湖南户籍制度改革探析

张 献

（湖南警察学院 治安系，长沙 410138）

户籍制度有广义与狭义之分，广义的户籍制度是指与户口登记密切相关的一系列社会管理制度，包括社会保障、教育、就业、退伍安置、计划生育等制度；而狭义的户籍制度仅指按户登记的人口管理制度，其目的是要证明公民的身份。从广义上讲，中国现行的户籍制度根据血缘关系和地理位置把户口划分为城镇户口与农村户口，并且以此作为享受公共福利待遇的一种资格，这种城乡分割的“二元”户籍是对公民身份的一种不公平界定，具有歧视性。因而现行“二元”户籍引发了越来越多的争议，户籍制度改革成为社会的迫切需求。国家从20世纪80年代开始，就在陆续进行改革。进入到新世纪，户籍制度改革已全面展开。湖南作为中部省份，紧跟时代的步伐，实施了一系列户籍制度改革措施，取得了一定的成绩，但也存在一定的问题，尤其与两型社会建设目标还有一定的差距，如何进一步完善户籍制度改革，正确地引导人口聚集，合理分布人口，推动两型社会建设，促进城乡统筹，实现新型城市化，是一项重大而紧迫的课题。

一、湖南户籍制度改革的历程

户籍制度之所以需要改革，主要在于户口具有的不同“含金量”。同为中华人民共和国公民，农村人与城里人却享有截然不同的福利待遇。尤其是对城镇发展做出了不可磨灭贡献的农村人口（即农民工），他们与城镇人口生活在同一城市，却不能享受同样的待遇，出现了“同城不同待遇”现象，心里的不平衡感更加突出。只有缩小这种差别，实现城乡一体，才能消除人们对户籍制度的指责，特别是应首先解决“同城不同待遇”现象，满足城市非户籍人口的公共服务需求。而缩小这种城乡户口的“含金量”差别，只有两种途径：一是剔除户口之上的镀金，剥离依附于户口之上的福利待遇；二是逐步增加农村户口的“含金量”。湖南户籍制度改革一直同时采取两种途径，用分进合击的办法，最终实现户籍制度一元化改革目标。具体过程分两条主线进行：

（一）降低入城门槛，剥离依附于户口之上的福利待遇

十—届三中全会的召开，标志着我国开始进入了改革开放的新时期。随着改革开放的不断深入，我国流动人口迅猛增长。此时，国家出台了多项“农转非”政策，严格控制的户口迁移制度开始松动。如明确科技骨干、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工、部分边防军官的农村家属等可以在原籍转为城镇户口；对“农转非”的控制指标，由不超过当地非农业人口的1.5‰，提高到不超过当地非农业人口的2‰等。[1]同时，乡镇企业快速发展，农民到集镇务工经商，迫切要求在集镇落户。1984年10月国务院发布了《关于农民进集镇落户问题的通知》，1992年8月，公安部决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。1998年国务院批转公安部放宽了婴儿落户、夫妻投靠、老年人投靠子女、在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民户口迁移政策。2001年3月30日，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革开始全面推进。湖南根据中央的精神，相继颁布了执行以上法律规章的实施意见。1992年以后，粮油价格放开，市场上的其它生活资料也日益丰富，这为户籍制度的进一步改革创造了条件。

国家对城市就业制度的改革、社会保障制度的健全和城市居民诸多社会福利的取消，使城镇户口的功能逐渐弱化和淡化。湖南省委省政府于2003年10月28日颁发了《湖南省深化户籍制度改革方案》，建立城乡统一的户口登记制度，并对计划生育、退伍兵安置、最低生活保障、抚恤优待及土地承包等五个方面的政策进行相应调整，剥离附加在户口上的一些社会管理功能，还原户口登记管理的本来面目。2007年后，为了推进长株潭经济一体化，省公安厅印发了《长株潭经济一体化户籍管理制度改革意见的通知》，统一了长株潭购房落户的标准，人才落户、投资落户、投靠落户三种准入条件越来越宽松。2010年，湖南加快户籍管理制度改革，放宽中小城市和城镇落户条件，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等困难。同年，为贯彻落实党中央关于统筹城乡发展的精神，充分发挥“两型”社会建设先行先试的优势，株洲市人民政府颁发了《湖南省株洲市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的实施意见》，再次提出建立城乡统一的户口登记管理制度。在市区范围内取消农业户口、非农业户口性质和由此衍生的其他户口类型，统一登记为“居民户口”，剥离附加在户口上的一些社会管理功能和原有福利待遇，使户口成为国家依法对公民进行登记、确认公民身份、提供居民身份信息的工具。适当降低进城落户的条件，吸引符合发展需要的人力资源有序流入城市。

