我国青少年网络游戏监管政策的十年回顾与分析*

刘建银，周 轶

(重庆师范大学 教育科学学院，重庆 401331)

我国青少年网络游戏监管政策的十年回顾与分析*

刘建银，周 轶

(重庆师范大学 教育科学学院，重庆 401331)

旨在保护青少年的网络游戏监管政策大致经历了从笼统监管到专项监管两个阶段。监管的领域和手段主要体现在：对网络游戏内容的行政审批、对网络游戏出版与经营单位资质的行政审批、对网络游戏经营活动的行政与技术监管以及对网络游戏经营场所的行政监管等。目前，网络游戏监管政策仍存在多头监管和监管职能重复设定、针对青少年消费者尤其是未成年网络游戏行为的监管及保护有效性不足、监管政策技术和手段过于滞后等问题，亟待通过进一步研究加以完善。

网络游戏；监管政策；青少年保护

网络游戏已经成为了一个庞大的文化产业，成为网民特别是青少年网民的主要网络应用类型。据调查，2011年我国网络游戏市场实际销售收入达到428.5亿元人民币[1]。2010年大型网络游戏(MMOG)的用户中，10～29岁年龄段的用户群体比例达79.9%，从职业来看，40.7%的用户为大中小学生[2]，这就是说，青少年已经成为网络游戏消费的主流群体。可以预见，随着手机的广泛渗透，青少年通过移动通讯网络使用网络游戏的机率将大大增加，网络游戏使用率将越来越呈现出低年龄化、普及化的趋势，这对旨在保护青少年合理健康使用网络游戏的监管政策提出了严峻的挑战。自2000年迈入新世纪以来，面对如何有效

监管网络游戏以保护青少年在网络游戏中不受伤害等问题，我国政府以及其他党群部门颁布了一系列政策。那么，十多年来我国针对青少年的网络游戏监管政策是如何演变和发展的？这些监管政策所涉及的监管领域和手段有哪些？还存在哪些问题和不足？本文在收集、梳理十余年国家有关部门颁布的政策文本基础上，试图对以上问题加以分析和回答。

一、青少年网络游戏监管政策的历史演变

从历史来看，我国早在上世纪八九十年代就有针对电子游戏的监管政策，但具体针对网络游戏的监管政策，则是与整个互联网发展及网络游戏的发展紧密联系在一起的。因此，这些政策主要是在世纪之交我国互联网蓬勃发展的背景下才如雨后春笋般地密集出台。总的来说，十多年来的政策演变经历了一个从笼统监管到专项监管的过程，具体来说包括两个阶段。

(一)2000-2004年：网络游戏笼统监管阶段

进入新世纪，互联网逐渐渗透到人们社会生活的各个角落，国家逐渐意识到规范互联网信息服务活动的重要性。因此，这一阶段的政策主要集中在笼统、宽泛地监管互联网信息服务、互联网出版业务、互联网文化服务以及互联网娱乐场所或上网场所方面。由于对网络游戏本身的认识还不够，针对青少年的网络游戏监管政策还主要停留在口头提醒方面。

例如，2000年国务院颁布《互联网信息服务管理办法》(国务院令第292号)，这是我国最早出台的旨在监管借助互联网向上网用户提供信息服务活动的政策。在监管政策整体框架方面，该政策的最大亮点在于区分了经营性和非经营性两种不同性质的互联网信息服务，开创性地针对二者分别建立了许可制度和备案制度，并首次授权信息产业部门或电信管理部门直接进行监督管理。可以说，该政策初步建立了我国互联网信息服务监管的制度框架。在此政策的指导下，2001年信息产业部等四部委制定了《互联网上网服务营业场所管理办法》，对开办上网场所的经营条件、审批流程、经营行为、处罚等问题进行了规定。但此后，信息产业部门逐渐较少作为牵头部门负责互联网信息和上网服务问题的监管，取而代之的是新闻出版总署和文化部。正是在这两个部委的牵头下，一系列针对互联网信息出版行为和经营行为的政策密集出台。

