国有控股商业银行产权制度改革研究综述

2013-04-06周宗安李广智

山东财政学院学报 2013年3期

周宗安，李广智

(山东财经大学金融学院，山东济南 250014)

一、引言

商业银行是金融体系的重要组成部分，商业银行的稳定、健康发展对一个国家的经济安全具有十分重要的影响。作为影响商业银行经营发展众多因素中最基础、最重要的因素，产权制度是推动商业银行改革和发展的基础环节和逻辑起点。按照产权经济学的观点，产权是以所有权为核心的一束权利的组合，而所有权与经营权的分离，又引发了委托代理问题，由于委托人和代理人之间的信息不对称，极易产生委托人偷懒的道德风险和内部人控制现象。国有商业银行是“国有”与“商业银行”二者在效率上相矛盾的结合体，体现在商业银行追求利润的职能与国有商业银行产权所有者政府的效用目标的冲突。由于受到产权效率的制约，国有商业银行在产权制度方面缺少追求利润最大化的机制和激励。因此，必须对国有商业银行的产权制度进行改革。

目前，“国有产权比私人产权效率更为低下”这一结论已经得到理论界的普遍认同，并不断在实践领域得到验证。对于该领域的相关研究，学者们得出的结论在宏观上大体一致，都阐明了国家控股的低效率，指出了国有银行产权制度改革的必要性，但在微观层面上对于如何具体对国有银行的产权制度进行改革，采取何种方式改革等方面还存在一定的分歧。

从理论上看，私人产权和国有产权是产权制度的两种主要形式，产权理论、企业理论和新制度经济学等经济学主流学派对私人产权和国有产权进行了广泛深入的研究，这些理论尽管存在很多分歧，但是在国有产权与私人产权的效率问题上取得了基本一致的意见，即国有产权比私人产权的效率更为低下[1]。从实践的角度来看，这两种产权制度的效率差异在商业银行中也体现得非常明显，国有商业银行产权制度效率低下的问题已成为普遍存在的现象。在一些西方发达国家，通过对私人银行的国有化改造也曾经出现了国有商业银行，如20世纪60－70年代法国、意大利的大型商业银行国有股比例曾超过90%。但是，80年代以来在以英国为代表的私有化改革浪潮的推动下，法国和意大利对国有银行进行了私有化改革，目前这些国家的国有银行已经全部转变为私人银行[2]。

我国正处于经济转轨的关键时期，由于商业银行在国民经济中所处的特殊地位，国有商业银行改革的难度更大，改革的风险更高。尽管转轨国家改革的道路和模式不同，但是国有商业银行改革的核心都是产权制度改革，改革的目标都是建立符合现代企业制度的真正的商业银行。

本文从理论和实践层面探讨我国国有控股商业银行进行产权制度改革的相关问题，从以下四个方面对以往的诸多文献进行比较全面的综述:(1)国有控股商业银行产权制度改革模式;(2)国有控股商业银行产权制度改革路径选择;(3)国有控股商业银行产权结构改革;(4)国有控股商业银行产权制度改革效果。在此基础上，对国内外学者的相关研究做出了总结和评价。本文力求从理论层面丰富我国国有商业银行产权制度的研究内容和研究方法，从而提升其理论价值。在经济全球化不断走向深入、外资银行的冲击不断加剧、金融风险不断涌现的背景下，研究国有商业银行的产权制度改革，对我国国有商业银行的长远发展和金融体系的安全、健康乃至整个社会的稳定、发展具有极强的现实意义。

二、国有控股商业银行产权制度改革模式

在20世纪90年代，世界上掀起了一股国有商业银行改制的浪潮，而改制的主要措施便是“民营化”和“多元化”。

国外国有银行产权制度民营化、多元化的改革，各国进展参差不齐。在德国，对地方储蓄银行持肯定态度，国有储蓄银行改革的进展缓慢而且非常有限[3]。1973年法国对国有商业银行实施改革，国家出让最多不超过资本总额1/4的股权，对包括里昂信贷银行在内的3家主要国有银行进行民营化。1993年意大利国有银行占总资产的72%，到1999年下降到了16%，其中财政部拥有的银行资本不到1%。1992年4月匈牙利政府正式提出国有银行的民营化战略，并专门成立了由 MOF、国家银行、国家资产代理机构(SPA)三个部门代表组成的银行民营化委员会，最早且成功进行民营化的是匈牙利著名的MKB(匈牙利对外贸易银行)。1993年3月，波兰WBK(Wielkopolski Bank)首先进行民营化，1995年1月开始的BPH银行民营化改革标志着波兰政府在基本民营化战略上的转变[4]。1998年底，韩国开始就韩国第一银行、韩国汉城银行两家国有化银行的出售与买家展开谈判。在泰国，4家政府接管的商业银行，在1999年10月重新出售给私人投资者，2家新成立的国有银行，政府对其进行重新资本化后将其出售[5]。1995年，巴西联邦政府采取了一个特别计划，借此对州有银行进行重组、民营化或清算。在20世纪90年代，墨西哥对其银行系统进行了两个试验:一是1991年的银行民营化;二是1997年外资控制权的引入、对会计规则的修改、监管力度的加强以及存款保险体系的重新建立[4]。

