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论我国司法监督机制的完善

2013-04-07张陆庆

山东社会科学 2013年4期
关键词:司法公正司法机关监督机制

张陆庆

(中国政法大学法学院,北京 102249)

目前,在我国社会中,司法不公的现象仍然客观地大量存在,对此社会反应强烈,引起了公众的不满情绪。因此,如何维护司法公正就成了党和国家实现社会主义法治的一件大事。完善而有效的监督制度是法治社会的基础与标志,更是司法公正强有力的保障。在我国的政治生活中,如何完善监督机制是长期困扰我们且迄今尚未根本解决的问题。党和政府多次试图解决监督机制问题,并在改革实践中一直不断探索、试验,设法予以解决,但从社会效果来看,这一问题并未得到根本解决。在改革开放的新形势下,特别是在实现依法治国基本方略的过程中,强化监督机制已成为一个十分紧迫的全局性问题。从依法治国目标实现的现实要求来看,进一步完善监督机制是社会良性运作的重要条件。党的十七大报告中专门论述了完善民主监督制度问题,提出要深化改革,完善监督法制,建立健全依法行使权力的制约机制,坚持公平、公正、公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。同时提出,把党内监督、法律监督、群众监督结合起来,发挥舆论监督的作用。应当说,监督机制问题涉及到社会生活的各个方面,同社会主体的切身利益有着密切的联系。

我国依法治国方略的实质就是通过社会主义的法制体系引导、规范和保障社会主义市场经济体制的建立与完善。所以,人民法院在我国社会中的地位与作用不断得到确立和加强,法官权力随之进一步扩大。但是,当法院、法官在相当程度上掌握了决定整个社会应遵循的规则时,为防止司法权力的滥用,对司法权的监督制约就显得尤为重要。

一、我国现行司法监督机制的特点及其存在的问题

在我国的司法过程和社会生活中,监督的意义日益受到人们的关注,监督的功能在司法实践中越来越受到重视。改革开放以来,我国民主与法制建设中取得的成就与监督体制本身的发展是密不可分的,正是在监督机制发挥作用的条件与环境中,司法环境得到了净化、民主政治建设取得了一定的进展。可以说,监督机制问题已经成为公众普遍关注的国家政治生活的热点问题。特别是长期以来被人们忽视的人大制度逐步改变其“橡皮图章”的形象,在一定程度上树立了权力机关的权威,发挥了本身的监督职能,给我国政治生活注入了新的活力。如全国人大在工作监督方面,听取和审议国务院及其各部门和最高人民法院、最高人民检察院的工作已经形成制度,对法律实施情况的监督也成为一项制度。在权力机关监督职能的发挥中,地方人大在实践中也创造了各种有效的监督形式,如组织代表评议政府、法院、检察院的工作;干部的述职评议;督促有关部门建立执法责任制和错案责任追究制等。这些监督形式,使公众在实际生活中,尤其是在司法过程中,能够亲身感受到监督的意义与作用。这些事实表明,中国监督机制正处于从不成熟走向成熟的阶段。

对目前我国监督体制的基本框架,学者们有不同的观察角度与分类。根据多数学者的观点,我国的监督体制包括立法监督、行政监督、司法监督等国家政权机关内部的监督,同时还包括政党监督、群众监督与舆论监督等外部的监督。①刘琼华:《公平正义:和谐社会的核心价值理念》,《山东社会科学》2007年第10期。有的学者在研究监督机制问题时认为:“在以权力制约权力的基础上形成的‘制约’机制都有它特定的内涵和质的规定性,与人大制度条件下人大对其他国家机关的监督机制有原则区别,其区别主要在于:人大制度下并不存在国家权力分立、平行的基本格局,人大与其他国家机关之间的关系,不是法律地位平列基础上制约,而是人大作为权力机关,其他国家机关作为执行机关形成决定与被决定、监督与被监督的关系;制约具有双向性与横向性的基本特征,监督是一种单向的、纵向的约束;监督是以服从来保证国家权力的统一性。”②马奔:《环境正义与公众参与——协商民主理论的观点》,《山东社会科学》2006年第10期。实际上,我国监督机制是以人大监督为主体的有机的监督体系,其他形式的监督是一种补充形式。在探讨我国监督机制理论与制度时,不宜简单地以“制约论”框架分析和研究监督体制的基础,应充分考虑人民代表大会制度在权力分配与权力结构中的特点。概括地讲,现阶段中国监督体制的基本特点是:第一,监督权的统一性。在权力结构中,监督权高度集中于权力机关,权力机关的监督是具有优先地位的一种监督。第二,监督形式的多样性。除以权力机关的监督为核心外,还存在其他形式的多样化的监督方式。第三,监督效力的单向性。在我国的权力结构中,监督机关所进行的监督效力是单向的,监督与被监督机关的地位具有特定性,不能随意设定。

