公共领域建构中的公民参与机制研究——基于公共服务型政府职能转变的视角<br/>

公共领域建构中的公民参与机制研究——基于公共服务型政府职能转变的视角

2013-04-07户晓坤

海南大学学报（人文社会科学版） 2013年6期

户晓坤

(中山大学社会科学教育学院，广东广州510275)

在中国社会加速转型的进程中，由于社会结构变迁、利益分化导致社会风险性与冲突性增强，传统的全能主义政府无法提供充足治理，因此，由全能政府向公共服务型政府转变成为中国政治现代化的重要路径。党的“十八大”报告再次重申了深化行政体制改革的方式和目标:“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”实现由“政府统治”向“政府治理”的转变，是建设公共服务型政府的重要特征，“与统治相比，治理是一种内涵更丰富的现象，它既包含政府机制，但同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需求，并实现各自的愿望。”［1］

在从传统人治政治向现代法治政治、从革命型政党治国模式向法理型政党治国模式的转型过程中，除了政府自身的行政体制改革和政策制度保障之外，有赖于现代公共领域的建构与发展，以及在此基础上公民精神的培育，公民参与能力、渠道和方式的积极拓展。政府管理通过提高公民有序的参与意识，加强政府同处于“国家活动范围之外”的社会组织的互动与合作，拓展有利于公民社会发展的“制度空间”，将更多公共事务交由社会组织管理，培养和提升社会的自我管理能力，从而建立有限、有效、法治、责任的民主参与型政府。就此而言，良性互动的公共空间构成了政府职能转变的基础性支撑领域。有主体意识和权责意识的个体和组织在公共领域中进行谈判、磋商和讨论，形成公共意见，达成社会共识，只有在上述公开、透明、良性互动的基础上，公共利益才能够真正得以实现。

“公共领域”是在欧洲中世纪“市民社会”的基础上发展而来的，在现代资本主义社会经历了结构性的历史变迁，就产生的社会基础而言，“公共领域”的理论及实践无法直接适用于中国的现代化进程。但是，在中国加速社会转型的背景下，把握“公共领域”发生作用的内在机理、结构性转型及其与公民精神培育、公民参与机制之间的互动关系，对于推动公共服务型政府的职能转变具有重要的实践意义。

一、“公共领域”及其结构性转型

人具有双重身份，作为自然人和社会人(或者伦理人)，也相应地生活在两个领域，即自然亲情领域和社会公共领域，对此费孝通先生解释道:私人领域是“熟人领域”，公共领域则是“陌生人领域”，即公共生活领域，是介于国家和私人领域之间进行独立调节的弹性第三空间。

人们在公共空间作为人格独立主体互相交往公共领域的思想可以追溯到古希腊，基于古希腊城邦的政治生活，汉娜·阿伦特提出了“公共领域”这一概念。公共领域是“以意见取代真理，从意见中掌握真理”的场所，人们不是在这里协商一己利益或者展现血浓于水之情，而是以其言论和行为在其他公民面前显现着作为一个社会人的公共性。公共领域既是由相互交往着的人、事物和各种关系所构成的世界，又是超越个体有限生命的永恒领域。正因为如此，它才“不仅仅是我们与那些和我们共同生活的人共同拥有的世界，而且也是与我们的前人和后代共同拥有的世界。但这一共同的世界只有出现在公共领域中这一程度上，才能在时代的变迁中经久不衰。”［2］在汉娜·阿伦特基于现代性困境所提出的具有古典主义倾向的公共领域中，内在蕴含着自由协商、民主政治、平等多元的公共生活等重要的公民精神理念。

在《公共领域的结构转型》一书中，哈贝马斯对资产阶级市民社会及公共领域的理论研究更加具有典范性和系统性。“公共领域”包含两种内涵，一是特指资产阶级公共领域，二是作为某种历史形成的社会现象，而资产阶级公共领域是这类现象中的一个类型。哈贝马斯在该书序言中强调，其正是以资产阶级的公共领域作为分析目标的，在此公共意见能够得以形成，私人通过对话的方式针对公共权力机关展开讨论和批判，基于自愿原则处理共同利益，“公民们作为一个群体来行动;因此，这种行动具有这样的保障，即他们可以自由地集合和组合，可以自由地表达和公开他们的意见。当这个公众达到较大规模时，这种交往需要一定的传播和影响的手段;今天，报纸和期刊、广播和电视就是这种公共领域的媒介。”［3］125公共领域成为公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间，这构成了现代民主政治的基本条件，资产阶级通过公共讨论的方式来调节社会冲突，被哈贝马斯看作理想的、自由主义的社会交往类型。

