中国城市群发展的战略目标、思路与展望

2013-04-01豆建民

城市观察 2013年5期

◎ 豆建民张可

改革开放30多年来，中国的城市化让世界瞩目，目前已有各类城市群24个，并已初步形成了点线面的总体空间轮廓。城市群的发展正在成为引领我国区域经济发展的核心动力，也是我国经济发展方式转变和产业结构升级的重要战略支撑点。在大力推进城镇化的大背景下，城市群的发展进入到一个前所未有的战略机遇期，因此有必要明确中国的城市群发展的战略目标、定位以及发展思路。

一、中国城市群发展的战略目标

（一）成为我国城镇化的主体空间形态

城镇化是未来中国区域发展的重要动力，城市群将逐步成为我国城镇化的主体空间形态。与优先发展小城镇的主体空间形态相比，将城市群作为城镇化的主体空间形态具有更大的优势：一是更具有经济上的效率，城市群是区域要素的集聚地，更具有规模效应，具有更高的区域劳动生产率，提供同等公共服务水平需要的成本更小且获得更高的公共资源使用效率；二是更具有区域辐射能力和承载力，城市群具有规模经济和专业化分工，具有更大的市场潜力、需求和供给等经济规模优势，对周围地区具有更大的带动作用。高聚集使得城市群在单位空间上具有更大的人口、经济、社会承载力，可吸引更多的人口并解决更多人口的就业；三是更易于管理和政策的实施。城市群具有相对高效的政府、企业和市场的管理能力，同样的政策，将会有更高效的管理和实施效果。以城市群作为中国城镇化的主体空间形态，将提升中国城市群整体国际竞争力，有效对接全球市场和深度参与国际分工，同时有效带动城市群周围小城镇的发展，最终促进区域经济的整体联动发展。

（二）成为我国区域总体发展战略的重要载体

当前中国的综合国力不断提升，中国需要建设与中国经济大国地位相匹配的城市群，通过建设具有全球影响力的城市群来强化国家竞争力。目前我国的长三角城市群、京津冀城市群、珠三角城市群均具有发展成为国际大都市群的条件，其中长三角城市群被誉为“全球第六大城市群”，长三角城市群处在中国东部“黄金海岸”和长江“黄金水道”的交汇处，对内、对外经济联系都十分便利，是全球重要的电子信息产业集聚地，全球的投资中心之一。而珠三角城市群已经是全球重要的制造业基地，它是我国乃至亚太地区最具活力的经济区之一。京津冀城市群拥有北京的政治、决策中心和天津的北方国际航运、现代物流中心，已经成为我国参与经济全球化和国际经济交流的重要窗口。这三大城市群对提升我国国家竞争力具有重要的战略意义，因此，其战略目标必须是建成世界级的城市群。除了大力提升三大城市群的竞争力外，培育新兴城市群也具有重大的战略意义。中西部地区的城市群在促进我国区域协调发展和引导本地区域经济方面将起到十分重要的作用，中西部地区和东北地区的城市群要成为中部崛起、东北振兴和西部大开发战略的重要载体。

当前我国区域发展正逐步走向协调发展，中西部地区经济发展速度明显快于东部地区，呈现出“西快东稳”的良好势头，需要在中西部地区培育部分迅速崛起的城市群，为三大城市群提供次级梯度区域和战略大后方。在部分基础条件较好，经济地理区位重要的中西部地区培育几个在亚太地区甚至全球中具有特定补充功能的城市群，如西部的成渝城市群和关中-天水城市群、中部的武汉城市群和中原城市群等。我国中西部地区城市发育明显不足，导致了人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大地增加了经济社会运行和发展的成本。我国人口众多，有56个民族，城镇化布局还必须考虑国家安全因素。因此，在中西部一些发展条件较好的地区，必须加快培育新的城市群，形成新的增长极。

（三）成为推动区域经济发展方式转变和经济结构转型的引领者

城市已成为国家竞争力的重要体现，城市群的综合竞争力是国家竞争力的重要基石。城市群是推动我国区域发展的核心动力，城市群相对单个城市具有更高的经济效率，容易形成规模经济和溢出效应，对其他区域有较强的示范作用和引领作用。

城市群必须肩负起经济发展方式转变和经济结构转型的任务，城市群在促进经济方式转变和经济结构调整上具有先天的条件，理应成为发展方式转变和经济结构转型的先导者和引领者。既要加大吸引境外投资的力度，吸引国外跨国公司区域总部和创新中心的落户，也要扶持本国大型企业境外投资，实现投资走出去战略。同时要做好城市群在国家战略中的功能定位和城市群内部各中心城市、次级城市的功能定位，避免出现城市群间的过度竞争和区际矛盾，实现城市群之间、城市群内部各城市的协调发展。

