国外社会养老服务体系对我国的启示

周媛也，周 德

（湖南师范大学 公共管理学院，长沙 410081）

社会养老服务体系的内涵是“与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。”[1]《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，在养老服务体系建设工程方面要“充分利用现有资源，加快专业化的老年养护机构和社区日间照料中心建设”。

许多发达国家已经早早地进入了老龄化社会，它们在应对老龄化问题上有了很多经验教训，参考发达国家在养老服务的经验模式对我国社会养老服务体系建设与发展有一定帮助。

一、国外社会养老服务体系模式

西方国家进入老龄化阶段的时间早，人民的民主意识强。英国最早在1601年的《济贫法》中就规定由教堂负责向贫困老人提供救济，这是社会化养老最初的模式。二战后西方发达的资本主义国家为了缓和社会矛盾，根据不同国情建立了一些适合本国经济和社会发展的养老服务模式。

（一）机构养老作为中流砥柱普遍存在

机构养老作为一种基础的养老模式，一直普遍存在于各个国家，它是社会养老服务体系的重要组成部分，是老年人社会福利事业的重要载体。发达国家的机构养老主要有以下几个特点：

1．按老年人的不同需求，养老机构被分为不同的护理级别，实现对护理资源的有效配置

在美国，根据不同功能和不同需求，养老机构被分成三类：一、技术护理照顾型养老机构，这是照顾级别最高的机构，主要收养需24小时全天候精心医疗照顾但又不需经常性医院服务的老人；二、中级护理照顾型养老机构，主要收养无严重疾病，需24小时监护、护理，但又不需技术护理照顾的老人；三、一般照顾型养老机构，主要收养需要提供膳食和个人帮助，但不需要医疗服务及24小时生活护理服务的老人。同样，澳大利亚养老院的服务也分为不同的等级，一般分成一般护理与特殊护理两层，不同等级的护理所提供的服务也不同。老人在入住养老院时，相关工作人员会对老人的具体情况进行评估，根据评估的结果对老人实行个性化的分区管理，按老人的不同需要，在饮食、心理、日常生活及活动等方面提供相应的服务。

2．非营利组织在机构养老中扮演重要角色

虽然政府在养老问题上一直处在举足轻重的位置，但第三部门也为美国社会的养老提供了大力支持。它们大多是非盈利或者微利的，享受政府的税收优惠政策，同时有相应的行业准入标准，受政府监督。非政府养老机构的存在和发展也是美国发达的市场经济在养老服务方面的体现，是福利性与产业化相结合的体现。在日本，同样有由企业或非营利组织根据老年人不同群体特征和需求而建设的商业性或非营利性养老院，如：看护型养老院，住宅型养老院和健康型养老院。

3．专业化程度高，硬件设施完善，服务人性化

日本在养老机构的建设方面很注意专业化问题，具体延伸到了居室设计、家居用品设计、饮食营养搭配、专业人员培训等方面。正是对这些问题的专业化追求，带动了日本养老设施社会化的建设和运营，促使了日本养老服务的产业化。

澳大利亚在养老服务专业人才的准入机制上控制严格，从选人到培训再到上岗都有专门的工作人员进行监督检查。如：护士必须取得澳洲护士局的注册，护理员必须有Ⅲ级以上老年护理证，并提供无犯罪证明，才能上岗。还根据专业特点将护士分为全科护士、临床护士、精神卫生护士、老年保健护士和心理治疗护士等。[2]在职期间，必须参加各种形式的培训，以提高自身业务水平。

芬兰有一种较为人性化的养老形式：日托型养老，该服务的对象是居家养老的 65岁以上老人。人老后，儿女不在身边、同龄好友相继去世等一系列问题很容易导致老年人的身体和心理状况出问题，而日托型养老在一定程度上缓解或消除了老年人的孤独感。在每周的五天工作日中，服务机构负责早晚接送日托老人，并为他们提供早餐、午餐和下午茶，老人们一起散步、聊天、健身、娱乐，这样既能使老年人的身体得到锻炼，又有益于老年人的心理健康。并且这项服务不占用很大开销，各项服务相加大约每天15欧元，[3]这个数字是大部分芬兰老年人能够承受的。

（二）“小区”模式的社区养老较具特色

关于“社区养老”，可以有两种不同的理解。一种是为居家养老提供服务支持的社区养老服务模式，这在我们国家也已经不少见，政府正在大力发展社区助老，让社区养老作为依托，为居家养老提供全方位服务。而另一种“社区养老”则不同于第一种含义的概念，它更贴切于房地产开发中的“小区”， 是将老年人集合到一个地域范围内的一种形式。最典型的是美国的“戴尔韦伯型”社区和日本的“长寿村”。[4]

