高校内部实施委派会计制的问题探析

2013-04-02文英

长江工程职业技术学院学报 2013年1期

文英

（长江工程职业技术学院，武汉 430212）

1 引言

随着高校改革的日益深入，高校的社会地位与发展模式也发生了变革，高校财务管理的灵活性大大提升，自我发展多渠道筹集资金的模式替代了原有的全额拨款方式。这就意味着高校财务的自主性大大增强，但压力也明显增加。只有积极转变管理理念，调整并寻求合理高效的财务管理方式与方法，才能顺应新形势发展的需要。

由于高效的财务管理从原有的封闭式、粗放式向开放式、集约式转变，不同高校根据自身的实际情况，开展了各种财务管理上的新尝试与新探索。根据高等学校财务制度的相关规定，高校可以选用“统一领导、集中管理”或者“统一领导、分级管理”的机制。总体而言，一般规模较小的高等院校，使用前者居多；而规模较大的高等院校，使用后一种机制居多。本文主要以规模较大的高校为研究对象。

“统一领导、分级管理”模式的预算管理对象是整个高校的财务收入与支出状况，实现三个统一，即统一预算、统一核算以及统一管理；而学校的基层单位与二级单位则在这个前提下，进行财权下放、财力集中式的管理（即下发给经费的使用权利，而集中管理相关资金）。各个基层单位及二级单位都应该在学校的规章制度下开展财务活动，接受学校的领导层统一部署。

不可否认，“统一领导、分级管理”的机制，有助于提升二级单位开源节流工作的积极性，但另一方面，这种财权分散，独立操作的方式容易导致学校总体宏观失控，各个单位之间的利益冲突加剧，呈现诸如二级单位不规范使用相关资金，不积极接受监督，预算外的资金流出，不可预料的消耗方式频现。具体表现为：有的二级单位没有专业的财务工作人员任职，由其他的岗位职工兼任，这导致其业务能力不足，会计处理不准确，小集体利益至上，导致“支出与效益”不匹配现象。而不少二级单位预算外流入资金，例如住宿费、成人教育额外收费、委托培养费等费用逐年上升，使得收入增长颇丰，但上级部门对于这部分资金的管理控制能力不足，创收单位认为自己有功则乱开支、乱挪用，甚至出现截留收入、无收款依据收费、私设小金库、账外设账等现象。

在这一背景下，不少高校发现强化学校财务管理能力，加强对二级单位的监管，已经是当前遏制腐败、保证国有资产保值增值、落实财务管理体制、开展财务管理改革的重要内容，会计委派制成了许多高校财务运作模式的新选择。

2 会计委派制的概念与实施模式

会计委派制度是学校财务部门强化财务管理的一种新模式，它通过委派方式，让会计工作人员到相关财务部门或者下设的核算中心工作，具体管理工作由二级单位或基层单位安排，但其人事档案、工资奖金、职称晋升、相关福利、人事调动等都由学校方进行统一管理。

会计委派制度是为了将会计工作人员从利益关系体中抽身出来的制度，它通过对会计工作人员管理的体制进行革新，促使会计工作人员地位更加独立，从而进一步解决改革过程中涌现的系列信息失真、纪律涣散、财力分散以及资产管理相对混乱的系列问题，实现会计监督之目的。

从委派范围上看，不同高校根据自身的实际情况进行了不同的设定。河南科技大学则仅仅是对校属的独立核算二级单位的财务部门或科室委派会计；中国药科大学、山东大学等校内所有的有会计核算的事业性单位，以及后勤服务公司、产业集团总公司都纳入委派范畴；兰州大学则范围更广，学校里所有实行独立核算的二级事业单位、学校独立投资或者控股的学校创办企业、学校里开展独立核算具备法人资格的其他经济主体，都实行了会计委派制度。

各个学校的会计人员规模不同、财务管理的重点不同，委派形式也不同。总体而言，当前的委派形式可分为如下几种：①总会计师或财务总监制。对于那些业务量大、资产总额高的二级单位或基层组织，可以实行总会计师或财务总监委派制，这种制度下总会计师或者财务总监往往在监事会中充当重要角色，他们以校方的身份进入到这些上市公司、后勤总公司或者产业集团，独立开展财务监督，他们权限较大，可以对企业发展提供方向性战略性的建议或意见。哈尔滨工程大学的后勤集团总会计师即为采用这种形式委派的人员。②财务主管委派制。那些主要由学校投资的，规模较大的自负盈亏、独立核算、拥有法人资格的企业，可以使用财务主管委派制。这种模式指的是学校的财务主管部门或者分管财务的校长，委派拥有相应能力与专长的人，至企业担任财务主管，对基层单位的会计工作进行统管，他本人的工资、职务、职称、人事等资料由校级人事部门或财务部门开展统一管理，委派工作人员是为二级单位服务的，他可以监督与指导二级单位的财务相关工作，也有确保会计信息的准确、真实且完整的权力与义务，浙江大学出版社就是采用这种委派方式。③会计核算中心。有些二级核算单位如工会等，与学校在财务收支口径上基本一致或十分类似，因此，确保二级单位的资金使用权、所有权不变，整体预算管理机制不变的基础上，学校对这些单位实施“集中管理、分户核算”。二级单位不再具体设置机构及相关会计工作人员，可以开展报账点的方式，对各个部门进行核算，如清华大学。