公共领域的存在需要具备三个前提:第一，存在着自愿组成的、拥有一定规模的公众，能够超越个人或利益集团的私利，不受国家或其他政治权力约束;第二，存在着“公众舆论”或“公共意见”，能够以批判意识为核心对国家权力进行批评、监督和控制;第三，存在着“公众媒介”与“公众场所”，公众在其中表达自己的意见，对国家权力产生影响，历史上主要以宴会、沙龙、咖啡馆、街头集会等形式作为媒介和场所，现代社会则以报纸、广播、电视等为主要渠道。哈贝马斯所指称的公共领域具有如下特征:“推理性和讨论性;批评性和批判性;平等性和开放性;强调公众意见和公众舆论的形成;强调理性的守护和展示;而具有标志性的特征则在于，公共领域所形成的总体的历史语境，即启蒙现代性语境”［4］。查尔斯·泰勒对此总结道:“在任何有所作为的市民社会中，都存在着两种机制。自从18世纪以来，相关议题的著作便对这两种机制赋予了十分崇高的地位。其中一种是公共领域。在公共领域中，整个社会透过公共媒介交换意见，从而对问题产生质疑或形成共识。另一种则是市场经济，主要功能在于经由谈判达成互惠的协定。”［3］200

关于“公共领域”的历史性构成和类型特征研究，体现了哈贝马斯的资产阶级政治理想:建立一个民主的、平等参与的、自由讨论的整合社会。公共领域承担着双重任务，一是培养公众的独立人格主体和自律精神，二是确证资产阶级统治的政治合法性。在理想的民主政治下，国家在法律制约下只能承担公共领域的担保人角色，是保障自由的权力机关，政治公共领域的存在成为实现资产阶级民主制度的基本前提。或者说，资产阶级的法律及政治制度的制定和实施，唯有植根于公共领域，通过平等公民的公共辩论和理性批判，其合法性才能得到确证。公共社会越发达，对社会制度的依赖程度就越强，公共领域的管理运作却必须借助于公共权力的运用，因而公共权力及其公共运用的制约机制问题乃是民主政治的核心课题。

随着福利国家、干预主义、“社会领域”的扩张以及大众传媒的崛起，在19世纪末，公共领域开始受到来自国家和市场等各种势力的侵蚀，经历了结构性变化。阿伦特揭示了上述背景下公共领域的弱化与消融，即“社会领域和政治领域已经不分彼此，……自从‘家务’(oikia)或经济活动开始上升至公共领域以来”，“世俗领域却彻底变成了古代所谓的私人领域，其标志是一切活动都被纳入家庭场所中，在那里它们只有私人的重要性，从而真正的公共领域荡然无存了”［5］。随着国家权力向社会生活的日益渗透，公共领域“发展成为一个失去权力的竞技场”［6］15，消解了私人领域与公共领域之间的界限。哈贝马斯指出:“当公共领域和私人领域发生重叠时，资产阶级公共领域的模式就不再适用了……在这个交叉领域，国家化的社会领域和社会化的国家领域相互渗透，无需具有政治批判意识的私人作为中介。”［6］200

资产阶级公共领域的瓦解使其无法发挥固有的批判和监督功能。公共领域的式微和瓦解导致了公民精神的衰落，具有批判和监督功能的“公共意见”或“公众舆论”失去了影响力，公众逐渐放弃了对共同利益的关注以及对国家权力的监督和约束，“公众分裂成没有公开批判意识的少数专家和公共接受的消费大众”［6］201。公民参与能力和社会责任被淡化，公共领域萎缩为一种非常有限的政治领域。以政府全能主义为特征的福利国家干预体制与现代资本主义市场经济和自由民主制度具有不可调和的内在矛盾，而福利国家在自身建设过程中也日益暴露了很多无法克服的问题，这些问题在很大程度上影响了资本主义国家的政治合法性。哈贝马斯的公共领域理论，要求在成熟公民社会的基础上，重建现代公共领域及其社会批判功能。

在西方公共领域的理论及实践中，公共领域作为公民参与的空间，培育出现代公民精神，公民参与与公共领域的生成是在同一历史进程中展开的。在现代西方发达资本主义国家所发生的公共领域的结构性转型，在很大程度上削弱并瓦解了公民社会和民主政治的存在基础。就此而言，公共领域的存在对于公民社会以及民主政治的实现具有重要的支撑作用。

