论中国劳动力人口对外输出问题

胡伟略

(中国社会科学院 人口与劳动经济研究所，北京 100732)

跨越国家间的人口流动是国际移民和国际经济的重要内容。其中劳动力人口的对外输出既是国民经济发展政策的重要方面，也是人口学与劳动经济学关注的重要问题。过去，我们说劳务市场中的劳务输出，其实就是劳动力市场中的劳动力人口输出。本文拟以我国近年来劳动力人口对外输出的基本数据为依据，就我国近年来劳动力人口的对外输出问题，做一初步研究。

一、中国近年来劳动力人口对外输出现状分析

改革开放以来，我国劳动力人口的对外输出或对外劳务合作取得了长足的发展。尤其是近年来，劳动力人口的对外输出异常迅速，但在快速发展中，也存在着不少问题。我国近年来劳动力人口的对外输出，呈现如下特征：

1.我国劳动力人口对外输出总体不断发展，但是规模较小。近十年来，我国劳动力人口的对外输出情况，详见表1。

由表1可见，从2001至2010年，由国家专业公司和地方公司派出的对外承包工程人数共计190.16万人；对外劳务合作人数446.07万人。总计对外输出劳动力人口达636.23万人，但年平均输出劳动力人口只有63.6万多人。对于我国这样的人口规模庞大、劳动力人口众多的发展中国家来说，劳动力对外输出的规模和数量实在是太小了。

2.我国对外输出劳动力的地区很不平衡。我国幅员辽阔，各地区间经济与社会发展的水平呈现出不平衡的典型特征。这种不平衡性同样体现在对外劳动力人口的输出中。从2007年到2010年四年间，我国不同地区的劳动力的对外输出的不平衡情况，详见表2。

由表2可见，由于多种原因，我国劳动力对外输出的地区很不平衡。从具体情况来看，在境外从事承包工程人数最多的是华东的上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西和山东7省市，东北的辽宁、吉林和黑龙江3省和华北的北京、天津、河北、山西和内蒙古5省市区；而从事劳务合作的人数最多的是华东7省市、东北3省和华中南的河南、湖北、湖南、广东和广西5省。

表1 近10年来中国劳动力人口对外输出情况

资料来源：《中国贸易外经统计年鉴-2011》，统计出版社2011年版，表8-2、表8-3整理。

表2 近年来中国各地区劳动力人口对外输出情况

资料来源：《中国贸易外经统计年鉴-2011》，统计出版社2011年版，表8-14、表8-15整理。

3.对外输出的劳动力人口文化素质不高。随着当今国际劳动力市场竞争的加剧和产业结构的逐步升级，对劳动力文化素质的要求越来越高。但目前，我国劳动力对外输出人员的总体文化素质还不高，与国际劳动力市场的要求还有较大差距。具体表现在外语能力差，劳务人员技能单一，综合素质低，劳动力人员技术构成层次低，结构不合理等方面。

4.我国对外输出劳动力人口的健康与疾病问题值得重视。随着国际贸易和国际劳务合作的飞速发展，人口国际间的流动渐趋频繁，使得我国的出入境劳动力人员成为感染各种传染病的高危人群。从目前情况来看，我国对外输出的劳动力作为特殊的劳动人口，正逐渐成为性病、艾滋病感染的高风险人群，还有结核病等的传染病。现在，移民人群、耐药性、HIV感染正成为21世纪全球结核病控制面临的三大健康难题。[注]宋文虎、肖成志、宋礼章主编：《结核病学进展》，北京科学技术出版社1996年版，第91-101页。正因为如此，我们应当关心那些对外流动和迁移人口的健康和疾病问题。

二、中国劳动力人口对外输出有关法律、管理和制度问题

从关于输出劳动力人口的法律法规和对输出劳动力人口的管理两个层面来看，有些学者认为，我国的劳动力人口对外输出尚存在如下问题：

1.劳动力人口对外输出法律制度不完善。目前，针对劳动力人口对外输出问题我国并没有专门的法律、法规加以规范，相关的部门规章和各地文件数量少、规格低、不统一、操作性不强。主要的法规和条例有：2004年我国劳动和社会保障部办公厅印发了《关于加强跨省劳务输出工作有关问题的通知》，1992年3月劳动和社会保障部发布了《关于做好劳务输出、境外就业劳动管理工作的通知》，1990年3月原外经贸部制定、实施了《关于我国对外承包工程和劳务合作的管理规定》等。由于无统一立法，劳动者和劳务输出机构之间的权利、义务往往规定的不明确，主管部门管理和调整对外劳动力合作关系的法律依据不足，对外劳务纠纷无法援引明确的法律依据，只能根据合同法基本原则进行判断。由此产生了众多的纠纷，影响了劳动力人口对外输出行业的健康发展。[注]张楠楠：《对外劳务输出存在的问题及法律对策研究》，http://www.ccsfxh.org.cn/fxh/html/fxh/fxyj/2011/06/14/1308053544044.html.

