略论中国地方政府分税制改革

庄 阳

（北京第二外国语学院党委研究生工作部，北京100024）

略论中国地方政府分税制改革

庄 阳

（北京第二外国语学院党委研究生工作部，北京100024）

我国在1994年进行了分税制改革，这种体制的确立是必然的也是必要的，并取得了可观的成绩，作用明显，但也存在财权与事权不一致、财政预算约束力软化、“预算外”资金名目繁多等问题亟待解决.我国地方政府的分税制改革仍要在提升地方政府的自主性和积极性、确保国家财政税收的发展和整体实力的提高、促进公共服务质量的提高和民生问题的解决等方面进一步完善.

行政管理；分税制；地方政府；改革

1 中国地方政府分税制改革的原因与内容

分税制即分级分税预算体制，这是实行市场经济国家普遍采取的一种预算体制，由理性选择制度主义代表人物温加斯特提出.在我国，地方政府的分税制改革有着自身的原因与特有的内容.

1.1 中国地方政府分税制改革的原因

我国的分税制，指的是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理体制模式.在我国，确立这种体制是有其必然性和必要性的.

1.1.1 中国地方政府分税制改革的必然性

分税制是以分权为逻辑起点来改革中央和地方政府所享有的自治与分享治理状态的，这就使各地方政府在分税制的政策分权下形成政治分权.这样对于地方而言，可以更加自由的发挥自己的职能，按照地方的特点和需要，进行有效的治理.而对于中央而言，这样实现了地方事务地方管理，减轻了中央的压力，也实现了地方管理的针对性和从区域情况出发的合理性，同时形成地方政府之间的竞争，使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳经济要素，增强自身的创新性，而“为自己花钱，花自己的钱”使地方政府在财政上慎重行事.因此无论从地方来看，还是从中央来看，分税制都可以使地方实现有效的利益发展和利益运作.所以分税制成为中国地方政府改革必然要考虑的方向.

1.1.2 中国地方政府分税制改革的必要性

在国际综合实力排名靠前的国家，“所有国家几乎都是运作良好的民主国家.”[1]而运作良好，很大程度上受到国家财政税收的影响.以前中国地方政府主要实行财政包干体制，有一定积极作用.但包干体制注重政府间收入在所有制关系下的划分，缺乏合理依据，政府间财政分配关系不稳定，缺乏必要的公开性，基数核定方法不科学，缺乏横向公平性，财力分散，中央政府缺乏必要的宏观调节能力.财政包干制下，“中央财力的弱化使中央调控宏观经济的力量和手段受限，中央的权威因此受到削弱.”[2]根据建立社会主义市场经济体制的要求，并借鉴国外一些成功做法，改革税收制度，形成分税制，使税收制度与经济体制的变革逐步适应，成为中国应对该问题的良好选择.

1.2 中国地方政府分税制改革的内容

按照统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则，1994年中国分税制改革的内容如下：

1.2.1 中国地方政府分税制改革的具体措施

一方面，全面简化我国的税制和税种，一些税种归中央，一些税种归地方，一些税种由中央和地方共享；同时，分设中央和地方两套税务机构，分别征收.另一方面，从国情出发，合理选择中央与地方之间收支划分的参照系；按照保留原体制利益、通过“增量”的重新分配再逐步调整来确定共享税的分成比例；平稳建立有中国特色的、规范的、相对比较透明的中央对地方的转移支付制度.

1.2.2 中国地方政府分税制改革的目的及特点

中国地方政府分税制改革的目的在于实现地方政府的自主性和积极性、特别是经济职能的充分发挥，实现地方政府的法律和制度约束，实现国家完整的财政体系，分税制最终要确保国家的财政税收的发展和整体实力的提高，推动财政横向公平，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化等民生要求.其特点体现为：首先改革是渐进式的，老体制的分配格局不变，慢慢调整，先把分税制的新机制建立起来.其次，改革中央只从增值税的增量中留一些，数量有限，地方承受得起.再次，分税制改革中央不向地方转嫁负担.最后，改革在原体制分配格局不变和新体制规范化的前提下，尽可能照顾地方利益.