1．“戴尔韦伯型”老人社区

“老年人社区”的概念最早出现在美国，它提倡轻松享受老年生活的理念，主要针对经济比较富裕、身体健康、生活能自理的老人。早在上世纪60年代，戴尔·韦伯就在美国亚利桑那州开发了第一个老年人社区：太阳城。经历半个多世纪的发展，美国已经有50多个“戴尔韦伯型”社区，并且数量和规模都在继续增加。

除了“戴尔韦伯型”社区，美国还有很多其他类型的老年人社区，社区的特点和提供的设施都不尽相同，老人们可以按照自身的需求进行选择。由于这样的社区比一般养老院更具有独立性，且老人自身拥有房子所有权等特点，使得老人社区在美国大受欢迎，老人们可以在社区里有自己独立的生活空间，整个社区又都是年龄相仿的老年人，有利于老人社交，丰富他们的生活。

2．“长寿村”

日本在社区层面建立了集医疗、护理、康复、预防、娱乐为一体的综合养老服务网，长寿村是日本一些机构特意为适合老年人居住而设计的，既有老年人的独立空间，也有公共活动区。这种设计颇受日本老年人的青睐，因为它满足了老年人的心理需求，而不像传统养老把老年人定位为缺乏各种能力、限制老年人的行动范围，让老年人不会因为自己年老而感到自卑，而是强化了他们的自理能力，长寿村的这一尊重老年人心理需求的特点是传统的养老院不能企及的。

（三）精神慰藉与生活照顾结合的社区——居家养老

居家养老被认为是所有养老模式最终的回归，它并不同于传统的家庭养老，而是立足于家庭，让社会的服务、政府的服务进入家庭的一种模式。而社区——居家养老相结合的创新模式，不仅能高效利用社会养老资源，而且也能在很大程度上满足老年人的情感需求。借助社区的优势发展养老服务，既能减少硬件设施建设的成本，又能使家庭与社区养老相结合，避免老年人在养老院中可能出现的心理问题。

在发达国家，这种养老模式应用也相当广泛。例如美国针对独居老人，尤其是高龄老人和失能老人，由社区或经政府许可的养老服务机构提供范围相当广泛的上门服务，其中包括送饭上门、送医上门、送车上门、专业护理人员定期探望、电话确认、紧急救助等，而且许多服务是免费的。在瑞典、芬兰和澳大利亚等发达国家，一方面，由于养老机构数量有限、床位和医护人员紧缺，另一方面，由于大多数老年人的在家养老的精神需求，社区——居家养老逐步流行。在芬兰，由政府设置在各个基层社区的社会服务部来为老年人提供家庭服务，内容不仅包括洗衣、更衣、洗澡、换尿不湿、做饭、采购等全方位细致的服务，还给老年人提供办理银行业务、邮局业务和图书馆借书服务等。瑞典政府鼓励并推行居家养老模式，让社区的养老服务进入家庭，尽可能为老年人提供最人性化的养老服务。澳大利亚有专门的社区老年照护服务体系，在选择照顾方式方面，政府鼓励老年人尽量在家接受照顾，减少对养老机构的依赖，使得家庭和社区的功能不断增加。

二、我国社会养老服务体系发展历程和当前存在的问题

（一）我国社会养老服务体系发展的历程

1．政策的发展历程：建国以来，我国的养老服务主要是针对“三无老人”、孤寡老人及特殊困难老人，社会福利制度的设计属于补缺型的。在“十一五”时期，国家向建立普惠制度迈出了重要步伐。比如，养老服务对象已经由传统的“三无”和“五保”老人拓展到全社会有需求的老年人，15个省份建立了高龄补贴制度，16个省份建立了养老服务补贴制度。2011年出台的《中国老龄事业发展“十二五”规划》涉及社会养老服务、老年人的医疗、社会保障、优待、老年组织建设、老年文化等。在《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（以下简称“规划”）里，第一次将社会养老服务体系建设纳入专项规划范围，提出我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，提出了要从我国基本国情出发，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划的基本原则。另外，从2013年7月1日起，修订后的《中华人民共和国权益保障法》将正式实施。

2．我国养老模式的发展历程：家庭养老作为中国传统的养老模式，已经延续了几千年，“养儿防老”的思想深入人心，家庭养老模式是我国养老模式的开端。建国后，社会养老的模式演变成家庭养老和单位养老两种模式，政府和企事业单位退休人员享受国家养老包干的待遇，而其他大部分老年人还是由家庭养老。在计划经济时代向市场经济时代转型期间，一个特殊的产物——“双轨制”产生了，机关事业单位和企业的退休人员享受的养老待遇变得有所不同，也是在这个时期，机构养老逐步发展起来。进入21世纪后，特别是因为我国在1999年进入老龄化社会，我国在养老模式上不断创新，通过十几年的努力，现在已经基本建成了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系，也基本完成了城乡居民养老保险的全覆盖。