2.劳动力对外输出人员权益保护的法律意识不强。从目前我国劳动力人口输出人员的文化结构来看，劳动力输出人员大多是文化水平不高的农民、下岗职工，文化程度多为初中或高中。他们掌握或依靠的信息渠道窄，辨别真伪能力差，自我保护意识弱，容易受不良中介影响，对劳务输出的政策、法律法规不甚了解，对输入国相关法律制度更是一无所知。同时，有的外国雇主在合同期限内破产、倒闭或转产，从而无法实现合同目标，由此引发一系列的纠纷，由于劳务人员不懂得该国该地语言以及不了解该国或该地区的相关法律法规，因此，当输出的劳务人员的合法权利受侵害后，不知道如何向当地执法部门投诉或向中国驻外使馆求助，最终导致利益和合法的权利受损。

3.对外劳动力合作合同的内容不规范。跨越国境的劳动力输出业务涉及到劳务输出公司、劳务输出国中介公司、劳务人员、劳务输入国的雇主、劳务输入国的中介公司等多方当事人。由于各国对劳务输出或输入的管制政策不同，一项国际劳动力输出业务往往需要签订多份国际、国内合同才能顺利完成。境外雇主的目的是为了充分利用外国廉价的劳动力，获取更大的利润。我国劳动力出境求职是为了取得比国内高得多的劳务报酬。境内外的劳务中介公司的目的同样是为了赚取利润，当四者的利益协调不当时，就容易引起争议。另外，就劳务合同本身而言，对外劳务输出合作合同往往过于原则，特别是涉及劳务人员切身利益的条款比较粗糙，缺乏准确性和可操作性，导致在实践中，往往产生歧义和理解不一致，致使由此产生的纠纷产生难以解决。

4.劳动力对外输出管理体制不健全。从传统劳动力人口输出国的发展历史来看，劳动力对外输出管理体制是逐步建立、完善和发展的。我国在关于劳动力对外输出的管理上，主要是依靠行政手段和部门规章来调节。从管理层级上看，对外劳动力输出实行多级管理制，但并没有专门的管理机构。商务部、外交部、公安部等各管一段，条块分割，管理缺位和越位现象同时存在。这就导致劳动力对外输出的秩序混乱和效率低下。一个劳动力对外输出项目从申请到立项、政审、护照、集合、出发、到达和开工等所需办理的手续非常繁多，往往需要几个月甚至更长的时间，才能把劳务人员送往国外工作地点。这不仅贻误了商机，还拉高了劳动力输出的成本，降低了劳动力输出的国际竞争力。[注]张楠楠：《对外劳务输出存在的问题及法律对策研究》，http://www.ccsfxh.org.cn/fxh/html/fxh/fxyj/2011/06/14/1308053544044.html.

当然，劳动力对外输出的后续事项的管理制度就更加缺乏，如配偶探亲、定居以及国籍等，都需要有制度加以规定。

三、劳动力人口对外输出的经济与社会意义

劳动力人口的对外输出有着广泛的经济价值和社会意义。从人口经济学和劳动经济学的视角来看，具体体现在如下几个方面：

1.劳动力人口的对外输出，有利于促进众多劳动力人口就业。我国是世界上最大的人口大国，劳动力资源非常丰富，就业压力较大。在国内就业形势持续严峻的情况下，通过劳动力对外输出，向国外(境外)转移劳动力实现就业，无疑是解决富余劳动力出路的重要途径之一。从供需关系上来看，因有过剩的劳动力资源，即使较多的输出劳动力，一般也不会对国内经济产生不利影响，反而会提高劳动生产率，贡献更多的经济价值。