同时我们必须看到,权力监督机制薄弱仍然是我国法治实践中存在的不可忽视的问题,对此必须给予高度重视。权力监督机制薄弱,导致权力不断地流入市场,权钱交易现象尽管得到一定程度上的遏制,但问题仍然十分严重。这直接导致公众对法律公正性的怀疑,如果对群众不满心态置若罔闻,有可能导致国家权力与公民权利之间的紧张局面,从而影响安定团结。

总体上说,中国监督制度的应有功能没有得到充分发挥,其社会效果并不明显。监督机制乏力有多种原因,但我们认为最基本的原因在于监督机制的实体价值未能有效地体现在司法过程中,有关监督的观念没有得到更新。监督机制本身的结构也存在一些不尽如人意的地方,没有形成相互有机联系的、内在的统一体,不同的监督形式“孤军奋战”,缺乏合力。我国目前的监督机制形成于实行计划经济体制时期,没有充分反映市场经济发展的客观要求,而市场经济发展又没有达到能够形成强有力的权力监督机制的程度,市场经济本身的力量具有一定的局限性。在经济转型时期,由于社会利益的多元化,监督体制本身又面临许多新的问题,需要进一步完善监督体制自身结构,理顺各种监督关系。因此,我们认为,要建立有效的、能够保障司法公正的现代监督机制,监督结构本身的调整与更新是必要的,但更为现实的途径是采取各种有效措施使现有的监督制度尽快正常地运作起来,以发挥监督机制的整体功效。

二、完善我国司法监督机制的措施

进一步完善监督机制是我国实现司法公正的内在要求,且直接关系到社会主义法治国家的建设问题。完善监督机制,首要的问题是转变传统的监督观念,树立适应市场经济发展要求的民主的、高效的监督观,并把监督的过程与手段统一到实现司法公正的过程之中,变为依法治国的内在要素。随着市场经济体制的建立与发展,监督体制本身显示出商品社会的性质,监督功能表现出更广泛的社会性。市场经济发展所要求的民主、平等的价值观转化为监督的具体过程,新的监督观实际上是反映市场经济内在要求的监督意识。同时,应从法治价值观、国体与政体的高度认识监督的意义与功能,使监督成为一个国家政治体制运作的基础与出发点。

(一)规范司法机关外部监督机制:权力机关对司法的监督

根据宪法规定,我国的各级人大及其常委会是各级国家权力机关,同时也是监督机关。人民代表大会具有立法权、决定权、任免权、监督权等基本职权,这些职权都是以国家宪法和法律的形式规定和保证的。人大的监督权具有法律性、权威性和单向性。人大的监督是司法机关及其司法活动接受外部监督的一个重要方面。因此,重视、完善和规范人大对司法机关及其司法活动的法律监督,切实提高监督实效,是我国社会主义初级阶段维护和实现司法公正的一个重要途径和必备手段。

在党的十五大提出依法治国的基本方略和进一步坚持和完善人民代表大会制度的构想之后,全国人大在加强修改法律和制定法律等工作的同时,一再强调监督工作的重要性和进行法律监督、促进司法公正的具体目标措施和方法。目前人大的监督权主要体现在以下两个方面:一是通过对一定时期同类案件所暴露出来的问题进行调查分析并作出调查结论,要求人民法院作出处理;二是审查人民法院的司法解释是否与法律相抵触。然而,对于人民法院来说,当前的人大监督更多的是来自于人大代表个人的监督,改革人大的监督应当强调人大应从宏观上、整体上进行监督,多进行一些抽象的、一般性的监督,不应针对具体案件进行过多监督。即使要个案监督,也应以事后监督为主,而不应有干预司法独立之嫌。

制定统一的监督法是健全人大监督体制的法律基础。由于我国没有统一的监督法,在宪法、法律、法规中规定的国家权力机关的监督缺乏统一性,且缺乏可操作性,导致权力机关本身的监督未能保持其规范性,甚至部分省、市、自治区制定的地方性的监督法规从内容到形式极不统一,影响了人大监督的社会效果。为了发挥监督的功能,目前急需制定监督法,确立统一的监督规范,把不同层次、不同形式的监督的性质、任务、特点、程序等明确规定下来,使各级人大监督权的实现有法可依。在监督理论的研究中,学者们一直呼吁制定统一的监督法,以确立监督的法律依据,但由于各种主客观方面的原因,并没有得到应有的重视,立法步伐过于缓慢。有关部门和专家曾起草过监督法草案,并征求了意见,但由于在监督法的框架与具体内容的规定上意见不统一,特别是在监督观念问题上存在分歧,故草案的起草没有取得实质性的进展。