（二）当前存在的问题

总的来说，我国的老年服务体系建设成绩是不可否认的。但是，存在的问题一直没能得到实质性解决。

1．有关社会养老服务的法律和政策不完善、执行不到位

一直以来，社会保障的政策法规一直是衡量政府“民生工程”的质量指标，老百姓最关心的就是养老和医疗方面的问题。在养老方面，2006年国务院办公厅转发的《关于加快发展养老服务业的意见》就提出要建立公开、平等规范的准入、监管、推出机制，要将各类养老机构纳入监管范围。并要求各地组织或促进制定建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等养老服务行业标准，开展服务质量评估和服务行为监督，促进养老服务业向规范化、标准化发展。到2013年，国家已经连续第九年上调企业退休职工养老金，新农保的覆盖率接近 100%。虽然《中华人民共和国老年人权益保护法》、《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》、《关于加快推进居家养老服务的意见》等政策法规在一定程度上促进了社会养老服务事业的发展，但仍存在立法执行力度不够、效力不明显等问题，未能很好地解决老年人在经济和医疗和福利等方面的需求。[5]

2．专业化程度低

养老服务的专业化队伍是社会养老服务体系的重要组成部分，它的专业化与否，直接影响着养老服务的质量。目前，我国仅养老护理人员的需求就达到一千多万，更需要有专业职称的医生、护士、心理咨询师、社会志愿者等。但目前我国取得了国家《养老护理员的职业资格证书》的仅两万多人，这与一千多万人的需求差距甚远。在现有的护理队伍中，由于文化素质和职业归属感低，导致部分人员对护理工作不热心且不专业，无法满足老年人的养老服务需求，这个问题在机构养老模式中，尤为凸显。

3．总量和投入不足

目前我国养老服务的总量不足，拿养老床位来说，全国每一千位老年人拥有的床位不足 20张，而发达国家一般是20到50张床位。另外，我国的养老服务项目偏少，养老服务设施功能不完善，多为陈旧的设施，且数量不够，与日益增长的老年人需求相比仍有很大的差距。在完善养老服务硬件设施方面，《规划》提出在2015年实现每千位老年人30张床位的目标，而民政部2012年6月发布的《2011年社会服务发展统计公报》显示，截至2011年底，全国各类养老服务机构拥有床位353.2万张，每千名老年人拥有养老床位只有19.1张。

在投入方面，我国政府在近些年对养老服务的投入不断增加。2009年国家发改委投入资金2个亿， 2012年增加到11个亿，[6]但投入仍然不足，与庞大的需求市场相比，还存在很大的缺口。国家下大力气加大财政投入提高人民养老保障水平的目标，由于老年人口数量庞大，所以落实到每个老年人身上的钱只是杯水车薪。并且，由双轨制导致的企业与机关事业单位工作人员退休待遇的差别，使得连续九年上调的企业退休职工养老金水平仍然远远达不到公务员退休的待遇水平。财政投入的限制引发制度运行的各种问题，它是导致硬件设施不完善，专业化队伍欠缺等的最主要原因，极大阻碍了社会养老服务快速发展。

三、国外经验对我国社会养老服务体系建设的启示

我国老龄人口正在以年均 3%左右的速度递增，预计到2020年达到2.43亿，约占总人口的18%。[1]政府部门已经出台了一些新的政策推动社会养老服务体系的建设。比如在资金筹集方面，社会养老服务体系建设的投资以地方投入为主，鼓励社会捐资，中央予以适度补助，做到“保基本、广覆盖、可持续”。鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量资助或兴办养老机构或设施，对社会组织兴办或者运营的养老机构通过政府购买服务或政府补贴等多种方式予以支持。

在老龄化问题越来越严重的今天，总结过去的经验教训，正确评估我国养老服务的发展模式，并借鉴国外的发展规律和启示，是我们关注未来发展战略时必须认真对待的重要议题。[5]168

（一）建立与国家宏观政策目标相一致的法律框架

国际实践经验表明，养老保障制度改革是国家一系列改革的重要组成部分，建立与国家宏观政策目标相一致的法律框架至关重要。[7]对比发达国家的经验可以看出，立法先行是确保制度运转落实的重要因素。发展社会养老服务体系的关键是在形成以政府为主导的、常规化的制度性安排基础上，整合社会资源配置，在监督管理与资金支持等方面构建长效机制。