2.劳动力人口的对外输出，有利于增加劳动者及其家庭的收入。国际劳务人员的工资报酬往往高于国内水平，有的甚至是国内的几倍、十几倍，从而可以明显提高劳动者的收入水平和改善劳动者的生活质量。“一人在外，全家小康”己成为劳动力对外输出利益的真实写照。据2004年有关资料显示，移民劳工通过正常渠道向原籍国的汇款达1500亿美元，相当于发达国家当年向发展中国家提供的官方发展援助资金总额的3倍。[注]钱波：《论国际移民与经济发展》，《中南财经政法大学学报》2006年第3期。通过非正常渠道向原籍国提供的汇款约为3000亿美元。据有关研究显示，一个发展中国家对外输出移民的数量每增长10%，贫困人口可减少2%。[注]谭忠真：《制约我国劳务输出的障碍及对策》，http://www.macrochina.com.cn/xsfx/xspd/20071023089098.shtml.因此，许多国家都采取各种办法鼓励劳动力人口对外输出。

3.劳动力人口的对外输出，能够增进国际间的经济交流。劳动力的对外输出，可增进国际劳动力市场的交流，增进经济增长有利因素的发展，增进世界其他国家对中国的了解。一般说来，劳动力对外输出不仅是经济的交流，还包括文化、教育、科技、艺术等多方面的交流。

4.劳动力人口的对外输出，有利于提高劳动者的素质和增加人力资本投资。其逻辑过程是：国外高工资收入——部分国内劳动者流出——国内该类劳动者供给趋紧减少——该类劳动者工资提高——国内该类的人力资本投资增加和劳动力素质的提高。

5.劳动力人口的对外输出，对劳动力输出目的国的经济发展有重要的意义和价值。作为典型的移民国家，美国是世界上吸收国际移民数量最多的国家。“据美国移民局统计，1820～2002年间，美国的外来移民总数达6822万人。外来移民不仅增加了美国的人口，而且促进了美国的经济与社会发展，尤其是美国西部的开发，由于外来移民的大量输入，带来了先进的科学技术，推动了美国生产技术革新和生产力提高，增强了美国社会的多种活力和创新精神。”[注]钱波：《论国际移民与经济发展》，《中南财经政法大学学报》2006年第3期。

当然，外来移民在促进各国经济与社会发展的同时，如果管理不当，也会带来一些移民问题，如非法移民问题，美国现有非法移民约1200万，还有难民、移民跨国犯罪、移民来源国人才和资金的流失，以及因移民引发的民族冲突、社会矛盾和文化隔阂等。但绝大多数国家、尤其是传统的移民国家如美国、加拿大、澳大利亚等国家，其政府仍然认为，外来移民对经济与社会发展的影响，总起来说是利大于弊，在经济领域尤为如此。[注]钱波：《论国际移民与经济发展》，《中南财经政法大学学报》2006年第3期。

四、世界经济全球化与中国劳动力人口输出广阔前景

2008年12月，由美国次贷危机引发，后蔓延到主要发达国家的世界金融经济危机，在一定意义上可以说是由于一定产业领域内的劳动力短缺造成的。正如有的学者所指出的：“这一次世界经济危机的根源是全世界劳动力短缺，使得世界经济的生产活动再也不能按照原先的利润率来安排，一部分生产能力包括工业生产能力和金融业生产能力必须被消灭(中国常用的语言“关停并转”)，而经济危机就是消灭生产能力、使经济活动重新适应劳动力供给的一种方式。”[注]胡景北：《当前世界经济危机的根源和意义》，http://bbs.cenet.org.cn/html/board92510/topic399729.htm.

可是，令人遗憾的是，许多国家并没有从劳动力短缺角度观察问题和寻找对策。从美国来说，危机仅仅被视为金融体系不稳健、缺监管的结果；把实体经济的危机视为金融危机的结果。“全世界政府几乎都是一样，都大力刺激经济。可惜，好景不长，到2010年下半年，世界经济又重新走回到2008年上半年的危机前的景象。2008年，世界是劳动力短缺，而2009、2010年的投资刺激政策，增加了对劳动力需求，反而加重了劳动力短缺。今天，世界上到处缺少的是种田的农民，是干苦工、干重活的劳动者，是来自资本主义体系之外的农民、工人和知识劳动者的劳动力供给。”[注]胡景北：《当前世界通货膨胀的根源是劳动力短缺》，http://www.chinareform.org.cn/open/governance/201104/t20110427_107824.htm.