此外，一些学者还对国有银行民营化的决定因素、合同设计及其对银行绩效的影响等具体问题进行了探讨。Clarke，Cull和Shidey[6]指出，银行民营化的成本和收益受到了一国政治制度的影响，他们用一个简单模型研究了民营化过程中政府和购买者所面临的抉择，证明了“在向战略投资人出售和向公众发行股份两种民营化方式中，前者所带来的绩效更大”。Boehmer等[7]应用101个国家从1982到2000年的面板数据，探讨了一国的政治和经济条件与其国有银行的民营化决策以及银行民营化的时机选择之间的关系，并得出了“民营化可提高银行绩效，但重组则不能”的结论。Beck等[8]分析了巴西各州政府所选择的改制方式的决定因素。Nakane和Weintraub[9]发现，巴西民营化提高了州有银行的全要素生产率。Otchere[10]发现，在中低收入国家，被民营化了的银行在民营化后经营绩效只有很小的改进。

1997年中共十五大后，我国有关国有商业银行产权制度问题的研究才开始突破禁区。其重要标志是《金融研究》编辑部为迎接中共十五届四中全会的召开(1999年)而举行的“进一步深化国有商业银行改革的探讨”会议。国内许多学者在借鉴国外国有银行民营化、多元化改革经验的基础上，也提出了我国国有商业银行产权制度民营化、多元化改革的思路和建议。代表人物有曾康霖、丁宁宁、谢平、林建华、刘伟、徐滇庆等。曾康霖[11]在“商业银行:选择何种产权制度”一文中对独资制与股份制、民营制与国有制的产权结构形式进行了精辟分析，主张国有商业银行的改革走“公司制”道路。丁宁宁[12]认为，真正的商业银行是在合法经营基础上追求利润的金融企业，是责任有限的股份公司，应通过吸收社会公众股来改变商业银行的性质。谢平[13]研究发现，工、农、中、建在中国是典型的寡头垄断，他们同属于一个“父亲”，他们的竞争是兄弟之间的竞争，而兄弟竞争按经济学的解释是不会在价格上竞争的，也不会在利润上竞争，其竞争的结果是谁讨好“父亲”的问题，痛陈产权同质产生的负面效应。刘伟[14]研究提出，国有商业银行存在的问题是系统性的，但核心是产权结构问题。从银行的资本充足率来说，实质是产权结构单一问题，由此决定了资本金的补充渠道单一;国有银行在运行机制及其效率上的种种问题，也是由单一的国有产权结构决定的。加拿大学者徐滇庆[15]进一步发现，唯有在国有金融机构内部形成竞争机制，才能说中国大陆的金融行业具有了竞争性。应透过国有金融机构的产权变革，使其具有人格化的所有者和经营者。徐国平[16]总结了厉以宁、吴敬琏、李扬、李稻葵等学者的观点，认为这些学者代表着当今国有银行产权制度改革路径的主流观点，即国有商业银行应进行股份制改造，实现产权的多元化。

但是，也有个别学者极力反对“民营化、多元化”的改革，代表人物是香港中文大学的郎咸平[17]。他通过对全球78个国家和地区958家上市银行的股权结构及经营利润数据分析之后认为，银行改革是一个次于经济改革的课题，和产权结构无关。绝对没有可能在一个质素不良的经济体系下，先行改革银行。而引入国外金融机构改革国有银行的思维也无助于解决国有银行的问题。

三、国有控股商业银行产权制度改革路径选择

我国国有控股商业银行必须进行产权制度改革，而产权制度改革又必须实行股份制改造及上市，即将国有控股商业银行改造成股份有限公司并使其成功上市，这在理论和实践上均已达成了共识。代表性的观点出自国内厉以宁、吴敬琏、李扬、李稻葵、戴根有等。