二、中国社会加速转型背景下公共领域的建构与公民精神的培育

公共领域“是独立于国家政治权力并介于国家与社会之间的公共交往和公众舆论，它既监督制约国家政治权力，同时又为政治权威提供合法性基础。”［7］公共领域的建构取决于社会的秩序化与公民的道德自律，即公民社会的日臻成熟，其内在张力来自于一系列公民精神素质，即公民积极参与政治生活的意愿和能力、捍卫自身的权利和自由、社会信任与合作等。与此同时，公共领域的发展与成熟又促进了公民精神的培育和公民参与能力的提升。公民资格并非被国家所赋予，而是在积极参与公共事务管理中的自我建构，以追求公共利益最大化为伦理取向的政府应当成为公民认同并能够参与的公共管理机构。就此而言，在国家与私人领域之间构建良性互动的公共领域对于提升社会自我组织和管理能力具有重要意义。

西方意义上的公共领域在中国传统封建社会体制下尚未产生，也无从形成自由、理性的公众意见表达方式和社会交往机制。志愿团体、商会等非官方组织直到近代中国社会才产生，但在强大中央集权和特殊国情的压制和束缚下，这些社会组织的发展非常不充分。新中国建立至改革开放之前，整个中国社会由一整套严格的管理制度体系所规范。人民公社制、单位制、户籍制等社会管理体系以及集体主义意识形态，使国家权力全面渗透到社会生活的各个领域，实现了对社会资源的垄断和控制，公民个人的自主性、对公共事务的参与意识和社会责任感被压抑和束缚了，公民个人的社会生活与私人生活被纳入固定化的轨道之中，尚未形成积极、主动的公民精神和社会机制。人民代表大会制度、多党合作政治协商制度等是我国公民参与公共事务、构建公共领域的主要制度保障和参政程序，其虽然取得了一定效果，但是公民参政、表达自身意愿和参与公共事务管理的渠道和机制并不完善。就此而言，虽然当代中国公共领域发展迅速，但由于其存在的前提，即国家与社会的分离并不充分，市场经济发展有待深化，以及中间阶层的力量弱小等原因，公共领域欠缺社会关怀及独立性、批判性。

在社会转型加速、社会利益剧烈分化的当今之中国，如果公众的意见和诉求无法进入公共空间进行磋商、讨论以达成共识，公共权力就难以有效行使，使公共领域成为调节国家和私人领域之间的弹性第三空间是非常必要的，“它限制冲突的强度，缩小相互冲突的要求之间的距离:它制约离心倾向。它通过具有这种品质的个人对社会整体的依附，限制人们所追求的地区或集团性目标的不可调和性”［8］。一个以公共利益最大化为伦理导向的政府实施“善治”，需要拥有具备公民精神的普通公民和行政主体，培育以主体意识、责任意识、自由精神、信任合作为基础要素的公民精神素质，从而提升公民参与意愿及对社会公共事务的管理能力。罗伯特·帕特南在比较公民精神不完备地区和完备地区差异时指出:公民精神不完备地区“政治和社会采取的是垂直组织形式，互相猜疑和腐败被视为管理，人们极少参与公民组织，违法乱纪司空见惯。在这些共同体中，人们感到无能为力，任人利用。”［9］101而与此相反，公民精神完备地区的“地方组织网络密集，公民积极参与共同体事务，政治模式是平等的，人们相互信任，遵纪守法”［10］102。作为对整体社会利益的关怀的公民精神，“追求个人之服从社会，是因为他明白与同胞联合起来对自己有利，知道没有一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合。”［10］80只有公民精神的外在转化与实践，才能够使得公共领域在私人领域与国家之间发挥调节器的作用，发达、完备的公民精神为政治生活甚至社会、经济的良性运作奠定了稳固的基础。

公民精神“是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”［9］56。积极的公民精神以公民资格的自我建构、公民责任和公共精神为基础，公民主动参与公共事务管理，与政府协同维护公共利益、承担治理责任，以社会整体利益为最终的伦理取向。个体超越一己之私利，以社会主体的责任意识和参与实践进入公共事务领域，营造公开交流、商谈、辩论的公共舆论氛围，在谋取自身利益的同时，推进公共利益的实现。公民积极、主动参与公共管理，既是公民个人权利、自我价值实现的有效方式，也是履行公民责任、培育公共精神的过程。