任何生产，无论它是在什么社会制度或方式，都是生产资料和劳动者的结合。实体经济发达以后，非实体经济发展起来，看来是可以减少劳动力需求，但很容易造成泡沫经济，导致金融经济危机。最后，还是要回到发展实体经济，这时所需要的劳动力会更多。

进入老龄化的西方发达国家，需要外来劳动力人口、特别是高技术人才的输入。从人口老龄化的视角来看，世界经济即使在正常发展的时候，劳动力就已经不足。现在，世界人口和劳动力正在加快老龄化。发达国家已进入老龄化社会，许多发展中国家正在快步进入老龄化社会。老龄化社会就需要接收移民人口和外来劳动力，这几乎已成为常态。几乎世界上任何发展较快的国家都接受外来移民和接纳外国劳动力(见表3)，尤其是拥有高技术的劳动力。这也是西方国家频频颁布技术移民政策的主要原因。

中国的对外投资，也将促进中国劳动力人口的对外输出。当今，世界经济发展的全球化，特别是全球现代化，需要资本和劳动力的均衡分布。全球化正在改变资本的不均衡状态，全球化的资本流动带动劳动力的重新分布。毫无疑问，中国对外的直接投资会推动中国劳动力的对外输出。因为，资本输出和劳动力输出是紧密联合的。表4可见，中国对外直接投资近年来在不断地迅速增长，毫无疑问，这必将带动中国更多的劳动力的对外输出。

表3 全世界移民人口最多的10个国家

资料来源:根据网络资料整理。http://henan.sina.com.cn/u/cytx-world/2011-03-26/149-35443.html.

表4 中国对外直接投资(非金融类)

资料来源：由李方鹰、米春改主编《中华人民共和国年鉴》(2006-2011)的第742、729、672、728、563、606页整理。原始各个分表是由中国社会科学院图书馆孙洁琼博士收集提供。

欧洲国家特别是西欧国家，对中国的劳动力来说，具有较大的吸引力。而西欧国家也需要外来的劳动力。“联合国的人口问题专家认为，欧盟国家在未来的25年中需要吸收1.5亿新移民，才能保持工作人口和退休人口之间的平衡。在西欧，德国，意大利和瑞典人口负增长十分严重，英国的人口增长也出现停滞，并逐渐下滑。”[注]《人口控制：非强制，有良策》，http://news.163.com/special/reviews/populationcontrol.html.在这种背景下，西欧国家需要外来劳动力的进入。而越来越多的中国人也愿意来到欧洲，追求新的生活。因为在这里，他们能得到更高的报酬，还有可能取得合法身份，而东欧国家也是中国劳动力向往的目的国。对此，国际移民组织明确指出，中国人向东欧移民是可以预见的欧洲趋势之一。[注]《许多行业缺少人手 东欧很需要中国工人》，http://www.china.com.cn/overseas/txt/2006-12/02/content_7447374.htm.

另外，俄罗斯也是吸引中国劳动力输出的重要目的国。“俄罗斯肥沃的耕地吸引中国的投资者前往，中国投资者在俄罗斯的耕地如今已达约40万公顷，这些耕地多接近中国东北。”[注]《中国企业投资俄罗斯农林业 购买耕地达40万公顷》，http://www.microbell.com/ecodetail_495447.html.2011年，中国投资者陆续在俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦等地发展农业和林业。中国向俄罗斯输出农业劳动力的现象反映出天然资源充沛的俄罗斯与人力资源丰富的中国的相辅相成的关系，也充分表明两国的经济与贸易关系迅速发展。“原苏联解体后，双方便开始把这种相互依存的关系视为发展契机。两国的许多矿业投资日见成果，国营公司庞大的石油、煤炭和林业合作计划，已经成为两国经济合作的骨干。在林业方面的合作初现规模，中资公司租用的西伯利亚森林约为80万公顷。”[注]《中国企业投资俄罗斯农林业 购买耕地达40万公顷》，http://www.microbell.com/ecodetail_495447.html.“目前，在俄罗斯劳作的中国农民约有40万个，这只占俄罗斯外来人口的少数。”[注]《中国到俄发展农林业》，http://www.360doc.com/content/12/0912/20/19021_235777339.shtml.中国劳动力输出，在世界其他地区如拉美、非洲也有很大的发展空间。