由于各地区在贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署中取得明显成效的同时，也出现了一些不容忽视的问题。2011年2月国务院办公厅颁布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，将户籍制度改革的重点转向着力解决农民工的实际问题。

（二）实施居住证制度，试图解决城市非户籍人口的公共服务问题

对于非户籍人口，湖南首先放开公共服务的对象是湖南急需引进的人才。2003年6月，省人事厅、省公安厅联合下发了《关于印发湖南省办理人才居住证若干规定的通知》，规定非湖南籍人口被湖南省用人单位聘用到专业技术岗位或者管理岗位上工作，并具备下列条件之一的人员，均可申请《湖南省人才居住证》：具有高级专业技术资格，省重点学科、新兴学科、重点实验室、支柱产业、高新技术产业、重点工程、新兴学科的学术、技术带头人，具有硕士研究生毕业以上学历，海外留学人员，华侨、华人中的高级人才、湖南省经济社会发展急需的其他高级人才。

其次是几年后才惠及的普通非户籍人员（如农民工）。根据国务院国发〔2006〕5号文件精神，结合实际，湖南省人民政府颁发了关于解决农民工问题的实施意见，提出把农民工纳入城市公共服务体系，对农民工实行属地管理。为此，2009年4月，湖南实施流动人口居住证制度，持有居住证的流动人口可以在计划生育、子女入学、劳动就业等公共服务方面享有与当地居民同样的待遇。2011年，还印发了《湖南省流动人口暂住登记与居住证发放办法》。

2012年10月，湖南成立了由省综治办、省公安厅等 14家成员单位组成的实有人口专项组，，将建立覆盖全部实有人口、部门共享应用的综合信息平台，健全实有人口动态服务管理体系，以开展实有人口、实有房屋为重点的“两实”信息采集为主线，完善流动人口居住证“一证通”制度，强化重点人员动态管控，加强境外人员服务管理，实现实有人口服务管理工作的信息化、专业化、规范化、社区化，提升对非户籍人口的公共服务水平，力争根本上解决“同城不同待遇”问题。

二、湖南户籍制度改革亟需解决的问题

由上可知，湖南作为一个人口大省，在户籍制度改革方面，紧紧抓住两条改革主线，采取分进合击的策略，是值得肯定的。一直以来，湖南严格执行中央有关户籍制度改革的精神，积极稳妥地进行着户籍制度改革，取得了一定的效果。目前主要着力于保障非户籍流动人口的公共福利待遇，实施“一证通”以及建立实有人口管理信息平台，希望通过实有人口信息的管理维护来掌握社区实际居住人员的动态情况，实现实际居住管理与服务的全覆盖。但也存在许多问题，尤其是在推动两型社会建设方面还需要进一步思考对策。这些问题具体表现为：

（一）居住证不含芯片，流动人口福利待遇难以落实

目前湖南为了降低居住证的成本，设计上并没有芯片，也就没有存贮功能，有限的信息成为了暂住证的翻版。2011年省政府下发了《关于加强和创新流动人口服务管理工作的通知》，要求各市州、县市区政府高度重视流动人口服务管理工作，明确了住房和城乡建设、教育、工商、计划生育、人力资源和社会保障、卫生、公安等部门在各自的领域内要保障流动人口凭居住证享受其相应权利。但是由于财力的限制，各地执行情况不乐观，地方政府推行的积极性并不高。由于无法落实流动人口的公共服务，因此流动人口办理居住证的比例低。