2 中国地方政府分税制改革的作用和问题

1994年开始实行的分税制财政体制，在建构与市场经济相适应的预算收入制度、培育公平竞争的市场环境、改善中央预算与地方预算之间的关系、规范国家与企业的分配关系方面，取得了比较好的效果；但同时也带有浓重的过渡色彩，问题也仍然存在，必须加以应对.

2.1 中国地方政府分税制改革的作用

1994年开始实行的分税制财政体制所取得的成果，比较集中的表现在：第一，确定了一个清晰、稳定、统一的体制框架，为进一步完善预算管理体制有了一个良好的开端，有利于促进国家财政收入合理增长.第二，建立了中央财政收入的良性增长机制，如通过在财政收入二次分配中增量分配的调整，增加中央比重，形成了中央财政收入的稳定增长机制.第三，在税种划分方面，将增值税的75%部分、消费税以及一些税源稳定、增收潜力大的税收划归中央，有利于促进政府职能的转变，有利于产业结构的调整.第四，建立了地方财政收入快速增长的良性机制，财政分权化对地方政府有财政激励效应.新体制明确了各级政府的财权和事权，合理确定了各级政府的财政收入和支出范围，强化了地方政府的增收节支压力，充分调动了各级政府当家理财的积极性.第五，建立了新的资源配置机制，促进了全国统一市场的形成.中央加强对税收立法权的管理，基本上保证了税收调节的公平性，促进了市场公平竞争环境的形成.第六，分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化.税务机关分设和税政统一，有利于堵塞收入流失的漏洞，有利于地方财政收支平衡.第七，形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付办法，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础.

2.2 中国地方政府分税制改革中的问题

尽管财政分权使地方政府产生较大的积极性，但问题仍然存在，其中最为突出的是：

2.2.1 中央与地方的事权和财权还没有彻底理清，财权与事权不一致的现象还较为突出

分税制财政体制，不仅要求在中央与地方之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责、权、利的有机统一，是分税制财政体制处理中央与地方财政税收关系的必然要求.但从中国分税制发展来看，税权高度集中于中央的状况仍未打破.突出表现在税收立法权高度集中于中央，地方税收收益权难于确保，税收征管权方面地方税权也时常受到限制和剥夺.同时，分税制改革切断了财政收入与支出的联系，使得地方政府面临着沉重的财政负担，从而导致了其普遍加强了对金融信贷行为的干预，不利于金融部门发挥其价值发现与企业监管的职能，进而也必然导致金融信贷资金配置的低效率.而且财权与事权的不统一，使地方政府无利可图，于是具有取得预算外收入的动机，不利于中央的统一领导和积极发展.

2.2.2 由于国家所有权的运行体制未发生根本变化，更由于财政分权缺乏制度约束和保障，使得预算约束力软化的问题日益突出

规范化的分税制要求在合理、科学地划分中央与地方事权的基础上，依法明确界定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入，进而在基本公共服务均等化的原则指引下实行规范化的财政转移支付.而中国目前由于正处于经济、社会的改革与转型时期，政府与市场定位不清，这导致中央政府可以根据自身的利益进行财政政策的调整，从而为个别中央国家机关不当使用国有财产创造了条件.而地方政府支出自主权的扩大使其支出行为扭曲化，千方百计地想从中央得到更多的资金，很多地方政府明明并不缺钱，却天天“哭穷”.另外，由于中央预算考虑不同地区生产力发展不均衡的方面欠妥，导致财政“两极分化”，发达地区财政收入快速增长，而欠发达地区则由于缺乏财政支持，经济始终处于落后状态.总之，预算约束的软化，使得国家利益部门化、地主保护主义、地区间分配不均、政府行政商业化、公物私化、公款私分、违法批租国有资源和乱收费等现象难以得到有效遏制.