三、基于服务型政府职能转变的公民参与机制研究

通过在国家与私人领域之间建构良性互动的公共领域，培育以主体意识和责任意识为核心的公民精神，是提升公民参与能力和实现公民参与机制的必要基础，在增强整个社会的自我组织能力和管理能力的同时，促进了公共服务型政府的职能转变的实现。一方面，公共服务型政府的职能转变需要以公民参与为前提，公共领域中广泛的公民参与以谋求公共福祉最大化为目标，保证政府公共政策的质量和政策体系的合法性，促使政府决策反映最大多数人的意志，进而使公民的政治认同感增强;另一方面，公民参与的实现需要国家政治和政府职能的引导，并通过一定的制度保障来实现，依托一定的政治参与机制，将社会成员不同的利益诉求、批判性的公共意见议程化。就此而言，澄清公民在服务型政府构建中的角色，塑造积极的公民精神，完善公民参与机制和制度保障体系，提升公民参与能力的有效性，是公共服务型政府职能转变的现实路径。

(一)提升公民参与能力

公共服务型政府不仅要求转变传统的政府职能，而且公民角色也由被动的管理对象转变为公共治理的主体。公民在公共领域中进行利益表达、协商和沟通，最终形成具有公共精神、体现公共利益的公共意见，通过参加社区公益性公共服务活动等多种形式，公民直接成为公共事务的自主管理者和公共服务的供给者，公共领域成为实现公民资格、建构公民参与能力和实现公共治理的弹性空间。公民参与的实现需要一定的参与程序和制度支持，以及参与平台和渠道的畅通，通过选举人大代表表达公共利益、监督地方官员依法行政，以及公共事务论坛、公听会、委员会与审查会等正式与非正式组织或场合，规划、推动公共事务及解决公共问题。在此基础上监督政府行为，对政府绩效进行评估，从而对公共政策的制定与执行施加影响。

公民参与能力的培养是建设公共服务型政府的重要前提，通过培养公民获取和评估公共政策、准确表达利益诉求、熟练运用参与渠道和方法等公民参与能力，进而提升公民参与社会管理的有效性;整合公民参与主体的力量，在保障公民知情权和参与权的同时向公民授权，引导公民由分散的个体参与向组织化的公民参与网络发展，即“围绕着某项公共政策的制定与执行、地方专项公共问题的解决、社区一项或多项公共服务的提供，由多个社区公民组织组成的富有弹性的、纵横交错的共同参与治理的组织体系。”［11］参与网络以公民社会组织为核心，一方面形成了多元行动主体，在参与讨论公共政策、公共服务供给，监督公共政策的执行，以及解决公共问题过程中发挥作用，另一方面在政府与公民及社会组织、组织成员之间形成了良性的沟通与互动，进而维护整体的公共利益。

参与网络是推进公民参与制度化建设的重要途径，它使公民能够真实地进入公共政策的讨论、制定、执行和监督过程。作为公民参与的倡导者和教育者，以及公民参与网络的构建者，政府要在倡导公民本位、社会本位的前提之下，充分发挥公民参与在服务型政府建设中的重要作用，推进社会平等参与和公民话语权的制度保障和程序正义，引导公民关注公共管理，参与公共事务，发挥公民参与网络的作用与责任。在社会制度设计中，政府作为制度创新中成本最低、影响最大的主导形式，具有强制优势、组织优势和效率优势，应该为服务型政府建设中公民参与构造积极的民主氛围、制度环境和渠道保障，鼓励公民自觉参与公共管理和服务，促进政府与公民在公共管理过程中的良性沟通和互动，完善制度保障体系。

(二)发挥社会中介组织功能

萨拉蒙认为，所谓非营利组织具有如下特征:组织性、私有性、非营利性、自治性、自愿性［12］。在向服务型政府的转型过程中，基于公民精神和公民参与的社会中介组织在治理供给、冲突缓解、张力维持与交往网络形构等方面发挥着重要功能。社会自治能够协调多方利益，有效节约国家资源。社会中介组织作为联系公共权力机构与社会不同群体的纽带，为公民提供了参与公共事务管理的机会和途径，培养并促进了公民参与意识和社会责任感的成熟。社会中介组织作为公民自治的典范，其发达程度意味着公民社会的组织化程度，发达的民主化国家正是以成熟的公民社会组织为特征。