国家新闻出版总署、信息产业部2001年底颁布《互联网出版管理暂行规定》。该政策对从事互联网信息出版业务的条件、审批流程、内容要求和处罚细则等从源头进行了规范。在关于出版内容要求的第18条特别提到，“以未成年人为对象的互联网出版内容不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，以及恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容”。该政策是新闻出版机构首次介入到网络游戏监管的标志。到2003年，新闻出版总署发布《关于在游戏出版物中登载〈健康游戏忠告〉的通知》，明确提出其具有电子游戏和互联网游戏出版物的归口管理权。同时鉴于消费者特别是广大青少年消费者在游戏过程中缺乏有效引导和沉迷游戏，新闻出版总署发布《健康游戏忠告》。鉴于这一阶段网络游戏监管部门较多的状况，2004年7月，新闻出版总署发出《关于落实国务院归口审批电子和互联网游戏出版物的通知》，明确新闻出版总署是国务院惟一归口管理电子游戏出版物和互联网游戏出版物的行政部门。在保护青少年特别是未成年人身心健康等目的的同时，该通知对提交审批电子游戏和互联网游戏的条件、流程等也进行了规定。

从文化部介入网络游戏监管的途径来看，首先是通过早期规范电子游戏场所、互联网经营场所开始的。如2000年国务院办公厅转发文化部等七部委制定的《关于开展电子游戏经营场所的专项整治的意见》，要求文化部牵头对非法经营电子游戏的场所进行集中清理、规范。2002年8月，国务院颁布《互联网上网服务营业场所管理条例》，该条例首次授权文化行政部门对网吧、电脑休闲室等营业性场所的设立进行审批，同时对其经营活动加以监管。针对青少年群体，该条例规定在中小学校园的周围200米范围内不得设立上网场所，网吧要悬挂未成年人禁入标志并不得接纳其进入。在此条例授权下，文化部于2003年制定、并于2004年修订发布《互联网文化管理暂行规定》，首次把网络游戏、游戏产品定性为互联网文化产品并将系列纳入了监管范畴。在2004、2005年开展全国网吧专项整治工作期间，文化部多次联合其他部委颁布相关政策[3-4]，进一步强调严禁未成年人进入网吧，并强化文化行政部门作为对包括网络游戏在内的互联网文化产品和网吧经营的监管牵头部门，应采取各种措施封堵违法网络游戏等互联网文化产品，从而确保青少年用户的身心健康和权益。

除信息产业部、新闻出版总署和文化部的政策之外，这一时期还有其他部门牵头制定的一些针对青少年群体的网络游戏监管政策。如2004年颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，提出了要“开发和推广弘扬民族精神、反映时代特点、有益于未成年人健康成长的游戏软件产品”，同时“严格审查面向未成年人的游戏软件内容，查处含有诱发未成年人违法犯罪行为和恐怖、残忍等有害内容的游戏软件产品”以及“加强对互联网上网服务营业场所和电子游戏经营场所的管理”。同年，国家广电总局也发出通知，要求从保护未成年人健康的角度，全面禁止了广播电视播出电脑网络游戏类节目。

总的来看，早期的监管政策奠定了针对青少年的网络游戏监管制度基础。但是，由于当时我国网络游戏产业主要以代理国外游戏产品为主，整体实力较弱，国家监管工作又刚刚起步，因此早期政策还没有认识到网络游戏对青少年影响的重要性和复杂性，其监管重点宽泛性地集中在互联网出版物或互联网文化产品的提供行为、经营行为和未成年人的上网地点方面，监管部门也不统一、不稳定。在这种状况下，应当转换监管思路，需要根据产业发展和用户行为的变化使监管政策更加集中、完善。

(二)2005-2011年：网络游戏专项监管阶段

经过进入新世纪以来前五年的快速发展，网络游戏逐渐成为我国互联网时代使用频率最高的互动娱乐形式。特别是2004年上海盛大公司——首个中国网络游戏公司在美国纳斯达克的上市，极大地推动了中国网络游戏产业的发展。这一时期，网络游戏公司以及用户以几何级数倍增，一系列新的问题层出不穷。因此，如何对网络游戏进行专项监管，逐渐成为了政府迫在眉睫的政策课题。不过，这一时期的监管政策也主要从新闻出版总署和文化部两条线展开。