厉以宁[18]主张国有独资商业银行的股份制改革宜采取“整体改制、分步到位”的方案。整体改制可以分三步进行:第一步是改制为多元投资主体的有限责任公司;第二步是改制为投资主体更加多元化的股份有限公司;第三步是改制为上市公司。吴敬琏[19]强调，“根据国有工商企业改革的经验，企业能否在保持国有独资和不进行股权多元化的情况下实现真正的商业化经营是值得怀疑的……国有商业银行应当选择整体改制的方式，而摒弃分拆上市的办法”。邱兆祥[20]认为，尽管世界各国银行有不同的发展模式，但在产权结构上实行股份制则是世界性大银行的共同选择，国有商业银行的产权结构亟需多元化。戴根有[21]研究指出，未来五年国有独资商业银行要在竞争中保持现有份额，贷款规模每年至少需要增加7000亿元左右，按8%资本充足率要求，保证现有资本充足率不降低，每年需增加资本金500多亿元。这是一个现实而且紧迫的问题，需要采取综合措施加以解决。其中上市筹资不失为一条重要途径。李卢霞和张娜[22]认为我国经济体制改革的渐进性特点决定了国有商业银行产权制度改革的长短期路径选择，即短期内，建立“国有相对控股”的产权制度模式;长期而言，建立“国家参股的多元化、民营化”的产权制度模式。

此外，一些学者在肯定国有商业银行必须进行股份制改造的同时，还提出了股改及上市的具体方案和步骤。王元龙[23]提出了“先内部改革重组，后改制上市;先试点，后全面推广;先法人持股，后社会公众持股;先境外上市，后境内上市;先部分，后整体”的改革顺序安排。中国留美经济学会会长李稻葵[24]博士提出:作为改革的中间过程，唯一办法是把每家国有商业银行拆小5－10家，每家拆小后的商业银行，资产规模相当、结构相同，都是跨地区、跨部门。对于拆小后的国有商业银行，可以重组、改制，可以合资，可以上市，还可以破产。拆小的改造成功的商业银行完全应该根据市场的需要和游戏规则再兼并重组、再变大。刘瑞[25]认为商业银行的股份制改革并不意味着仅仅是上市，只有符合上市条件的商业银行才能上市，不符合条件的要等条件成熟了才能上市，否则不但不利于产权改革，还会危害中国的金融稳定。即使是条件成熟的商业银行，也要把握上市的时机，以提高融资的效率和质量。

但是，也有个别学者对国有商业银行的股份制改造提出了异议。黄国妍[26]通过分析了日本银行业历经十年的改革，却仍未取得实质进展的教训提醒我们，改制上市不是灵丹妙药。以“宏观调控必须借助四大行，稳定区域金融需要四大行”为由，林宝清[27]认为，国有四大银行不可轻言股改，坚持四大行的国有性质十分必要，主张“无庸置疑，做好做大四大行的总概念是商业化”。但如何商业化，林宝清并没有提出切实可行的措施和方案。

四、国有控股商业银行产权结构改革

在国有控股商业银行股份制改革实践中，其产权结构亦即股权结构的安排主要有两种选择:一是绝对控股，即国有股份占51%以上;二是相对控股，即国有股份在50%以下。

米建国、李扬、黄金老[28]提出国有股份应占51%以上。白世春[29]认为，就目前我国的实际情况来看，宜选择“绝对控股”方式。一是因为银行毕竟在国民经济中占有重要地位，在目前我国市场经济体制还不很健全情况下，国家仍然需要通过银行对经济运行进行适当干预。二是就目前国内法人的资金实力来看，要想使几家商业银行的国有股份一下子减到50%以下也不现实。何国钦[30]认为就目前我国实际情况，宜选择国家绝对控股方式。但值得强调的是，即使采取国家相对控股形式，也不能允许国外资本占控制地位，这应在有关法律中明确规定。

而王元龙[23]则认为，如果过分强调国家对国有商业银行的控股权而且是绝对控股，这与原有体制下的国有独资银行不会有很大的区别，而且很有可能再次导致旧体制的复归，政企不分、行政干预银行经营活动的状况将死灰复燃。因此，他认为中国国有商业银行股份制改革不必拘泥于必须保证国家的“绝对控股”，而相对控股则是较为理想的选择，国有股权可保持在30%－50%为宜。田国强和王一江[31]也认为，即使国有商业银行上市，只要银行的产权结构仍没有什么变化，政府占大股，经营决策权由国有大股东的代理人来决定，就不可能有足够强的外部监督来制约，管理体制就不可能发生大的变化，就不可能提高效率。孔伟艳[32]就我国的现实国情，提出了产权结构调整“三步走”战略，第一步是实行国家绝对控股的高度集中型产权结构;第二步是通过不断增资扩股、国有股减持等方式，过渡到国家相对控股的适度集中型产权结构;第三步，在保证国家股对四大银行的控制力的基础上，形成由国家股、法人股、内部人持股、自然人股以及外资股组成的高度分散型产权结构，进而完善公司治理结构，建成真正的现代商业银行。