2.2.3 “预算外”资金名目繁多，长期游离于预算管理之外，缺乏有效的管理和规范

按照1994年实行的分税制财税管理体制，仅有营业税、契税税种可以由地方独享，所以，很多地方政府将其作为最主要的财源培养目标，而对分享比例较低的增值税所涉及产业，则表现得异常冷淡.比如建筑业和房地产业不仅会带来可观的营业税，其巨额利润还会带来丰沛的企业所得税.正因如此，有很多地方政府，打着“经营城市”的口号，大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁，不断扩张城市规模，竭力发展城市建筑业和房地产业，以土地带来滚滚财源.更关键的是，分税制改革只是对预算收入制度进行了改革，而对于财政支出制度基本上没有触及.这使得地方政府收入的狂涨，尤其是预算外的合法小金库的膨胀，并没有用于教育、医疗、就业，以及社会保障体系等税收对应的公共产品建设.相反，大量的预算外收入被用于行政开销、修高速公路、以及城市基础设施建设等，这严重违背了分税制的目的.

3 中国地方政府分税制进一步改革的建议

1994年的分税制改革没有完全反映分税制应有的内涵，仍要继续和深化.

3.1 分税制改革要进一步提升地方政府的自主性和积极性

地方政府的财政收入，包括税、利、债、费和财政拨款、转移支付.分税制下，税收方面包括分税制划归收入（不足以满足支出）和国家财政补助.后者包括无指定目标补助和指定目标补助，但指定目标补助“要求地方政府必须提供相对应的财政资金.”[3]换言之，地方政府在有事权的情况下不一定能得到国家相应财政的支持，造成财权与事权不一致.而相对比，在美国的自治政府体制比较完善，其中有一种是市长议会制，“城市的财政预算权主要掌握在市长手中.市长和市政府的财政部门具有预算的起草权和执行权.”[4]因此，分税制在收入方面必须要与大趋势相同，统一、高效，要明确事权和财权的划分，规范转移支付，建立新的税收管理体系.

地方政府的财政支出包括公共管理和社会公益服务的支出，以及行政经费，包括政府运行的其他必须费用.分税制下，前者应该做到力所能及，量入为出.后者应该做到经济有效，严格控制.因此，这就要求，分税制下的支出要做到“好钢用在刀刃上”，依据事权确定支出，事权、财权相结合来划分税种.换言之，分税制下的税权划分，要按照我国的国情，实现法制化和弹性化的有机结合.税权划分应努力做到中央税权的主导性与适度赋予地方税权相统一，实现税权划分的规范性、科学性，调动地方政府征税的积极性.中央需要集中相当的税权，从而确立和巩固中央财力的主导地位，但应赋予地方一定的税收立法权和灵活调节税种的归属权，这样才真正有利于中央与地方的事权和财权不一致问题的解决.

3.2 分税制改革要进一步确保国家财政税收的发展和整体实力的提高

“用罗马俱乐部一位领导者的话讲，在上述长长的单子中，要确定某一个问题的性质并提出单个的解决办法是困难的；每一个问题都和其他任何一个问题相关；每一个针对某一问题的明确的解决办法会使其它问题恶化或受到干扰.”[5]在分税制问题上实现国家希望实现的目标也是如此，非常复杂.国家实行分税制，是希望实现财权、事权相适应，实现财税管理体制的市场化、自主化和竞争化，实现财政制衡，实现宏观调控.换言之，实现税收在国家整体控制下的内部灵活协调，以促进国家财政税收的稳步发展.

然而对我国而言，分税制的问题就在于只强调了控制，“放松”了灵活方面的努力而不是“放开”了灵活方面的努力，导致地方政府财政分权缺乏制度约束和保障，预算约束力软化.因此，分税制改革一方面应该针对预算完善编制，减少制度漏洞，加强人大、财政、审计的监督，确立人大在预算中的指导地位，增强预算的透明性和公开性，降低地方政府财政支出扭曲化的可能性，实现分税制对国家的真正意义.另一方面，用法律界定明确、合理的事权、财政，以符合政治体制改革的要求和权力、义务对等的原则.特别是针对不同地方政府财政“两极分化”的问题，应该将一些贫困地区只限于影响本范围的税种立法权归于地方，健全财产税和具有地域特征、适于扩大税基的地方税辅助税种，增加共享税的种类，这样才能解决由于财政分权缺乏制度约束和保障，使得预算约束力软化的问题.