另外，政府应当建立相应的激励机制和其他政策制度，以鼓励社会组织和民间力量参与到养老服务事业中来。养老问题说到底是全社会的问题，这问题如果单纯只依靠政府和国家来解决是不可能行得通的。在发达国家，私人企业或机构在社会养老服务上发挥的重要作用显而易见。社会组织和民间力量的参与，不仅能对提高养老质量起到作用，且有利于完善全社会的养老服务机制。国家已经出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，各地应该进一步出台相应措施，促进公建民营，允许社会力量通过总体承包、功能承包、委托运营、合资合作等方式，参与政府办养老服务设施的管理和经营。[5]我国有地方也已经开始推行此类政策，如江苏省将老年服务设施建设用地纳入当地土地利用总体规划和年度计划，并予以优先安排，采取税费减免、床位建设和运营补贴、购买服务等方式扶持社会资本兴办福利性、非营利性养老服务设施。对符合条件的老年服务机构免征营业税、企业所得税、土地使用税、房产税等。[8]

（二）构建多级别的养老护理服务体系

美国、澳大利亚等国将养老服务进行分级的形式，不仅有利于节约养老资源，而且能使老年人享受更恰当的养老服务，这种分级别的养老护理模式需要完善的硬件设施和专业的人才队伍相配套。我国现在的养老机构之所以服务质量普遍提不高，养老设施陈旧落后、养老服务人员缺乏专业性是主要原因。我国现在的养老服务水平根本谈不上将护理水平划分为不同层次，而是整体的水平都还在较低层次徘徊。只有在硬件和人才队伍建设赶上去的基础上运行科学的管理服务模式，才能从根本上提升社会养老服务水平。

加强教育培训，提高养老服务人员素质是当前的重点之一，特别是要加快培养老年医学、管理学、护理学、营养学以及心理学等方面的专业人才，提高社区及农村基层卫生技术人员的专业素质。要有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，改革教学内容和教学方法。加强岗位培训，提高养老服务从业人员职业道德、服务意识和业务技术水平。另外，充分挖掘老年人自身的资源，老年人既是养老服务的需求者，也可以是很贴心的服务提供者。老年人更明白自身的需求，让身体健康、有能力、有知识的老年人发挥余热，担当养老服务志愿者的角色，实现“积极老龄化”。建立老年人之间互帮互助的平台，进而在全社会形成一个包含各年龄层次的志愿者队伍，将专业化和职业化的养老服务队伍与志愿者队伍相结合，建设一支结构合理、素质优良、专兼并包的养老服务队伍，从而为提高社会养老服务水平提供既庞大又专业的人才队伍支撑。

（三）加快养老服务产业的发展

据人口学家预测，2010—2049年将是我国人口老龄化速度最快的时期，65岁及以上人口占总人口的比重在2049年将达到22%，2055年达到25%，此后将在24%—26%之间徘徊。[9]老年人数量占总人口数量如此大的比重，一方面表明我国老龄化程度之深，另一方面可以从中挖掘经济潜力。庞大的老年人群体将拉动养老服务产业的发展。与其他产业发展不同，养老服务产业的发展有其特殊性：老龄化给其带来的不仅仅是商业发展的契机，更关键的是，养老服务产业化是应对人口老龄化问题的必然要求。尤其是到21世纪中叶，我国向发达国家行列迈进，老年人也应当享有较高质量的体面生活。[9]22只有推动养老服务产业的发展才能满足老年人的需求，才能提高老年人的生活质量。而在这个过程中，政府应该转变职能，强化其主导责任，从传统的福利模式向“能促型政府”发展。老龄产业涉及物质生活、精神生活、卫生保健、生活服务等领域提供的产品和服务，它的发展不仅能实现老年产品市场化，而且能推动传统养老模式的改革和养老方式的社会化。

《规划》数据显示：目前，我国城乡失能和半失能老年人约 3 300万，占老年人口总数的19%。据推算到 2020 年，我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过5 000亿元，可新增社会就业岗位超过710万个。由此可见，建设社会养老服务体系不仅是为了应对人口老龄化的危机而提出的保障民生的措施，同时，也能为社会提供更多的就业岗位，扩大内需，促进国民经济的发展。

[1] 国务院办公厅. 社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）[EB/OL]..http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201112/20111200247654.shtml.

[2] 赵薇. 澳大利亚的社区老年照护服务[J].中国卫生资源,2008(11): 299-301.

[3] 郑岩. 国外养老产业的一些做法值得借鉴[J]. 瞭政策 望,2011(7): 47-50.

[4] 青木. 国外养老模式借鉴[J]. 协商论坛, 2012(1): 50-52.

[5] 郑功成. 中国社会保障改革及发展战略(救助与福利卷)[M].北京: 人民出版社, 2011: 173.

[6] 王素英.中国社会养老服务体系建设现状及发展思路[J]. 社会福利, 2012(9): 2-6.

[7] 穆怀中. 社会保障国际比较[M]. 北京:中国劳动社会保障出版社, 2010: 193.

[8] 黄莉新. 积极推进养老服务体系建设 大力提升老年人群幸福指数[N]. 中国社会报, 2011-12-21(01).

[9] 郑功成. 中国社会保障改革及发展战略（养老保障卷）[M].北京: 人民出版社, 2011: 7.