从新闻出版总署这条线来看，继2003年发布专项政策友情提醒青少年健康游戏之后，进入2005年，该署发布了专门针对网络游戏的监管政策——《关于禁止利用网络游戏从事赌博活动的通知》。通知要求各网络游戏研发、出版运营机构不得研发、出版运营各类赌博游戏或为各类网络赌博游戏以及其他赌博活动提供平台、工具或服务。2007年1月，在公安部的牵头下，《关于规范网络游戏经营秩序查禁利用网络游戏赌博的通知》发布，新闻出版总署进一步明确了清理查处含赌博内容的网络游戏出版物的任务。也在该年4月，新闻出版总署联合七个部委共同颁布了《关于保护未成年人身心健康、实施网络游戏防沉迷系统的通知》以及随文发布的《网络游戏防沉迷系统开发标准》和《网络游戏防沉迷系统实名认证方案》。该系统首次从控制玩家游戏时间、削减玩家在线游戏收益的方式来防止沉迷，以引导未成年人自觉健康文明上网。2011年，新闻出版总署联合七部委正式启动了网络游戏防沉迷实名验证工作。而在此之前的2009年，鉴于长期以来在网络游戏管理中存在的自设审批、重复审查的问题，新闻出版总署就归口管理的问题再次发布《关于贯彻落实国务院〈“三定”规定〉和中央编办有关解释，进一步加强网络游戏前置审批和进口网络游戏审批管理的通知》，重申其对出版、进口网络游戏拥有前置审批权。

从文化部这条线来看，2005年是其专项监管网络游戏的启动之年，亦是其加速出台专项监管政策的标志性年份。6月，文化部联合四部委发出《关于净化网络游戏工作的通知》，主要工作是打击存在违法内容的网络游戏产品及经营行为，查处未经审查的境外游戏产品和清理未经许可的网络游戏经营行为，打击“私服”、“外挂”等侵犯知识产权的行为。7月，文化部联合信息产业部进一步发布了《关于网络游戏发展和管理的若干意见》，针对未成年人群体《意见》要求网络游戏企业“对未成年人上网游戏和游戏时间加以限制，对可能诱发网络游戏成瘾症的游戏规则进行技术改造，实行实名游戏制度，拒绝未成年人登陆进入”。进入2007年，文化部同样加入了公安部查禁利用网络游戏赌博的工作，其主要任务是对从事赌博活动的网络游戏经营单位、活动进行清理。该年2月，文化部联合十二个部委发出《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》，针对青少年群体提出了对接纳未成年人网吧的严管重罚、规范学校内上网场所、查处未经其审批或备案的网络游戏网站、建设未成年人公益性上网场所以及把预控网络成瘾纳入精神卫生工作范围和强化家庭学校教育监护责任等措施，以防止其沉迷网络游戏。2009年，文化部联合商务部发布了《关于加强网络游戏虚拟货币管理工作的通知》，针对未成年人，特别要求网络游戏虚拟货币交易服务企业不得为其提供交易服务，从而使虚拟货币的发行交易渐入规范化轨道。

2010年是我国网络游戏监管政策的又一标志性年份，因为该年6月文化部颁布了我国第一部专门针对网络游戏管理的部门规章——《网络游戏管理暂行办法》。该政策较为全面地对网络游戏的研发生产、运营、虚拟货币发行与交易服务等经营活动进行了全面规范。针对青少年群体，其特别要求不得含有诱发青少年模仿违反社会公德的行为和违法范围的行为的内容，以及妨害其身心健康的内容，并要求经营单位应采取技术措施，禁止未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能，限制未成年人的游戏时间，预防未成年人沉迷网络。网络游戏虚拟货币交易服务企业不得为未成年人提供交易服务等。同年7月，文化部又紧跟着颁布了《关于贯彻落实实施〈网络游戏管理暂行办法〉的通知》，要求各相关单位应以颁布的管理办法为依据，规范主体审批、强化内容管理、加强经营活动监管，特别是要采取切实措施保护未成年人。该通知同时附带《网络游戏服务格式化协议必备条款》，以切实保障网络游戏用户的合法权利。2011年，为维护未成年人合法权益，文化部又联合七部委共同印发了《“网络游戏未成年人家长监护工程”实施方案》。主要内容是家长可根据需要限制孩子每天或每周玩游戏的时间长度及时间段，或者完全禁止，从而制止或限制未成年人的不当游戏行为。与该方案同时发布的还有《未成年人健康参与网络游戏提示》，提醒未成年人健康参与网络游戏。