3 当前高校实施会计委派制存在的问题

不少高校自推行委派会计制以来，取得了一定的成效，主要表现在几个方面：国有资产流失现象得到一定遏制、“小金库私设”的问题有效控制、党风与社会风气日渐好转、贪污腐败与铺张浪费状况有所缓解，会计人员的专业性更强，整体会计处理能力有了很大提升空间。但另一方面，委派会计的实施仍然缺乏相应的法律土壤、人员素质环境，受到了许多因素的制约。

3.1 法律依据不足

会计委派制在国内已试行多年，国家为此也出台了相关文件与资料，然而，国内尚且没有明确的可依据的法律条文，具体来说，会计委派制与当前实施的《企业法》、《会计法》、《公司法》等法律法规相冲突。如《公司法》中规定有限责任公司的经理有人事任免权，具体表现为“提请聘任或者解聘公司副经理、财务负责人”。《企业法》也明确指出企业应该有充分的人事管理权、理财自主权以及生产经营决策权。《会计法》也明确提到，企业应该能够根据其会计业务的需要，设置会计机构并制定会计主管人员。正因为缺乏相关法律依据，导致责任多头、无人愿担的状况，在遇到具体问题时，二级单位负责人与委派人员之间容易相互推诿，谁也不原意为会计信息的真实性、准确性以及完整性负责任。换言之，双方的权利与义务没有法定的明确界限，责任上容易出现真空失控状态。

3.2 人员配套管理措施不足

在高校中实施会计委派制度，委派是核心内容，选拔是实施前提，管理是控制关键。会计委派可以减少“胡乱开支”“小金库设置”等乱象，但也会使得二级单位财务工作人员的积极性严重受挫。由于其自身利益已经不再与二级单位产生的实体效益直接挂钩，或者挂钩的影响系数大大削弱，他们会出现消极怠工、工作效率低下等系列问题，导致不能及时、准确、快速地进行报告。这样的管理机制下委派机构领导决定了会计工作人员的口粮，但这些人却在为二级单位的实体工作，由此导致考评的主观性过高。显然，建立起配套的人员管理制度与措施十分关键，具体来说，高校在财务管理上可进一步强化如下几个方面制度的设计与落实：委派人员的工资奖金制度、委派人员的岗位轮换制度、委派人员的培训晋升制度、委派人员的考评淘汰制度等。

3.3 二级单位的自主权受限

各高校的二级单位或基层单位，本属于独立的经济主体，他们应该拥有相应的理财权限，是其决策权、经营权、人事权的合法延伸，而由于其一般是由学校创办或者学校参与创办，有些是以学校名义创办的，他们大多受到了学校方主管部门或人员的行政管理。实施会计委派制大大干预了二级单位的自主权。若委派会计的职能得不到发挥，反而会成为二级单位发展的制约性因素。

3.4 利益主体间矛盾冲突升级

实施委派会计制度，是对二级单位原有的财务体制乃至管理体制的较大冲击。实施之前，二级单位与基层单位普遍存在监管不力、秩序混乱的问题。从利己主义的视角考虑，二级单位会选择一些有利于自身利益，可能会损害学校总体利益的行为，这些利益不仅包括经济上，还包括声誉与形象上。学校如何避免“道德风险”与“逆向选择”，是摆在校务管理工作人员面前的难题。实施委派会计制度后，信息的透明度增强，但同时，如何对相关拨款支出进行划分，如何重新进行利益的分配，是个较大的问题。如果学校对二级单位监管过严，会导致二级单位在办学、开办培训班、科研教学等方面的积极性受到影响，消极等待学校方总的安排。甚至可能出现这样的状况：即使总体决策错误，可能会导致经济利益及社会声誉受损，也故意隐瞒不予告知，看到上级顾此失彼而幸灾乐祸。因此，如何促使双方的组织目标趋同化，做好求同存异，往同一个方向努力，是摆在实施委派会计制的高校面前的关键性问题之一。

3.5 会计处理问题重重

委派会计在会计处理中是处于代理人的地位，这种地位可能会出现较大的“道德风险”。“道德风险”指的是相关人员为了享有自身的收益，将行为的成本转嫁于其他人员，从而造成他人损失的一种风险性（可能性）。由于在监督激励机制上的不足，这些委派人员可能做出与二级单位合谋，共同损害学校方利益的行为。如若他们的权利过大，他们可能会有与上级单位的逆反心理，消极工作。

另一方面，会计委派制本身是为了解决监管不力的问题，促进会计人员的独立工作。但实际上，单独地依赖这部分会计委派开展对二级单位的财务管理、会计监督，解决全部问题相当不现实。这些委派工作人员本身的业务素质、监督视野、工作动机等都难以控制，他们只能在资金的合法性、真实性上进行监督，对于资金的整体使用效率、资金的投入产出比等有必要结合单位的整体业绩开展评价的，往往表现种种不足。因此，一味地实施监督，可能导致财务管理的经营决策参考功能弱化，甚至会走上企业的对立面。有些二级单位会将这些会计工作者的具体工作架空，让他们无法真正掌握到实体的运营状况。而同时，委派会计的福利待遇、人事关系、考评晋升都游离于二级单位外，所以委派会计不一定能较好地融入到实体之中，很难从二级单位的视角实施其作为会计的财务管理、决策参考职能，导致其在分析、预测等方面的全面弱化，使得委派会计没有了用武之处，会计职能无法全面综合发挥。