对于如何解决股权结构多元化问题，实现政府、国有商业银行、战略投资者及个人投资者的多方共赢，学者们提出了许多具体建议。一是关于引进战略投资者。一些学者坚持积极和肯定的态度，如唐双宁[33]、冯伟等[34];另一些学者则坚持怀疑和异议的态度，如史建平[35]、董彦岭[36]、葛凤翥和骆静静[37]。二是关于存款转股权。存款转股权可充实银行资本金、增加存款人的投资收益、促进商业银行股权多样化，提出此建议的学者有钟伟[38]、郑良芳[39]。三是关于“金股”问题。王琦[40]、郭武平[41]曾提出在国有商业银行股权结构中设立金股。

五、国有控股商业银行产权制度改革效果

经过几十年的努力，我国国有商业银行产权制度改革取得了一定的成效。连建辉[42]认为，1986年重新组建的第一家全国性股份制商业银行——交通银行标志着中国银行业产权制度改革的开始。经过20年来的不懈努力，我国银行业产权制度建设取得了积极成效，股份制商业银行的产权结构和公司治理不断完善，城市商业银行的产权改革加快推进，国有银行的股份制改造取得了显著成就并大都成功实现了上市。吴丹[43]对建设银行、中国银行及工商银行三家已上市的国家控股型商业银行的经营绩效、公司治理等方面进行了分析，认为这些银行股改前存在的问题已基本得到了解决。刘婷婷[44]认为，国有商业银行通过产权结构改革，不断改善公司治理结构，切实转换经营机制，着力加强内控机制和风险管理制度建设，不断提高服务水平和效益。

但同时，商业银行产权制度改革还不够深入和全面，一些问题仍然存在且亟待解决。田玉忠和郑国富[45]认为产权界定不清晰以及产权不具竞争性是国有商业银行产权制度存在的问题。刘瑞[46]指出我国商业银行产权制度存在以下问题:产权所有者缺位、产权不可交易、股权结构单一、委托——代理链条的多层次性。刘甜甜和贾婧[47]提出商业银行制度存在产权不清晰，所有者缺位，所有权与经营权不分，委托代理关系不清晰，激励约束机制难以建立等缺陷。吴丹[43]提出商业银行产权制度的一些问题得到了部分解决但并不充分，如盈利能力、公司治理、组织管理流程;还有的问题则并未得到有效的解决，如行政干预、信贷定价等。刘婷婷[44]认为我国商业银行产权制度改革存在诸多问题，如行政化职能过重、缺乏有效的监督机制、经营者难以与所有者形成利益兼容、效率低下、竞争力弱等。

六、总结性评述

基于对以上问题的探讨，在综合相关文献的基础上我们不难发现，国有控股商业银行的产权制度虽然经历了一定的发展，但还是存在诸多问题和需要进一步改进的方面，改革的脚步还要继续坚定地迈下去。

1.关于产权制度改革模式。通过对国外商业银行产权制度模式的考察不难看出:(1)发达国家的银行体系中仍然存在占有相当比重的国有股权;(2)这些发达国家在对银行中的国有资本基本上都采取股权管理的方式，而不是直接的政府行政管理;(3)从动态发展的角度来看，国有股份趋于下降，银行的股权结构趋向分散化、多元化;(4)国有银行股权多元化过程中对外资介入持审慎态度。“民营化、多元化”的产权制度改革模式在理论和实践中已成共识，“产权无关论”在理论和实践上都是站不住脚的。以往的研究虽然提出了多元化的产权制度要求，但是微观层面的研究还不够细致深入，对于合理的产权结构的构成以及各产权主体的大致比例还缺乏相应的研究，这也是今后研究的一个方向。

2.关于产权制度改革路径。将国有控股商业银行改造成股份有限公司并使其成功上市，这在实践上已是既定的事实，已没有继续探讨的价值和必要。但是对于国有银行新的一个发展阶段——上市银行的研究还要继续深入，对于上市银行的股权结构的深入细致的研究是今后研究的一个方向。

3.关于产权结构的设计与安排。短期内应尽快“变国家绝对控股为相对控股”，长期而言逐渐由“国家相对控股”转向“国家参股的多元化、民营化”的产权制度模式。在实现产权结构多元化、民营化的措施选择上，本文同意对引进战略投资者“坚持怀疑和异议的态度”学者的观点，意在担心股改中国有资产被“贱卖”;针对我国储蓄率过高的现实，本文在赞同“存款转股权”设想的基础上，并极力推崇“储蓄转股权”的设想，且这一设想应设计具体的做法和步骤。而钟伟和郑良芳缺乏具体方案;此外，王琦和郭武平给出的“金股”方案也过于笼统，不够具体。在我国储蓄存款达到三十多万亿的前提下，设计一套将“储蓄转股权”的具体做法是可行的。

4.关于产权制度的改革效果。国有控股商业银行产权制度改革取得成效与存在问题的共存，说明产权制度的改革还不够深入和彻底，没有彻底解决我国商业银行产权制度上的问题，且这些问题的长期存在定会一直困扰我国商业银行的健康发展，需要我们对其进行进一步的专题研究和探讨。

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