强化零余额账户管理

武彬

我国现行的国库集中支付制度，不改变预算单位资金的所有权和使用权，不改变单位财会人员的职责，对预算单位实行“零余额账户管理”，是财政资金管理制度的一项改革。如何管好、用好财政国库资金，在国库集中支付的情况下如何加强单位财务管理、提高资金使用效率已是大家共同关心的课题。

零余额账户实施现状

零余额账户已经推广有许多年，并在诸多领域都取得了重大效果。

据了解，自2010年开始，北京市密云县将县属各预算单位零余额专用账户与原基本账户合并，统一为零余额基本账户，进一步完善了账户的收支功能，实现了一个预算单位只有单一零余额基本账户的规范管理。同时，银行账户管理也更加规范。零余额改革一方面增加了预算单位单一零余额基本账户收款功能，改变了零余额账户只支不收的不完备功能，使预算单位用款更加及时便利，提高了财政资金使用效率。另一方面增加了财政部门对预算单位单一零余额基本账户资金的实时监控功能，实现各类政府性资金收支活动全过程的有效监管，确保了财政资金安全运行。撤销预算单位原基本账户，预算单位所有政府性资金全部缴入财政专户，纳入国库单一零余额基本账户管理，使政府对财政资金宏观调控能力得到增强。预算单位政府性资金全部纳入国库单一零余额基本账户管理后，通过财政部门科学的理财规划和保值增值，当年实现利息收入1333万元，是2006年国库集中收付制度改革之初财政专户利息收入的20倍，提升了财政资金的管理效益。

在小金库防治方面。自1989年以来，我国先后11次开展了全国性的“小金库”专项整治行动，但每次整治之后，阶段性成果便迅速被新的“小金库”所吞噬，个别地区和单位的“小金库”甚至呈现出越治越大的态势。究其原因，主要是没有用联系的观点去对待“小金库”的形成、发展和灭亡，配套改革没有同步跟进，以致于“小金库”专项治理工作始终没能走出治理—产生—再治理—再产生的怪圈。而零余额账户的出现彻底正本清源，从根本上遏制“小金库”的产生和蔓延，构建了防治“小金库”的长效机制。

鞍山市的某位事业单位的干部向记者表示，在几年前本市就实行了机关单位账户零余额管理。每天发生的支付情况都要进行清算，剩余闲钱和进账资金，都要上交，要做到一分不剩。这样就对“小金库”达到了釜底抽薪之效果，不仅让资金的使用过程更透明，也使预算监督由事后监督变成事前、事中、事后全过程监督，有助于从源头上防止腐败行为的发生。此外，零余额账户还有另一个奇效，就是抖了“小金库”的老底，也有利于遏制乱收费和乱罚款。

无锡市这些年也进行了零余额账户改革，一位政府机关人士表示，当时为了治理规范各单位的财务行为，彻底取消了单位现有的基本存款账户，并开始开设单位零余额账户作为基本账户，纳入国库集中支付单一账户体系范围，实现单位资金一个账户进出。据他回忆当时达100多个事业单位遭到彻查，查出不合法资金1个多亿，确实强化了财政调控和监管资金的能力。

此外，不少地方积极创新零余额账户管理方法，将“零余额”推广至其他资金管理领域，并取得了积极成效。

去年，泰安市在全市范围内实施了公积金存款“零余额账户”管理办法。2012年底统计，全年实现收益达9324万元，比去年增加4544万元，增长95%。零余额账户管理办法的主要内容为：存款户每日清零，活期及时转存定期，设置调剂资金，资金分级核算集中管理。该办法的最大特点是：资金即时汇总，及时转存，保安全，高收益。并在市直工、农、中、建、交五大国有商业银行分行，设五个公积金存款总账户。每日业务结束前，将五大银行在各地区的公积金存款户清零，通过网上银行全部汇集到市直五个公积金存款总账户上，凡达到500万元或1000万元时，将活期存款及时转存为3年或5年期定期存款，由市住房公积金管理中心通过网上银行将该定期存款确定在某支行，不影响该支行的存款额度。

泰安市住房公积金管理中心党委书记、主任王峰说：“管理中心针对账户分设、资金分散、存储结构不合理等问题，全面推行‘零余额账户管理，实现了资金统一管理和调配，确保了资金安全。泰安市的经验做法得到监察部、住建部领导的高度关注和充分肯定并在全国推广。”零余额账户管理方法在住房公积金的管理上，既维护了公共资金的利益，也方便了人民群众办事。财政零余额管理办法理应在更多的社会资金管理工作中发挥更大的作用。

目前存在的问题

零余额账户的财政运行机制实施以后，各级财政管理工作确实得到了一定的加强。但经过几年的实践，还是出现了不同程度的问题，并亟待解决，使财政管理正常运转。

某市审计局人士表示，目前零余额账户管理主要存在以下几个问题。首先，近年来在审计过程中发现，财政资金拨入零余额账户时，有些部门和乡镇马上就将资金大额提现，导致库存现金超过规定限额，使用大额现金结算。在国库集中支付方式下，由于银行间的清算是通过计算机网络进行的，因而财政支付专户和预算单位的账户在每天清算结束后都应当是零余额账户，财政资金的日常结余都保留在国库单一账户中。近年来，审计中发现，部分部门、乡镇预算单位为防止申请批复的“零余额账户额度”资金被清算，财政资金拨入“零余额账户”时，就进行资金大额提现。另外，审计中还发现，有的部门预算单位违反国库集中支付政策，将按规定应实行财政直接支付的项目支出采用授权支付，直接从零余额账户中提出资金用现金支付，而乡镇经济业务基本不用银行转账业务结算，基本上都是授权支付。

记者还了解到，有的预算单位把零余额账户资金部分或全部转到以个人名义在银行开立的账户中，再从个人账户中提取现金支付费用。甚至还有财政资金拨入“零余额账户”时，该部门随即将部分资金转到对口单位的负责人个人账户中，大概几万到几十万不等，之后再从个人账户中提取现金用于支付费用。

零余额账户管理不到位，会导致公款私存，账外账、甚至小金库的死灰复燃，因此及时完善零余额账户管理制度有重大意义。上述审计人士认为，应从总体上规范账户管理。编制预算过程中，实现预算项目的明晰化，就要对部门的预算项目进行细化，对政府预算会计科目进行改革，限定预算支付方向和内容的一致性，加强支付审核。详细、明确规定单位零余额账户、特设专户与单位的其他银行账户之间的资金划转范围、项目及标准。哪些资金可以划转，哪些资金不能划转，以及划转金额超过一定标准的应提前报请财政部门审批等都必须有明确的规定，否则国库单一账户体系将无法发挥应有的作用。应加强对预算支出的刚性约束，充分发挥国库集中支付中心监督作用。

此外，还要加强后续监管机制，提高财政直接支付资金的比例，减少授权支付额度，改变目前对乡镇基本上都是授权，无直接支付的方式。并且要强化外部监督制约机制，特别是财政部门、银行要建立和完善监督机制，要经常对代理银行的支付业务办理情况和预算单位零余额账户的使用管理情况进行督促检查，严格按照国库集中支付的有关规定，加强对支付凭证、支付流程、账户管理和退款管理的监督和检查，对违规操作的单位要给予处罚，提高代理银行执行国库集中支付业务有关规定的自觉性。