3.3 分税制改革要进一步促进公共服务质量的提高和民生问题的解决

分税制应该实现人民的利益，但“预算外”资金名目多且缺乏有效的管理和规范的现状，造成民生投入减少，公共服务质量下降.分税制下，地方政府在实现人民利益方面的表现，可以通过地方政府服务的公众满意度来体现.公众是社区中的公众，是地域性的群体，所以其实公民满意度很大程度上就是给公民一种“社区俱乐部”的感觉.因此，这里用“俱乐部”理论加以分析.简要来说，其指的是把社区作为俱乐部这样一个为分享某种利益而联合起来的自愿协会，然后研究分析在面临外在因素的条件下任何一个俱乐部如何确定最优成员数的理论.因为成员多则俱乐部的成本分担降低，但会产生新的外部不经济.“一个俱乐部的最佳规模就在外部不经济所产生的边际成本正好等于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上.”[6]这其实是在分税制下地方政府提升公民满意度，实现公共服务质量提高的指导方向.这就要求地方政府通过将地方性的税收运用到具有地方针对性的税收支出中，实现其价值在公众满意度方面的意义.

具体而言，就是要地方政府在分税制的框架内，实现税收支出的地域服务性特征，形成积极的公众满意度，促进公共服务质量的提高，并将这一点作为地方政府绩效考核的重要评估标准，以激励地方政府为之努力.其中，绩效考核评估标准应该基于标杆管理的理论来确立.所谓标杆管理，即树立“优异典范”，“在企业管理中是指企业所要学习和超越的榜样.”[7]换言之，为地方政府的税收支出树立地域服务性导向的榜样.“根据Kano原理，地方政府服务可以定义为三个层次：基本服务、期望服务和优质服务.”[8]很多地方政府的税收仅仅提供了基本服务.而基本服务类似于人力资源管理中的“保健因素”，缺少了民众不认可，但拥有了民众也不会觉得生活因此有多么大的改善.所以要树立“标杆”，不是形成提供基本服务的所谓“省钱大户”，而是在税收支出方面按照地方特点实现了优质服务的地方政府.只有这样，才能真正增强公民满意度，使分税制的实惠充分体现在民众的身上，从根本上改善“预算外”资金名目繁多的问题，真正实现分税制的价值.

4 结束语

国家的繁荣，需要地方政府的发展.“城市的发展是城市的经济、社会和自然环境三者协调发展的结果.”[9]因此，地方政府的发展，离不开经济、社会和自然环境，而其中最具有有机性和能动性的就是社会.社会发展离不开经济发展，而在我国，经济发展又与税收息息相关，所以，作为我国经济体制改革的核心内容，地方政府的分税制改革具有重要的意义.只有在分税制改革中实现地方政府的自主性和积极性，确保国家的财政税收的发展和整体实力的提高以及促进公共服务质量提高和民生问题的解决，在实践中不断的完善分税制，才能真正把握分税制的内涵，实现我国分税制改革的目标，促进地方政府质量的提高，人民安居乐业和国家的繁荣发展.

〔1〕（美）霍华德·威亚尔达.比较政治学导论：概念与过程[M].北京：北京大学出版社，2005.9.

〔2〕徐勇，高秉雄.地方政府学[M].北京：高等教育出版社，2005.184.

〔3〕曾伟，罗辉.地方政府管理学[M].北京：北京大学出版社，2006.144.

〔4〕顾丽梅.治理与自治：城市政府比较研究[M].上海：上海三联书店，2006.15.

〔5〕王逸舟.西方国际政治学：历史与理论[M].上海：上海人民出版社，2006.502.

〔6〕沈荣华.中国地方政府学[M].北京：社会科学文献出版社，2006.238.

〔7〕彭国甫.地方政府绩效评估研究[M].长沙：湖南人民出版社，2005.232.

〔8〕彭国甫.地方政府绩效评估研究[M].长沙：湖南人民出版社，2005.310.

〔9〕王佃利.现代市政学[M].北京：中国人民大学出版社，2004.272.

F812.2

A

1673-260X（2013）12-0160-03