我国公务员考核形式化的原因与对策探析

刘煜馨

(陕西广播电视大学，资源建设与现代教育技术中心，陕西 西安 710068)

一、引言

1993年8月14日《国家公务员暂行条例》的正式颁布标志着我国现代公务员考核制度的正式建立。随后，人事部先后制定出台了《国家公务员考核暂行规定》(1994年3月8日)、《关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知》(1995年1月4日)、《关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知》(1996年1月19日)和《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》(2000年11月12日)4个综合性法规和政策指导性文件。在此基础上第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日起实施。2006年7月6日，中央组织部印发实施了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。2006年12月国家人事部发布消息，“2007年人事部将按照国务院要求，积极探索建立政府绩效评估制度，重点研究绩效评估指标体系、运行机制、结果使用等问题”。2007年1月8日，中组部、人事部联合印发《公务员考核规定(试行)》，以公务员法为依据，对公务员考核的基本原则、内容、标准、程序和结果的使用以及相关事宜作了全面的规定。［1］(P1)公务员考核工作越来越受到国家公务员管理部门的重视，各项制度也在不断地完善。

我国公务员的考核工作取得了一系列的成绩，但也存在着不少的问题。比如在公务员考核过程中存在着许多“弄虚作假”、“团体作弊”、“论资排辈”等不公平现象，导致考核形同虚设，极大地抑制了公务员考核制度功能的有效发挥，也在一定程度上打击了公务员的工作积极性。仔细分析不难看出这种考核的形式化现象的出现并非偶然，它们在很大程度上与我们当前的考核环境以及我们工作中的习惯有关。因此，探讨公务员考核形式化的原因便具有很强的实践意义。我们也只有在充分认识公务员考核形式化的深层原因的基础上，才能更好的促使我们加强公务员考核制度的建设，才能使我国的公务员考核制度真正落到实处，从而为我国公务员队伍的现代化建设打下坚实的基础。

二、我国公务员考核形式化的原因分析

1.考核传统和文化传统的制约与影响。

影响我国公务员考核形式化的“传统”因素有两个，一个是考核传统，另一个是文化传统。考核传统是指我国公务员考核制度建立以来或者考核工作开展以来所形成的考核习惯，其对现在公务员考核所造成的影响主要体现在考核习惯的惯性本身或者说现在公务员考核对传统的“路径依赖”。从新民主主义革命时期至今，除了文革时期以外，公务员的考核制度基本上延续了从不完善到完善，从不规范到规范的发展路线。虽然相对来说我国的公务员考核制度在逐步完善，但从建国到现在，公务员的考核制度几乎平均10年一变，尤其是在1992年以前，对公务员考核的方式、内容等差异较大，这种频繁变化增加了公务员考核的适应性成本，也使得考核者与被考核者在长期的变化中慢慢倦怠，形成了一些不良的考核习惯，基于对这些不良习惯的“路径依赖”，使得刚刚颁布不久的《公务员考核规定 (试行)》中很多的内容不能得到有效的执行，从而产生了形式化的结果，或者说，基于传统习惯的影响，过去考核中存在的不少问题还没有被新的考核制度有效纠正。另一方面，我国传统文化中的中庸思想也影响着公务员绩效考核制度的实施质量。《礼记·中庸》说:“庸，常也。用中为常道也。”由此看来，“中庸”本意即是“用中”，指“无过无不及”的中庸之道。这种中庸观念一旦被“移植”到公务员考核的过程中，就有可能会被误解成无标准和无原则的折衷主义，在公务员考核的过程中就表现为“称职平均主义”。另外，我国的传统文化还强调“人和”，就是在人际关系的建立与调整过程中，讲究上下左右的一团和气。所以现在很多的管理者都强调“和”在管理中的社会价值，强调人际关系和谐的重要性。但是，以和为贵和要面子的特性相结合，就会给公务员的考核造成障碍。

2.公务员“公益人”假设的思想影响。

很长一段时间以来，由于政府承担公共管理的职能和维护公共利益的使命，这就使得很多人对政府及其中工作的人员不自觉地进行着“公益人”假定，即政府及其工作人员在履行职责过程中的行为都是出于维护公共利益的目的而没有自身利益的诉求。这种观念在不少人的思想中根深蒂固，也在某些国家政府的宣传中被无限放大，这最终导致一种错误认识:既然政府及其工作人员有着自觉维护公共利益和“为人民服务”的动力，那么维护公共利益便成了其必然职责，因此激励也就显得多余。但公共选择理论认为，人们在作出经济决策和政治决策时的反应，在本质上是没有区别的，即总是趋利避害。人们在进行政治活动时，也是以个人的成本——收益为计算基础和利益最大化为目的的。没有理由认为任何一个公民在选票箱前的行为与其在市场中的行为有本质上的区别。因此，对于“经济人”而言，考核激励不可避免。但在对陕西省R厅63名处级以下公务员的调查中，有52人对“你认为公务员是追求利益最大化的经济人还是维护公共利益的公益人?”这个问题进行回答时选择了“公益人”的答案，占到被调查对象的82.5%，这说明很多的公务员管理者及公务员本人存在着对公务员“公益人”假设的错误认知，在这种观念的影响下，他们在一定程度上会对公务员考核的必要性产生怀疑，在思想上放松了对公务员考核重要性的认识，从而为公务员考核的形式化埋下了伏笔。