除此两部门颁布的监管政策以外，这一时期也有相关的法律出台。如2006年全国人大修订发布《未成年人保护法》，规定校园周边不得设立上网场所，上网场所应设立警示标志并不得接纳未成年人，国家、家庭都要采取有效措施，预防和制止未成年人沉迷网络等。总的来看，这一时期的监管政策更加符合网络游戏本身的特点，面向青少年的监管政策更具有针对性、系统性，其监管范围也从早期的地点、行为、内容进一步扩大到游戏实名制、游戏时间、游戏虚拟货币交易等方面。特别是文化部专门化的部门规章出台，弥补了原有网络游戏监管政策散乱、互相冲突的不足，使监管政策迈上了一个新的台阶。

二、青少年网络游戏监管政策的监管领域与手段

通过以上对我国十多年来关于网络游戏监管政策的梳理，我们不难发现，尽管关于网络游戏的监管政策有着重复强调、相互冲突等情形，但总的来看，其领域和手段基本涵盖了网络游戏研发及经营的基本环节。概括起来，这些监管领域主要是网络游戏出版或经营单位、网络游戏内容、网络游戏经营活动和网络游戏经营地点四个方面，手段主要是行政审批或审查。

(一)对网络游戏出版与经营单位资质的行政审批

为加强网络游戏研发运营机构的市场准入，新闻出版总署与文化部均要求对网络游戏出版单位、经营单位的设立、变更进行行政审批，取得《互联网出版许可证》、《网络文化经营许可证》的单位才可办理电信接入业务、工商营业执照以及后续的业务手续。例如，新闻出版总署的政策要求，设立互联网出版机构，应当符合《互联网出版管理暂行规定》的基本条件，包括确定的出版范围，章程，必要的编辑出版机构和专业人员，资金、设备和场所，并由其实行前置审批；文化部对监管对象的范围设定更宽，涵盖了网络游戏运行单位、虚拟货币发行或交易单位等。相关政策要求，申请设立网络游戏上网运营、网络游戏虚拟货币发行和网络游戏虚拟货币交易服务等网络游戏经营活动的单位，应当具备相应条件，包括有明确的名称、住所、组织机构和章程，确定的网络游戏经营范围，符合国家规定的从业人员，不低于1 000万元的注册资金等。符合条件的单位将由省级文化行政部门审批核发《网络文化经营许可证》，有效期为3年。两部委的文件均要求，网络游戏出版或经营单位如果变更网站名称、域名或者法定代表人、地址、资金、股权结构或资本结构以及许可经营范围的，应当重新办理变更手续。应当说，这些监管措施有效地确保了网络游戏出版单位与经营单位的资质，使得网络游戏生产及经营者一进入市场就纳入到政府的监管范围。

(二)对网络游戏内容的行政审批

为防止网络游戏有违法或不健康内容，文化部和新闻出版署都设定了相应的审批环节。文化部政策要求，网络游戏经营单位应当将国产网络游戏报文化部备案，进口网络游戏应当报文化部审批。内容审查主体是文化部网络游戏审查专家委员会，审查主要通过游戏客户端登录账号及密码遍历所有游戏全部场景和功能来完成。备案及审批内容包括游戏主题及内容、游戏操作说明、游戏全部对白旁白描述性文字和游戏主题曲插曲的歌词文本等，附带相应的申请表格和许可证书；新闻出版总署的政策要求，引进版或进口电子和互联网游戏出版物必须由其进行内容审批，提交材料包括游戏出版物中文脚本全文，以及反映游戏基本面貌、表现游戏的主要任务、场景、道具、情节的样品。该署也同时对国产网络游戏实行前置审批。两部委的文件均规定，网络游戏内容有实质性变动以及经营单位有变更的，必须重新办理审批手续，而且网络游戏内容的审查权统一上收至文化部、国家新闻出版总署，地方文化行政部门、新闻出版部门没有审查权。

