足20年一遇，中小河流基本无堤防;农田水利基础设施较差，山丘区五小水利工程建设滞后，200 多万亩耕地为无水源条件的“望天田”;山区水土流失严重，面积近6000 平方公里，占全省水土流失面积的六分之一。

三、加快沂蒙革命老区发展的对策建议

沂蒙精神在全国具有重要影响，沂蒙革命老区是山东的重要名片。同时，相对于黄河三角洲地区，沂蒙革命老区面积更大、人口更多，且毗邻全国重要的港口群，区位条件优越，发展潜力巨大，更有条件成为新的经济增长极，在塑造区域竞争新优势，促进全省区域经济协调发展，建设经济文化强省，实现富民强省新跨越中具有十分重要的战略地位。

(一)建立省级协调推进机制

从全国各重点区域发展的成功经验来看，建立强有力的协调推进机制，有利于强化领导，明确责任，汇聚力量，凝聚智慧，形成发展合力。山东“蓝黄”两区建设取得了重大进展，主要得益于省委省政府的坚强领导和完善的工作推进机制。加快推进沂蒙革命老区的建设和发展，应该参照“蓝黄”两区建设管理模式，成立沂蒙革命老区建设领导小组，设立建设办公室，统一研究制定加快老区建设的配套支持政策，统一安排推进老区建设的重大事项，统一协调解决老区建设中的重大问题;建立和完善6 市与省有关部门之间的协调机制，明确重大支持政策落实和重点项目建设责任主体;建立6 市市长联席会议和省直部门联席会议制度，协商解决跨市域、跨部门的重大问题，确保组织领导到位、任务落实到位、责任分工到位，形成一级抓一级，层层抓落实的新局面。

(二)加快编制沂蒙革命老区总体发展规划

科学规划是区域经济实现科学发展的前提，国家及相关省市都高度重视规划对老区发展的引导作用。2012年3月我国第一部专门针对革命老区的综合性区域规划《陕甘宁革命老区振兴规划》正式出台，四川省也出台了第一部省级老区规划《四川省“十二五”革命老区发展规划》。要把沂蒙革命老区作为一个整体，以协调推进工业化、城镇化、农业现代化为目标，按照资源要素统筹配置、优势产业统筹培育、基础设施统筹布局、生态环境统筹建设的原则，加快编制总体发展规划和重点专项规划，明确功能定位、任务目标、空间布局、发展重点，引领老区加快形成融合发展、错位发展、一体化发展的新格局。

(三)加大政策争取和落实力度

随着党中央、国务院对革命老区发展重视程度的不断提高，支持政策力度加大的趋势将更加明显。山东应密切跟踪、超前谋划、及时跟进、全力争取，主要做好以下三个方面的工作:一是认真研究和梳理国家中部地区政策，对很明确、很具体的政策，制定实施意见，全力抓好落实;对只提出了指向性、原则性，还不够明确的政策，要进行细化，研究提出具有较强针对性的实施措施，积极争取国家有关部门支持;要加快建立重大支持政策落实以省直部门为主、相关市积极配合的工作机制，确保政策落实到位。二是借鉴“蓝黄”两区争取国家有关部门支持的做法，加强对国家有关部门支持革命老区发展政策的研究，提出符合沂蒙革命老区实际的支持政策，积极争取与有关部委、大型金融机构签订战略合作协议。三是抓住今年国家即将出台新时期支持中部地区发展政策的机遇，加大工作力度，争取在出台新政策时把“参照执行”变为“全部享受”，为沂蒙革命老区加快发展提供更加优越的政策环境。

(四)尽快制定出台配套政策

要认真学习中部地区的有关配套支持政策，借鉴其他革命老区的好经验和山东推进“蓝黄”两区建设的好做法，立足突破老区薄弱环节，围绕财税、投融资、基础设施建设、产业发展、民生建设、生态环保等方面，尽快研究制定针对性强、可操作性强、含金量高的配套政策和实施细则。同时，要认真研究和借鉴江苏新近出台的支持苏北发展的有关政策，立足塑造区域竞争新优势，加大支持倾斜力度，为老区发展创造良好的政策环境。

(五)加强与全省重大区域战略的协调

沂蒙革命老区是鲁南经济带的重要组成部分，与蓝色经济区相连接，是日照精品钢基地的配套协作区。要充分发挥这一优势，把推进沂蒙革命老区建设与实施重点区域带动战略作为一个有机整体，加强在资源开发、产业发展、基础设施、科技创新、生态环保等方面的对接合作，建立健全分工协作机制，放大政策叠加效应，推动形成全省区域协调发展的新局面。重点围绕对接蓝色经济区，大力发展临港产业，建设产业转移承接基地;围绕对接日照精品钢基地，加快发展工程机械制造业，打造配套加工基地。

(六)加快重大交通基础设施建设

沂蒙革命老区临近董家口港、日照港、连云港等众多优良港口，密集程度在全国独一无二，要统筹规划，加快推进高速疏港通道建设，强化对发展临港产业的支撑。要加快推进铁路建设，争取尽快开通动车，构筑与周边区域连接贯通的铁路通道;加快完善横贯全区、内联外接的高速公路网络，构筑辐射范围更加广泛的高速公路通道。

(七)培育区域性中心城市

随着交通高速化时代的到来，中心城市的集聚功能和辐射带动能力得到进一步强化，在区域发展和竞争中的地位愈发突出。要加大支持力度，进一步拓展临沂城市发展空间，加快完善城市基础设施，增强综合承载力和服务功能，积极争取临沂成为较大的市;支持临沂中心城区的周边县城、重点镇扩大规模，加强在基础设施和产业发展等方面的对接，完善一体化合作发展机制，形成功能互补、产业互动、融合发展的现代化城镇组团。积极争取临沂成为国际贸易综合改革试点并设立综合保税区，加大对商贸物流转型升级的支持力度，加快形成内外商贸一体化发展的新格局，走以贸兴市之路。