（四）实现经济、社会、生态的协调发展，促进人的全面发展和幸福感提升

当经济高度融合时，通过社会和文化的融合等非经济因素来整合城市群的凝聚力，让市民获取城市群的认同感和归属感，最终促进人的全面发展和幸福感的提升，这也是城市群发展的根本目标。社会和谐、文化软实力、生态软实力是城市群综合竞争力的重要体现，通过协同的社会创新管理体制和文化融合来提升城市群的协调度，从而营造城市群的共同利益和公共价值。城市群要在经济、社会、文化、生态环境协同的基础上，形成生产、生活、生态一体化的发展理念，即在生产上实现各城市的定位和功能分工，通过产业价值链将城市连接起来，建立城市间完善的上下游产业联系，提高分工的协作程度，实现高度专业化的产业集聚。推进城市群内部公共服务均等化，通过高效交通网建设，教育、医疗、社保等方面的一体化建设，实现城市群内的生活同城化，提高居民生活的舒适度和便利度。当前城市的生态环境问题日益突出，生态环境是未来城市竞争力的重要内容之一。城市群的生态环境治理需要各城市联动整治，建立城市群公共生态基金账户和联动治理机制，形成共同防治的生态保护带。

中国24大城市群将是全国区域发展格局中的主要脉络，城市群也将在区域发展中逐渐具有“一触而动全身”的政治、经济、社会、文化的综合效应。因此，在区域整体增长潜力可持续的情况下，实现城市群的全面协调一体化是城市群未来的重大战略目标之一。

二、中国城市群发展的战略思路

（一）建立多元化、多极化的城市群空间格局

目前，我国城市群的发展差异较大，各城市群的发展路径及其空间组织必然是多元的。城市群由过去单中心集聚模式向多中心、网络化格局演变。随着产业由城市群核心地区向外围地区不断转移，城市群核心城市的劳动力需求从一般产业工人转向特定的高素质人才，核心区集聚的大量从事低附加值制造业的产业工人开始回流，就地、就近展开劳动力的二次转移，从而推动了城市群次级中心城市的发展。

建立多极化的城市群空间格局。以城市群为载体，不同层级的中心城市在带动区域发展中发挥多极作用。重点打造几个具有较大辐射力的城市群，一方面是基于我国人口资源分布实际的客观选择，另一方面也是中国特色城镇化道路的现实路径。受国土空间和人口资源环境条件的限制，我国大规模工业化、城镇化，不可能遍地开花，平面推进，只能在一些发展条件和基础好、人口密集、城镇密布的地区集中展开，形成一个或多个核心城市为中心，大中小城市和小城镇共同组成的城市群。城市群地区经济发展水平高、产业集中、人口和城镇密集，在重大建设项目布局、资源利用、环境保护、空间组织等方面的矛盾也比较突出。

（二）由要素、生态、政策红利驱动向创新驱动转变

中国的城市化得益于各种红利。中西部为沿海地区输送了大量的青壮年廉价劳动力，造就了中国沿海地区的世界工厂。然而，中国沿海地区的劳动力、土地等成本逐渐上升，东南亚新兴国家劳动力更廉价，国际投资和国际产业纷纷向越南、老挝、缅甸等国家转移。中国发达的城市群人口红利的机会窗口逐渐消失，城市群需要谋求新的发展优势以取代劳动力成本优势。依靠牺牲环境为代价的经济增长和城市化有违可持续发展理念，生态红利的空间将越来越小。

城市群不可能处处向国家申请政策红包，未来城市群的政策红利空间会越来越小。因此城市群需要获得新的持续发展动力：创新。中国城市群必须走创新之路，未来中国的城市群的创新体现在科技创新、制度创新、理念创新、管理创新等方面，坚持以生产方式的创新为基础，通过技术创新来发展一批具有国际竞争力和话语权的产业，将创新产业化，以技术创新来推动制度创新、管理创新等。作为区域经济的增长极，城市群在创造需求和供给、地方税收、资本投入、集聚高端生产要素等方面优势明显，在这些优势领域城市群通过集聚和扩散的效应更容易诱发和形成创新，通过各类创新性生产活动成为区域的创新和研发中心，推动区域创新转型发展。

（三）树立需求导向型的区域规划理念

需求导向型区域规划核心思想是以社会公众需求和社会发展、制度安排需要为基本依据制定区域未来一定时期内的发展方向和行动纲领。其基本思想是：转变传统的供给计划规划资源思想，把最终消费的需求方作为一种重要的规划资源，在政府制定规划中引入需求管理理念，在制定规划的全过程、全要素中充分考虑需求者——公众的真实需要和感受，提前将未来的需求计划性地分配给不同的时间段内，从而有效控制使用区域内的生产要素和各种资源，达到以人为本、综合平衡各种诉求、效益与公平统一的科学发展目标。