五、认真实行制度化管理，促进我国劳动力人口的更大输出

解决中国人口经济问题，要有两个转眼点：一个是控制人口增长，一个是扩大劳动力人口的对外输出。针对我国劳动力人口对外输出中的问题，我们认为，如果要促进我国劳动力人口的对外输出的迅速发展，我国政府及相关部门应采取如下措施：

首先，要完善劳动力对外输出的法律体系。2012年6月30日，我国通过了《中华人民共和国出境入境管理法》，该法将于2013年7月1日正式实施，这对于加强我国劳动力人口对外输出的法制化管理，将发挥积极作用。但是，如果要更好地适应市场经济发展，促进我国劳动力的对外输出，就需要制定出一套符合市场经济原则的有关对外劳动力输出的相关法律——一部统一的《劳动力对外输出法》，该法对个人和企业在外派劳动力活动中的权利和义务作出明确的规定，同时，在其他相关法律和法规中，也应该针对劳动力的对外输出问题制订出相应的条款。这样，不仅使我国劳动者和企业得到有效的法律保护，而且也有利于巩固我国在国际劳动力市场上的竞争地位和国际信誉，更好地促进我国对外劳务合作事业的发展。

第二，建立完善的劳动力对外输出的社会服务支持系统。结合我国的实际情况，我国政府应加大国家财政支持的力度，扩大原有的外经贸促进基金的规模，建立“劳动力对外输出基金”。除在财政上给予支持外，还要在社会服务水平上进行支持，做好劳动力对外输出的各项服务工作。应强化政府部门的有关管理服务，不断提高工作效率和水平；健全我国的出入境管理制度，简化劳务人员的出国手续，通畅劳动力海外流动的渠道；重视外出劳动者的社会服务保障工作管理，保护好他们的合法权益，免除其后顾之忧。

第三，加强外派劳动力资源的培养和储备，提高劳动力对外输出层次。由于国际劳动力市场对低层次劳务的需求趋减，因此，我国低端劳动力的竞争优势正在逐渐消失。在这种背景下，提高劳动者的业务素质和竞争力已成为一项重大而紧迫的任务。我国输出的劳务人员层次之所以低，主要由于他们在语言、专业技能、职业资格认证等方面有很大的缺陷。因此，要适应国际劳动力市场对高层次劳务的强劲需求，就必须通过培训和加强文化教育，来提高输出劳动力的层次。

第四，营造对外劳动力输出良好的外部氛围。要充分利用双边、多边的磋商机制，加强政府谈判力度，开拓海外劳动力市场。为消除国外的障碍和不公平待遇，我国政府应积极参与国际劳务合作规则的制定，与劳务输入国建立有效的磋商机制。通过加强政府之间的谈判和沟通，解决双方或多方劳务合作中存在的问题，为政府间的劳务合作扫清障碍。同时，与有关国家签订双边或多边谅解备忘录，尽早获得通过市场的准入资格及与劳动力合作相关的最惠国待遇、国民待遇，为劳务输出企业开拓海外市场铺平道路。

第五，争取我国对外劳动力输出的更广阔的发展前景。第一，不仅要增强对劳动力对外输出的认识，而且大力发展高技术劳动力的对外输出。因为，增加高级劳动力的对外输出，不仅可以带动国内劳动力输出结构的升级，而且可以带动国内劳动力结构的优化。第二，要大力发展服务业劳动力的对外输出，因为服务业劳动力国际市场的发展前景更为广阔。第三，要大力发展农业劳动力的对外输出。农业劳动力的对外输出，是指大农业的范围，包括农林牧副渔业。我国农村有3.3亿农业劳动力，可以在不降低农业产出的前提下，转移2.5亿人。农业劳动力的过剩，既是国内经济发展、产业结构升级造成的，也与我国耕地面积狭小、农业资源稀缺有关。所以，推进农业劳动力的对外输出，对于我国农业的健康发展、对于农村剩余劳动力的再就业，有着重要的意义。

总之，开展对外劳动力输出是中国对外开放战略的具体措施之一，是充分发挥我国比较优势、在更大范围内有效配置人口资源的重要组成部分，是缓解国内就业压力，实现再就业、转移农村剩余劳动力的一条有效途径，是增加外汇收入，提高人才素质和保持社会稳定的重要因素。因此，今后很长时间内，我国政府及相关部门应创造更好的条件和环境，积极推动我国劳动力人口更大的对外输出。