在政府、市场与公民社会三者之间的关系问题上，政府作为公共权力和公共利益的监管机制发挥作用，在多元治理结构下对社会总体资源进行配置、制定基本的政策制度，并对政府机构、市场主体及公民社会组织等进行管理;市场的目的在于实现社会经济的增长、生产力的发展与多元化的利益需求;而公民社会则作为包容机制，在两者之间发挥着平衡公私利益、缓解国家与社会之间的冲突等作用，“社会中介组织在政府与社会之间充当了‘缓冲器’、‘过滤器’和‘调节器’的角色，它的建立和发展有利于形成‘参与社会’。”［13］因此，社会整合机制的形成以及包容性社会文化的塑造，能够使社会加速转型和经济增长过程中突发的风险因素得以缓解和吸纳，自下而上地使社会秩序保持稳定，对此亨廷顿指出:“如果一个社会要想维持高水平的共同体;政治参与的扩大必须伴随着更强大的、更复杂的和更自治的政治制度的成长。”［14］公民社会及社会中介组织有助于“制度化水平”的提高和“参与社会”的形成，通过对“社会参与”整合机制的建构，使公民的政治参与更加具有组织性和集体理性，进而为“政治制度的成长”奠定基础。

在国家权力膨胀的地方，社会中介组织就很难发挥作用，反之亦然。我国目前对于公民结社行为的实体内容缺乏系统规范，政府对于社会中介组织的政治性和行政性干预、介入过多，导致了社会中介组织的行政化甚至官僚主义，造成了国家资源的浪费，也使社会中介组织在展开活动的过程中陷入角色冲突。就此而言，通过完善相关法律、法规和政策体系，改善社会的宽松度和包容度，减少政府权力机构对公共领域的过多行政干涉是十分必要的。只有国家权力适当退出公共领域，将公共事务管理交由社会中介组织，培养社会的自治能力和自我管理能力，才能发挥公共领域作为国家和社会之间“缓冲带”的作用，避免其成为社会内耗和权力角逐下的牺牲品。

(三)引导良性互动的网络公共领域

在科学技术发展的推动下，新型媒体——互联网成为公共领域的新兴媒介。互联网为现代社会交往提供了新的方式和途径，如BBS、网络论坛、博客等，在很大程度上改变了人际之间的交流和沟通方式。网络虚拟空间成为批判精神和公众舆论生成的重要渠道，为塑造网络公共领域创造了条件，互联网“视为改变现存社会关系和培育全新社会关系的一种革命性动力。互联网作为一种去中心化的和交互性的人类交流平台，把握其本质需要从全新的视角认识网络空间的新功能。”［15］在现代公共领域重构中，网络公共领域成为重要契机和生长点，“信息技术，特别是互联网，对国家与社会都是有效的工具。对社会团体，它是组织集体行动的手段;对国家，它是限制和控制部分社会网络行为的工具。基于网络公共领域的国家与社会的互动使国家与社会两者都发生了变化，并提供了中国政治变革的动力。”［16］

互联网为公众提供了自愿平等交流、表达公共意见的平台，符合哈贝马斯理论中“原则上对所有人开放”的公共领域特征。由于中国传统公共领域发展尚不充分以及公共生活体验的匮乏，网络作为表达公众意见和社会交往的新平台，具有非常重要的实践价值，具有内在的民主化潜力，网络公众舆论力量的日益壮大，在公共事务上表现出具有左右其发展态势的影响力。网络具备即时的输入和输出功能，改变了传统大众媒介单向的、“播放型”的传播模式和公众被动接受的地位，使公共意见的表达能够及时、有效、快速，网络为公众舆论生成的实时性和互动性提供了环境和技术支撑，弥补了传统公共意见传播渠道匮乏、低效的不足，使公众的政治参与主体性和社会责任感得以养成，促进中国的政治文化模式由传统的非参与型向现代的参与型转变。

但是，值得引起重视的问题在于:网络的虚拟性、匿名性以及公民身份的隐蔽性，会导致公众责任意识的弱化，中国公众政治参与能力和知识匮乏、缺少独立的批判能力和思考能力成为降低网络公共领域有效性的因素。因此，政府有责任鼓励公民参与方式、方法的创新，培养良性网络公共领域，利用网上市民论坛、政府会议公开直播、城市公共服务多媒体平台等现代电子信息技术手段，建立高效、便捷、透明的公民参与网络，形成立体化、多样化的公民参与渠道，从而在公民诉求表达与政府反馈之间建立起有效、即时的互动机制，以此为新的契机和平台构建公共领域，培育公民的理性、批判精神和公民参与能力。

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