政府在需求主导型规划中应起到一种需求管理者、实施者和协调者的角色。政府作为需求管理者在充分掌握了区域发展的基本信息和发展动态之后，全面了解社会公众的需求，来组织和编制区域规划，一方面可以充分满足社会公众的需求，另一方面也使得未来区域规划的供给与需求形成平衡。政府的实施者角色要求最终的规划由政府来统一安排实施，包括组织制定规划和实施规划或者监督第三方按照需求导向来编制规划和实施规划。协调者的角色是指在城市群规划的制定过程中需要协调好城市群之间、城市群内部城市之间的局部利益和整体利益、短期利益和长期利益，以期获得城市群规划的整体经济社会效益。

（四）完善城市群协调机制

城市群与落后地区之间形成反哺机制，通过中央财政转移支付、对口援建、产业转移、项目优先等政策扶持落后地区快速发展，警惕对周边落后地区资源和要素的抽空效应。当前城市群之间、城市群内部各城市间的区域摩擦趋于频繁，需要建立国家层面和城市群层面的协调机构和协调机制。在国家层面上，建立24大城市群的综合协调机制，如设立国家城市群协调工作委员会，统一制定全国层面上的城市群发展规划、统一部署各城市群间的产业布局和发展定位，处理各类冲突，定期举行城市群联席会议、市长论坛等，建立共享的城市群合作发展信息平台。在城市群内部，建立统一的协调机制，建立城市群内各城市自上而下的垂直领导和利益互动机制已经较为成熟，在充分发挥已有垂直合作的基础上，特别要建立跨区域层面、区域内部各城市之间的水平合作机制。

建立各类跨区域的行业协会，提升城市群内外专业化和分工，提供各类供需信息、谈判机制，降低城市群内外的交易成本，促进城市群内外的融合。加快城市群协调机制的法制化进程，通过立法规范城市群的发展并保障城市群内外部协调发展，如考虑修改《城乡规划法》，增加关于城市群发展的法律和法规。

（五）逐步形成一致的城市群共同利益趋向

虽然目前区域规划中并未明确提出达成一致的城市群共同利益，但是从远期的发展目标来看，必须实现国内城市群的竞争力合力，前提是城市群整体的协调和一致的城市群利益。各城市基于自身利益考虑往往会设置各种适合本地发展的政策，不利于形成协调发展的局面。城市群的发展需要形成联动和协调发展的动力，因此构建共同的城市群利益十分有必要。一方面城市群之间形成科学的功能定位和产业分工，强化城市群间的跨区域合作，形成共同的战略合作和共赢互利的合作框架；另一方面对于城市群内部要加强经济整合，从产业、基础设施、市场、交通、政策上加强统一协调，同时关注区域自身的比较优势，最大限度地发展本地优势，获得城市群整体的经济效益。通过形成共同的城市群利益体来实现各自的城市价值，从而在未来的全球城市群竞争格局中，形成中国城市群的整体竞争力。

三、中国城市群发展的未来及展望

（一）世界高端城市的聚集地、全球资源配置中心

中国的城市化不仅决定了中国的未来，而且决定了世界城市化的未来。因此，要提升中国城市群的整体竞争力，必须重点提升三大城市群的国际竞争力，并培育中西部地区的重点城市群。未来，随着三大城市群国际竞争力的迅速提升，香港将继续保持世界城市和亚太乃至全球金融中心的地位，上海将成为国际经济、金融、航运中心，北京将成为全球重要的政治、文化、科技中心，三大城市群将成为全球重要的资源配置中心，成为高端人才、全球投资、科技创新、优势产业的重要集聚地，全球重要的经济增长极和影响全球经济的重要区域板块，在国际竞争中和大宗商品定价上获得话语权。其中，长三角城市群将继续稳居全球城市群前列，珠三角和京津冀城市群将成为全球十大城市群之列。山东半岛、辽中南、中原、武汉城市群、海峡西岸、成渝和关中-天水城市群将成为我国乃至亚太地区重要的城市群，集聚部分全球高端要素、影响区域和全国经济，成为我国的次级城市群。