（二）没有实现湖南主体功能区与人口均衡发展相协调

湖南省委九届十次全会提出以“四化两型”引领湖南科学发展，其中新型城镇化是实现两型社会的基本途径。根据我省制定的《“两型”社会建设综合配套改革试验总体方案》，长株潭三市2010年城市化水平要高于 60%；2015年总人口1600万人，城市化水平高于70%；2020年总人口1800万人，城市化水平80%以上。5年后，全省建成长沙、株洲、湘潭、岳阳、衡阳、常德100万人口以上的特大城市6个，邵阳、益阳、郴州等50到100万人口的大城市6个，20到50万人口的中等城市25个，20万人口以下的小城市15个，形成特大城市——大城市——中等城市——小城市——重点镇——一般镇的城镇等级规模结构。然而，当前湖南除长沙人口超200万外，其余 13个地级市人口均不足 100万，其中更有 6个市人口少于50万，城市规模偏小、集聚度低，对周边地区带动能力很弱。另外，湖南于 2012年出台了《湖南省主体功能区规划》，在全省划分了重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区四类。从理论上来讲，重点开发区域应该鼓励人口的集聚，而重点生态功能区应该限制人口的迁入，禁止开发区应禁止新人口的聚集。可目前的户籍制度却没有加以区分地进行改革，没有针对性，无法实现人口的均衡发展与主体功能区相协调。2012年2月《湖南省“十二五”人口发展规划》通知指出：湖南目前人口分布不合理，一是人口分布与生态保护不适应。部分限制和禁止开发区人口增长较快，生态屏障区人口超载，人口集聚区环境污染未得到有效控制。二是人口分布与经济布局不协调。人口合理分布的引导机制不健全，主体功能区的人口政策亟待制定。产业政策、国土规划、产业布局与人口分布结合不紧密，长株潭聚集区域没有吸纳相应规模的人口，区域间人均生产总值和公共服务水平差距过大。

（三）实有人口信息化管理缺乏长效机制

人口信息是反映国情国力的重要信息，是社会管理的前提，是国家进行宏观决策的依据，是城市进行规划、为居民提供服务与管理的基础。可是，随着改革开放的深入与发展，城市人口剧增，人员流动频繁，户籍人口人户分离现象突出。这已给城市的居住、就业、教育、卫生、财政、城市建设、治安管理等方面造成了较大的压力。政府各部门从自身工作目标出发都研发了信息系统，采集了与自己部门相关的人口信息。每个部门之间的信息并不关联，各自研发的系统难以兼容，形成了一个个信息孤岛，人口信息呈现自上而下的条块状分布，无法提供每一个人完整、动态的人口信息，就连辖区内实际居住人口的数量这一基本数据也得靠估计。因此，近年来中央、公安部就社会管理创新工作相继做出了一系列决策部署，将创新实有人口管理置于突出位置。2007年全国城市公安机关“三基”工程建设座谈会上，时任中央政治局常委、中央政法委书记的周永康强调，要转变管理理念，改进管理方式，以人口管理信息系统建设为平台，强化实有人口和流动人口管理。湖南省公安厅一直注重人口信息化的管理，建立了警务综合平台，要求公安内部全警采集，为实有人口信息化管理奠定了基础。实有人口信息系统与实有房屋信息系统同时建设与关联，成为网格化社会管理的一种新举措。通过集中采集人、房信息，科学分类、分责任落实，推进政府公共服务在基层社区的延伸，力争达到服务与管理的全覆盖。因此实有人口管理不仅是社会管理的创新，更是户籍制度改革的内容，为实现一元化户籍改革目标奠定了基础。

但是湖南自成立实有人口信息化管理工作小组以来，出现了地区发展不平衡、信息质量参差不齐、后续工作不力、工作进程缓慢、老百姓见不到管理带来的实惠等问题。究其原因主要是在于没有建立该项工作法制、财政、人员等方面的长期保障机制。

三、完善湖南户籍制度改革的对策

（一）树立“大人口”理念，坚持政府主导，部门参与，共建共享的原则

在我国，长期存在着城乡差别、地区差别，户籍制度改革的本质是缩小“二元”户口的差别待遇，因此，从根本上讲就是实现城乡一体化、实现地区发展平衡的目标，这本就是政府的责任，需要更多宏观政策的调控，需要投入大量的人力、物力、财力，是一个系统工程，不是哪个部门可以完成的，因此改革中要坚持政府主导、部门参与的原则。对于户籍制度改革，人们最初把矛头指向其主要的登记部门——公安机关，寄希望于公安机关进行改革，公安机关除了简化相关证件办理的手续外毫无办法，深感自身力量弱小。然后，许多地方又尝试由公安机关牵头，计生、民政、工商、税务、社会保障等相关部门配合的方式来实行改革，但协调过程艰难，改革进程慢，效果不尽如人意。而只有树立“大人口”理念，独立于现行行政机构之外，单列组建一套自上而下统一的组织领导机构，作为协调人口信息相关行政部门的专门组织，并且在实施过程中，由各级政府一把手负主责，才能建立高效的人口管理机制，才能保障人口信息及时变动，保障人口基础数据的准确与鲜活。