3.考核方法体系的单一化与不科学。

在公务员考核的过程中，考核方法的运用没有做到科学便捷与合理，主要表现在如下几个方面。⑴领导考核与群众考核相分离。按照规定，公务员考核应采取领导考核与群众考核相结合的办法。但在具体执行过程中，却出现了考核方法单一化的现象:尤其是领导考核与群众考核相分离。有的部门领导怕得罪人就采取极端民主化的做法，把考核的决定权全部交给群众，这样做的结果使得人际关系在考核中的作用远远大于绩效的作用;有的部门却是领导一个人说了算，群众的评议流于形式，这些都违背了客观、公正的考核原则，使得整个公务员队伍缺乏生机与活力。⑵平时考核弱化，无法为定期考核提供参考。公务员考核的另一项要求便是定期考核与平时考核相结合，但在日常管理中，相关部门却将平时考核弱化。目前我国仍缺乏一套系统且实用的平时考核办法，平时考核工作薄弱，导致年度考核缺乏准确的客观依据，仅凭领导主观下结论，容易因“近因效应”产生消极作用。⑶定量考核办法缺乏，仍以定性考核为主。考核内容中的“绩”，是完成工作的数量、质量、工作效率、效益和贡献。其中工作数量可以统计出来，而对较为重要的“质量、效率、效益和贡献”一直缺乏定量的考核方法。［2］(P25－26)⑷考核方法单一，科学性缺乏。在绩效考评的众多考核方法中，最常用的便是述职考核评价法、主管首长直接决定法和民意评价法，而其他方法因为操作程序复杂、操作时间较长、成本较高而往往得不到选择，也就是说，在多数的绩效考评过程中，有关部门常常把便捷性作为选择绩效考评方法的标准，在一定程度上造成了对考核方法科学性的忽略。

4.考核指标设计过于笼统。

《公务员考核规定 (试行)》的第四条对公务员考核的内容做了规定，即对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。问题的关键在于，德、能、勤、绩、廉本身囊括了很多方面的内容，粗放地对他们的内容进行解释然后又非常粗放的对优秀的标准予以界定:如第七条对“优秀”标准的规定 (即确定为优秀应当具备的条件):㈠思想政治素质高;㈡精通业务，工作能力强;㈢工作责任心强，勤勉尽责，工作作风好;㈣工作实绩突出;㈤清正廉洁。这些标准的界定看似一目了然，可是在现实的考核中难以准确把握，难免会造成考核中的“长官意志”或“官僚主义”。很多单位没有对考核的标准进行细化，仅仅是简单地依赖于《规定》对考核标准的简单界定或说明，这就使得在考核中没有一个具体的办法能够将员工在德、能、勤、绩、廉五个方面的差异表现出来，以便增强考核的客观性。

5.考核结果的虚置或粗略运用。

在企业的绩效管理体系中，员工绩效考核结果的运用是绩效管理体系的一个重要环节，它成为企业人力资源管理的一个重要支点。在一个完整的绩效管理体系中，绩效考核结果的运用成为员工薪酬调整、职位升降、员工培训、绩效管理问题诊断的重要依据，如果说不运用考核结果，实际上绩效考核的工作也便显得毫无意义。《中华人民共和国公务员法》第五章第三十七条明确规定，“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”将考核结果与事关公务员切身利益事项的调整以法的形式固定下来，使考核作用的发挥有了法律保障，可以极大地激发公务员的竞争意识和责任意识，调动其工作积极性和主动性。促使其忠于职守、尽职尽责，从而使得考核制度在公务员管理中具有重要的激励功能，成为公务员制度激励机制中最有效的激励手段。也正因如此，公务员考核制度的建立才有如下重要意义:“为公务员管理提供重要依据;调动公务员积极性，激励公务员奋发向上;可以充分发掘和合理使用人才;有利于对公务员实行监督。”［3］(P87)(但现实中公务员的考核结果被运用的十分有限，最重要的原因便是由于公务员考核的形式化，使得多数公务员都在称职以上，所以不称职和基本称职的规定便被“虚置”，无所用处。关键在于，多数公务员知道考核本身的分量及客观性，所以对结果的运用并不十分关心，因为在称职大平台的基础上，没有人担心自己的考核结果，所以，考核结果的运用便成了一种形式，这就在考核结果运用和考核形式化之间形成了一种恶性循环。