（二）城市群空间趋于网络化、扁平化

目前，中国的区域和城市发展存在着过度倾斜的现象：城乡差距、地区差距、城市群间差距、城市群内部差距依然较大，区域内部中心城市高高耸立，大都市边缘城乡停滞和衰落，国家区域政策向中心城市倾斜。这些都是城市化发展初期阶段为了追求效率所出现的一种“合理”的倾斜状态。随着交通路网、社会公共服务水平的均等化、现代生活方式的多元化、文化融合不断加强，城市群间的行政壁垒逐步淡化，城市群内部同城化效应越来越明显，各城市间协同发展，城市间由交通网、消费网、文化网、就业网、产业网、信息网等子网将城市群编织成一张网络化空间图，城市群越来越像一个“大城市”。城市群内部的要素和资源在经历过高度集聚的发展后逐步走向整体的扩散，城市群内部各城市最终形成了分工明确、功能合理、产业布局协调的扁平化城市体系。同时，由于城市群规模的不断扩大，城市群的管理逐渐走向扁平化管理，如“省直管县”、“财政分权不断弱化”、“城市社区管理扁平化”，以扁平化的管理方式来适应城市群的高度复杂的管理需要，充分发挥市场经济的灵活性，管理效率大大提高。

（三）城市发展与人的发展同步

城市发展的根本目标在于为本地区集聚要素、创造财富和为居民获取福利。因此，城市的发展需要与人的发展保持同步，城市化的发展成果理应由居民同步分享，关注人的需要。城市群作为我国城市化的最高水平，代表中国直接参与全球城市竞争，需要树立城市发展以人为本的思想，积极为城市居民创造良好的公共服务设施、优美的生态居住环境、良好的社会保障体系、一流的教育、医疗、文化资源，满足全社会和居民的各项生产、消费、娱乐、生活需要，着力提高居民的幸福感。特别是要逐步抛弃唯GDP的目标观，注重城市经济发展的质量，建立居民的利益诉求表达机制、居民参与城市建设和发展的参与机制，创建良好的城市文明和生态环境，将城市的发展全过程融入到促进人的全面发展过程之中，建立和谐的城市公共关系、人与人之间的融洽关系、人与自然的和谐关系。总之，城市的发展要以人为本、关注和满足人的现实需求，实现城市与人、与自然的共同和谐发展。

（四）城市群战略空间多元化

城市群在不同的发展阶段，具有不同的发展战略需要。城市群必须具有足够的发展战略空间，从而获得推动区域发展的持续性的动力。未来的发展空间有：一是实体经济向虚拟经济扩张，产业链融合度加深，嵌入式产业促进产业结构更加稳固。二是交易成本中地理和空间因素的影响将逐步减小。三是空间载体不断扩展，由单纯的地理表面区域向地下、空中、海洋扩展。四是生产中劳动的物化价值不断增大，即人力资本报酬在商品价值的创造中不断提高。城市群的发展战略空间将与未来经济发展的趋势保持同步，城市群有巨大的实体经济支撑，又具备实现虚拟经济的各类集聚要素：信息平台、科技创新、产业链等。随着电子商务的不断发展，网络信息为城市的各类供给提供了广阔的市场空间，地理空间的运输成本变得相对越来越小。不少城市群毗邻大海、江河，在城市土地供给有限的情况下，海洋和江河成为重要的经济载体，城市群的经济延伸空间具有向海洋、地下、上空发展的天然经济条件。中国城市群的发展空间将更加广阔。发展现代服务业和大力扩展海洋经济是两个重要的战略空间。前者包括了以高科技的新兴产业、金融服务业、民生领域的健康保健和养老服务业、生产性服务业等，后者则包括海洋渔业、海洋能源开发、海洋旅游等。这些产业符合城市群的经济发展特征和经济持续增长的要求。

（五）逐步向智慧城市、知识城市、低碳城市、创新型城市转型

未来的城市群将走向以知识、文明和和谐为特征的新型城市空间组合。未来的城市群将逐步实现转型，迈向新型城市组合，即迈向智慧型、知识型、低碳型、创新型城市空间组合。智慧城市是新一代信息技术支撑、知识社会下一代创新环境下的城市形态，智慧城市通过物联网、云计算等新一代信息技术、综合集成法等工具和方法的应用，实现全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用以及以用户创新、开放创新、大众创新、协同创新为特征的可持续创新。知识城市指将知识置于城市规划和经济发展的中心地位，将知识管理和智力资本规划相结合，促进知识传播和创新，为创造高附加值的产品和服务提供可持续的城市大环境，从而为城市打造在未来国际竞争中的核心地位。低碳城市指以低碳经济为发展模式及方向、市民以低碳生活为理念和行为特征、政府公务管理层以低碳社会为建设标本和蓝图的城市。创新型城市的内涵体现在思想观念创新、发展模式创新、机制体制创新、对外开放创新、企业管理创新和城市管理创新等方面。未来中国的城市群将同步整合智慧、知识、低碳、创新发展理念，走知识、文明、和谐、创新为特征的发展转型之路。

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