（二）权力下放，实施阶梯式户籍制度改革政策

“阶梯式”户籍制度改革要遵循人口、资源、环境相协调的可持续发展方针以及“具体问题具体分析”的哲学理念。所谓“具体问题”是指每一个地区的环境承载力、公共资源的供给情况。从某一地区来看，应该根据规划，根据其划分的不同功能区而实施不同的人口迁移政策。如优化开发区域、重点开发区域户籍制度改革的步伐可以快一些，力度可以大一些；但对于限制开发区域则应该谨慎，禁止开发区域则要防止人口的迁入。由于湖南14个地州市每一地市的具体情况不同，应该尊重地方政府的意见，在省一级制定户籍制度改革方案，再由每一地州市制定实施方案，报省一级备案。每一地州也可采用同样方式放权于县一级政府，充分发挥地方自主权。

（三）加快居住证一证通建设

目前湖南的居住证上没有芯片，建议政府加大投入，实施IC卡式样的居住证，为流动人口享受“市民待遇”、进一步转化为城镇市民奠定基础，也为政府各部门及时有效掌握流动人口现状、调节和控制城市人口规模、实施各部门管理提供便利。[2]可与目前正在实施的实有人口信息化管理系统相衔接，对于录入实有人口数据库的流动人口，依法可以在社区办理含芯片的居住证。不仅可以记载流动人口的基本信息，还可以满足记载流动人口社保、计生、医疗、金融等信息功能拓展需求。甚至还可通过对居住证芯片功能的二次加载，实现居住证的入户积分管理、公交服务、金融服务、票务服务、通信服务、小额支付服务、企业服务等多方面应用。

（四）加大投入，建立实有人口信息化管理的长效机制

首先，应该法律制度先行，提高执行力。如上海不仅出台了《上海市人民政府关于完善社区服务 促进社区建设的实施意见》，而且先后制定了《社区事务受理服务中心管理考核办法》、《区实有人口数据维护管理办法》、《加强街道实有人口信息库建设方案》、《关于加强街道人口与信息管理办公室建设意见》、《区街道人口与信息管理办公室工作职责（试行）》、《社区事务受理服务中心及居民区事务受理服务员的工作首问责任制》等管理办法与制度，同时还建立了各项工作考核和奖惩制度，保障了实有人口管理系统的高效运作，提高了执行力。[3]

其次，要研发“一口受理”平台，拓展实有人口信息数据库的服务功能。要充分发挥人口数据库的基础性作用，大力开发实有人口数据库的业务应用。如在区级层面，可以建立以实有人口数据库为支撑，以资源整合、信息共享为目标的“一口受理”平台。所有政府部门通过 “一口受理”平台受理条线业务，各部门不断更新、丰富实有人口的业务信息，保障人口信息的及时性、准确性，保持人口信息鲜活，为社区人口综合管理与服务站对辖区居民准确管理与服务奠定基础，简化办事手续，节省老百姓时间，提升为民服务水平。特别是政府能准确掌握辖区内非户籍人口数量、年龄结构、分布等信息，对于制定城市规划、分配公共资源、缩小户籍人口与非户籍人口福利待遇差别等方面有了明确的目标与计划，对于缓解户籍制度改革压力具有重要贡献。

[1] 殷志静, 郁奇虹. 我国户籍制度改革[M]. 北京: 中国政法大学出版社, 1996: 120

[2] 张献. 居住证功能分析——兼论湖南居住证的实施[J]. 广西政法干部学院学报, 2012(4): 18-21.

[3] 苏焕兴. 构建三级联动机制, 提升社区实有人口管理信息化水平——上海区县信息化实践[J].信息化论坛,2013(1): 33-36.