三、解决我国公务员考核形式化问题的对策建议

1.严肃当前考核风气，树立科学考核理念。

正如前文分析，由于各种原因，当前公务员考核的形式化已经被很多的领导干部和公务员认为是一种正常现象，这也导致和助长了考核的“敷衍”风气，因此，如果想要纠正公务员考核的形式化问题，首先要从端正各个部门公务员的思想认识上着手，严肃当前的考核风气，树立科学的考核理念。各个部门的公务员要充分认识到当前的考核过程中存在的诸多问题与以前不良的考核习惯和我们“中庸之道”的传统文化有关，所以，公务员考核的管理部门应当通过宣传与教育等多种手段，让考核者与被考核者对考核中存在的问题以及考核形式化的负面影响有充分的认识，力争逐渐纠正现有的诸多不良考核习惯，端正思想，充分认识公务员考核的严肃性及其对于行政效率提升和公务员自身发展的意义。其次，要树立客观公正和依法考核的理念。《公务员法》与《公务员考核规定 (试行)》是我国公务员考核的基本制度依据，所以，在公务员考核的过程中，对于原则性的问题一定要严格按照上述法律的规定予以实施，运用法律的刚性去有效地规避和克服某些不良习惯和传统文化的影响，从而保证考核的客观性与公正性。另外，要注重原则性与灵活性的结合，由于我国的公务员考核制度体系还不是非常健全，不同部门、不同地区、不同类别的公务员在工作的内容和性质上又有着较大的差异，如果按照某一项规定对所有的公务员进行“一刀切”式的考评，不仅会重蹈考核形式化的覆辙，也不能保证考核的客观与公正，所以，在现阶段，我们还应当鼓励不同的地区和部门在《公务员法》、《公务员考核规定》的原则性要求下，对公务员考核的具体形式进行有效的探索，以最终促使我国公务员考核制度的完善。

2.培训考核主体，提高考核质量。

公务员考核相较现代人才测评方法而言，较多的要通过考核主体主观的分析判断，对考核客体作出评判。它较少借助测评工具进行，而是通过谈话、民意测评、民主推荐等方式进行，主观的成分居多。因此，考核主体自身的素质水平对于考核结果具有较大影响。［4］(P24)根据前文对于公务员考核的定义，我国公务员考核的被考评者是非领导职务的公务员，而根据《公务员考核规定 (试行)》第十二条和第十三条第二款的规定:机关在年度考核时可以设立考核委员会，考核委员会由本机关领导成员、公务员管理及其他有关部门人员和公务员代表组成;主管领导在听取群众和公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考核等次建议和改进提高的要求。这两条规定实际上界定了公务员的考核主体，公务员考核的核心主体是被考核公务员的主管领导，另外的主体是公务员管理机关的人员和公务员代表，但是上述各类公务员的考核主体常常是某一个领域内或部门内公共事务的管理者，未必具备有关考核的基本知识，所以，这就潜藏着导致考核各种问题的风险，所以，要让公务员的考核主体具备考核能力与资格，对其进行培训和激励便成为必选的途径。

3.充分运用考核结果，加强公务员队伍建设。

根据公共选择理论，公务员也是“经济人”，他们在日常的生活和工作中并不比其他的人有更高的道德优势，在政府部门内部，在没有激励和监督的情况下，他们也不会去自觉地工作。要充分发挥考核对于公务员的激励作用，就要将考核的结果充分地运用到公务员的管理中去，因为考核是政府部门组织效率提升以及公务员自身发展的重要支点。根据现代的绩效管理原理，公务员的考核结果一般被运用于如下几个方面:其一，将考核结果运用与公务员的薪酬。在当前我国公务员薪酬结构的设计中，第十三个月工资便是对公务员当年考核“称职”的绩效工资，问题在于这个数额太少，很多公务员也不了解这是考核结果运用的体现，今后要加大激励力度，让公务员的考核真正发挥作用。其二，将考核结果运用于公务员升降。考核可以对公务员的能力、品德、贡献、个性等进行全方位的考察，从而把优秀的人才提拔到更高的、更适合的岗位，公平的晋升对被晋升者是一种巨大的激励，对其他员工也有长期的激励作用，能够帮助员工树立正确的发展期望，引导积极的行为表现。其三，将考核结果运用于公务员的岗位调整。通过考核可以发现公务员的长处和不足，从而可以按照“岗能匹配”的原理将公务员调整到适合他发挥作用的岗位上。其四，将考核结果运用于公务员的培训。通过考核发现公务员自身的长处和不足以后，可以对考核中能力表现较弱但潜力较大的公务员，通过教育培训可以使他们熟悉工作，提高绩效;在考核中表现优秀的人员，进一步的培养则可以使他们掌握更高的管理技能和专业技术，从而能担任更高的岗位或担当更大的责任。建立公务员考核制度，对公务员的德、能、勤、绩进行全面衡量，然后按照“缺什么、补什么”的原则，确定参加培训人选，能够增强培训工作的针对性，提高培训效果。［5］(P34－36)