我们认为,尽快着手制定监督法是强化监督功能,推进司法体制改革的重要立法措施,应提到国家立法的议事日程上来。应认真地总结地方人大在实践中创造的各种监督形式,总结监督的规律,赋予有效的监督形式以合法依据;在总结实践的基础上,确立监督法规的总体框架,使监督法成为规范监督活动的基本法律,为具体监督法规的制定提供统一的法律基础;采取先易后难的原则,选择人们认识上比较一致、实践中容易运行的监督形式,尽快改革监督活动缺乏法律依据的局面;监督法的制定应在人民代表大会制度基本框架内进行,强化权力机关监督为基本点;要注意反映各国监督理论和实践的最新成果,将国际经验与本国国情有机地结合起来,使监督法具有广泛的社会基础。

(二)强化司法机关内部的监督制约机制

我国刑事诉讼法第7条规定了司法机关内部的关系为:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”据此,配合制约原则是调整我国公、检、法三机关关系的指导性准则,是我国建国以来刑事司法经验的总结和集聚,也是对我国社会现实状况和当前刑事司法政策的反映,构成了我国特有的一项政策性原则。然而,所谓的制约并不能等同于监督,制约的关系是双向的,而监督的显著特点是单向的。在我国,检察机关是法定的法律监督机关,形成了检察监督原则,对此,我国许多学者从积极方面加以认识,一般认为检察机关的法律监督权对于保障司法公正具有重要意义,有利于防止和减少刑事诉讼中的违法行为,正确适用法律,惩罚犯罪,保障无罪的人不受刑事追究,保护诉讼当事人的诉讼权利等。

如何在国家进一步推行司法体制改革的进程中,理顺公、检、法三机关的法律关系,是目前理论界和实务界都不能回避的问题。党的十六大报告指出:“按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、高效运行的司法体制。”司法机构应围绕这一目标,结合司法改革的具体实践,使司法机构内部监督机制尽快得到建立和完善。我们认为,配合已经展开的法官制度改革,应设立专门的司法监督委员会。这是从组织机构上保证国家权力机关监督职能得以落实的一种措施,同时也有利于对司法机关行使监督权力的统一管理,确保司法机关独立公正地行使司法权。根据宪法规定,监督权是全国人民代表大会所拥有的除立法权之外的一项极其重要的权力,但全国人大却没有设立相应的司法监督机构,地方各级人大亦没有设立专门的监督机构。因此在司法实践中经常出现两种现象:一种是监督权的行使因缺乏机构保障而难以落到实处,造成监督不力。另一种是监督权的多头行使,对同一司法活动或行为会出现多个部门的监督,有时不同部门的监督意见相互矛盾,影响审判活动的正常进行;有的部门对个案进行监督,甚至对案件如何定性,怎样判决都提出具体意见,以监督权代行司法权,造成监督权力的滥用。所以,我们认为,应当在各级人民代表大会或其常务委员会设立司法监督委员会,凡是对司法机关的监督意见,统一由司法监督委员会提出。司法监督委员会代表人民行使监督权力,对人民代表大会负责,在每年人大常委会工作报告中作为一项专门工作对人民代表大会进行报告,接受人大代表的评议。

(三)强化、规范大众传媒的监督权

大众传媒监督,是指报纸、刊物、广播、电视等大众传媒对各种违法违纪行为,特别是国家公职人员的违法犯罪、渎职腐败行为所进行的揭露、报道、评论或抨击。在现代法制国家,司法权是国家权力的重要组成部分,媒体对司法活动进行报道并监督司法权的行使过程,已是一种普遍的社会现象。我国宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”这是大众传媒监督权的宪法依据。党的十七大报告特别指出,要“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”,要“把党内监督、法律监督和群众监督结合起来,发挥舆论监督的作用”。由于大众传媒的报道是社会舆论的主导,舆论监督主要通过新闻媒体的监督来实现,因此媒体监督已成为我国加强司法监督、促进司法公正的一支重要力量。

1.媒体监督与司法公正

媒体监督,由于其自身所特有的开放性与广泛性,为我国的司法监督机制体系注入了新的活力,在促进司法公正、遏制司法腐败等方面发挥了积极作用。媒体监督同时也是一把双刃剑,缺乏制约或运用不当便可能对司法公正造成负面的影响,从反面妨碍或破坏司法公正。因为大众媒体报道的自由性原则、典型性原则以及及时性原则对司法独立具有天然的侵犯性。