4.建立科学便捷的公务员考核方法体系。

绩效考评方法一直是人力资源管理学者研究的热门领域，推出了大量的研究著作和实验报告，出现了众多新兴的管理思想，同时创造出了许多以绩效管理为对象的实践手段、技术、工具、体系和指导思想，绩效考评的方法也不断提出和完善。［6］在绩效管理的众多方法中，没有任何一种方法是完美无缺的，但不同的方法都有自己的优缺点，所以关键的是将不同的方法相互搭配，以相互补充，建立起科学便捷的公务员考核方法体系。不管什么样的公务员考核方法体系都是为了能够有效地将公务员的“德、能、勤、绩、廉”五个方面的表现客观公正地考评出来。所谓科学便捷的考核方法体系就是一系列能够有效、快速地考核公务员绩效的方法组合，这样的组合要有这样几个方面的特点:其一，方法组合的有效性。即选择的方法要能够客观有效地考核出公务员的表现;其二，方法组合的低成本性。方法组合的运用不能动员太多的人财物资源，因为考核是公务员管理的经常行为，每一次都要求巨大的投入是不可行的;其三，方法组合的容易掌握和运用性。即方法不能够使得考评者不能理解和难以驾驭，不明白方法的基本原理和操作规则，容易导致方法的误用而难以起到公正考核的作用;其四，方法组合的抗误区功能。在绩效考评的过程中，由于多种因素的影响，考核总会步入各种各样的误区，方法组合要能够取长补短，最大限度地保证考核的客观和公正，这也是方法体系科学性的重要体现;其五，方法组合的合法性。即方法组合要能够体现相关法律法规文件对公务员绩效考核方式方法的要求。

5.进行岗位分析，细化考核指标。

《公务员法》与《公务员考核规定 (试行)》中只是笼统地规定了公务员考核基本内容，即德、能、勤、绩、廉，而对于不同的岗位，对于不同级别的公务员这五个方面的内容又截然不同，因此，在公务员的考核过程当中，不能笼统地依据《规定》的解释就草草了事，而应当依据不同岗位的具体职责对德、能、勤、绩、廉的内容进行细化和量化。而要明确岗位职责，首先要做的工作是在不同的部门内部将公务员的岗位进行工作分析，以确定不同工作的具体职责和任职者的胜任条件，然后从中提炼考核要素。工作分析对于公务员的考核来讲，其主要作用在于:其一，公务员考核的指标设计提供依据;其二，为考评结果运用时的培训及岗位调整提供参考。由于实践中公务员的工作岗位千差万别，工作性质纷繁复杂，考核的尺度不可能适应所有岗位。要使考核有针对性，就要进行岗位工作分析，以摒弃考核大一统形式和解决特别岗位考核问题。行为和绩效标准科学确定与否决定考核制度是否充满活力和生机，生机和活力是公务员考核制度充满良好效果的具体反映。因此，工作分析既是考核环境理论的具体应用，也是与考核制度相关的一道程序。［7］对于公务员的管理而言，工作分析是一项浩繁的工程，国家相关公务员管理部门实际上组织力量对岗位性质相同或类似的岗位进行分析，然后统一规定其职位描述和职位规范，同时对于某些差异较大的岗位，可以授予相关部门单位开发职位说明书的权力，以便做到因岗制宜。

］

［1］刘宇.铁道部公务员考核指标体系设计研究［D］.北京交通大学硕士学位论文，2007.

［2］朱峰.国家公务员绩效考核方法应用研究［D］.天津大学硕士学位论文，2005.

［3］李和中.中国公务员制度概论［M］.武汉:武汉大学出版社，1997.

［4］刘迪.乡镇领导类公务员考核制度研究［D］.四川大学硕士学位论文，2007.

［5］王艳莉.公务员考核的公平性研究［D］.清华大学硕士学位论文，2005.

［6］范荟，董素芬.传统绩效考评方法及其创新 ［J］.企业技术开发，2005，(11).

［7］陶胜林.我国公务员考核制度纠偏对策研究［D］.西北大学硕士学位论文，2007.