现代司法民主、司法公正的重要标志之一就是审判公开,著名刑法学家贝卡利亚指出:“审判应当公开,犯罪的证据应当公开,以便使或许是社会惟一制约手段的舆论能够约束权力和欲望;这样,人民就会说,我们不是奴隶,我们受到保护。”①[意]贝卡利亚:《犯罪-9刑罚》,黄风译,大百科全书出版社1993年版,第20页。[意]贝卡利亚:《犯罪-9刑罚》,黄风译,中国法制出版社2002年版,第25-27页。审判公开是舆论监督的前提和条件,而审判公开的目的之一便是借助舆论来促进审判公正,从而保证司法公正。然而,“现代大众传播工具,如新闻报纸、无线电与电视等之发达,往往对于法官独立性构成威胁。由于大众传播工具对于司法领域之报道,而对司法之影响程度亦日渐上增,因为整个社会舆论,均为大众传播工具所控制,有些法官之审判,就可能受此等组织之传播系统所控制之舆论所左右,而失却独立审判之立场”。②李松龄、栾晓平:《公平与效率的理论综述》,《山东社会科学》2003年第8期。司法过程本身要求排除任何形式的干涉和影响,包括来自媒体的渲染和影响。

规范操作的媒体监督是实现司法公正的推进器,它的作用在于将司法活动的客观表现形式以及实现司法活动的法官或组织在这些活动中的行为通过媒体报道的方式披露于社会。从而,一方面促使司法机关自律,另一方面促使相应的监督机关达到对司法机关的监督。禁止“媒体审判”(trial by media)是国际新闻界的共识,就是因为这种报道方式干扰司法独立,影响司法公正。在我国,忽视司法独立、“媒体审判”从而减损司法公正的积习很深。有些媒体报道为追逐经济利益,不顾客观真实等新闻报道的基本原则,甚至故意制造“卖点”,出现了许多不良倾向。我们认为,传媒与司法之间应保持适当的、合理的距离,使两种不同的价值和利益保持一种平衡。在实践中,应避免新闻媒介通过报道向人民法院制造压力,影响裁判的公正。只有这样,才能既保障公众对司法的知情权、监督权,又保证司法的独立性与公正性。

2.规范大众传媒对司法的监督

新闻媒体增强对司法活动的关注和报道是一种可喜的趋向,既体现了大众传媒对司法的监督,也体现了公民对政府权力的监督和制约,对于促进司法改革、减少司法腐败、实现司法公正无疑会起到积极的作用。但是,诚如前述,大众传媒的舆论导向和社会的压力可能影响司法机关独立地根据事实和法律作出决定,大众舆论过于关注还甚至可能引起党政部门干涉司法机关对社会热点案件的处理,从而妨碍司法独立和司法公正。所以,在全面推进司法改革的进程中,探索如何既能充分发挥大众传媒对司法的监督和促进作用,又能避免大众传媒对司法可能造成的负面影响;如何既能充分发挥公民依法享有的言论自由和媒体享有的新闻自由,又能维护司法独立和公正的原则,是法学界和新闻界所面临的重要课题。

在这方面,美国律师协会有一套“关于职业行为的道德准则”,其中分别对法官、检察官和辩护律师执业中应当遵守的职业道德规范作了详细规定,对于法官、检察官、警官如何处理与公众和媒体的关系作了专门规定。美国联邦司法部也有专门关于“媒体关系”的政策宣言,内容包括制定的目的、必须平衡的利益、保密的需要、新闻自由和审判公开的需要、一般责任、新闻发言人的指定和责任、刑事案件或民事案件中可以公开的信息和不予透露的信息、协助新闻媒体等,非常广泛和具体。使全国的司法机关在与新闻媒体打交道时,有章可循,职责明确。总的原则是要求检察官在透露与案件有关的信息时,要实现公众知情权、被告人获得公正审判权和政府能够有效执法和司法这三者间的平衡。这些同样是我国在正确处理大众传媒监督与司法公正关系时所需要注意的问题。

我们认为,在我国目前的国情状况下,既要最大限度地发挥大众传媒监督对司法公正的促进作用,同时又要尽可能地消除传媒监督可能对司法公正造成的消极影响,需要探索建立合理的媒体监督模式,将大众传媒监督机制纳入法制的轨道。建立合理的媒体监督模式,重要的是要寻求法律所保护的各种权益之间的平衡。审判公开是一项基本的诉讼原则,大众传媒了解司法过程是我国宪法所赋予的一项重要权利,与此同时,还要充分考虑被告人获得公正审判的权利、社会安全、国家秘密、被害人及证人权益等等。参考国外相关的成熟做法是比较可行的,如在司法机关建立专门的发言人制度、记者招待会制度,由专门的机构或人员定期适时地发布司法活动的信息,以便使公众和媒体及时地了解司法过程的真相和进展情况;根据案件的不同情况和诉讼的不同阶段,确定可以公开或应予公开的内容,而对不得公开的则不予透漏。要形成一系列切实可行的制度和规则,以便大众传媒和司法机关共同遵守,从而将大众传媒监督纳入到有法可循的法制轨道上来,充分发挥传媒监督对于司法公正有利的作用。

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