(三)网络游戏经营活动的行政与技术监管

为保证网络游戏能够合法合规经营，使未成年人能够绿色游戏，在相关政策的安排下，一些行政和技术监管措施得以逐渐实施。如采取专项行动整治网吧、要求网络游戏经营者使用格式合同保护用户权益、进行实名制登记等等。特别在保护未成年人方面，采取了健康提醒、防沉迷工程、家长监护工程和打击利用网络游戏进行赌博的专项行动，有效防止了青少年游戏用户沉迷和偏差行为的发生。目前，一些网络游戏运营商通过技术手段，在游戏进入页面设置了健康游戏提醒警示；有的建立了“疲劳系统”使游戏玩家的时间与游戏收益负相关；“家长监护工程”也在网易、完美时空、腾讯、盛大、畅游、巨人等六家大型网络游戏公司开始实行；有的网络游戏公司还制定了玩家守则和部分游戏内容按年龄的分级体验制度，等等。不过，整体来看，目前尽管对网络游戏经营活动的监管政策在逐渐增多，但体系较为散乱，缺乏系统的构建。

(四)对网络游戏经营场所的行政监管

对网络游戏经营场所的监管主要包括网吧、娱乐场所的监管。在监管机构建设方面，国家层面建立了“全国网吧及网络游戏管理工作协调小组”，由包括文化部、公安部在内的十四个部委参加；在制度建设方面，文化行政部门还制定了网吧日常检查频度最低标准制度、违法案件公示制度等，加强了对网吧的日常监管的制度建设；在技术手段方面，建立了网吧计算机监管平台，为信息畅通提供了方便。近年来，监管力度得到加强，内容主要包括推进网吧的布局结构调整，增强其规模化、专业化和品牌化；取缔黑网吧；学校周边200米以内不得设置网吧或上网娱乐场所；网吧应在显著位置设置警示标志，禁止未成年人进入。接纳未成年人2次以及一次接纳3名以上的网吧将停业整顿15天以上并处罚款，接纳3次以上或一次接纳8名以上将被吊销许可证[5]；以及规范学校内的上网场所等等。应该说，经过若干年的集中整治，网吧的经营逐渐趋于规范化。

以上四个方面的监管，前两个旨在从源头监管，强化网络游戏的市场准入；后两个集中在运营环节的监管，增强网络游戏的市场规范。在监管政策中，有关部门都设定了相应的行政处罚规定，对网络游戏出版、经营的违法内容和违法行为加以处罚。处罚手段主要包括罚款、停业整顿、通知电信部门终止接入直至吊销相应许可证、吊销营业执照和移交司法机关等。

三、青少年网络游戏监管政策的问题分析

应该说，已有政策搭起了我国网络游戏监管的制度框架。但是，针对青少年特别是未成年人来说，原有监管政策中还存在一些体制性障碍使得监管渠道不畅、监管合力难以发挥的问题，而且随着技术的发展，一些新的现象对网络游戏监管政策提出了更高的要求。因此，解决既有监管中的深层次体制问题，结合新现象对现有监管政策所存在的问题进行分析思考，并适时对政策加以完善是当前监管部门所面临的紧迫问题。

(一)关于网络游戏的多头监管和监管职能重复设定的问题

通过对以上政策的梳理分析，我们看到，针对青少年特别是未成年用户的网络游戏监管，动辄涉及数十个部门的联合行动。即便指定了牵头部门，但主要牵头部门更是存在监管职能重复设定的问题，而且长期存在并广受诟病[6]。现在，网络游戏内容审查和单位资质审查主要由新闻出版行政机构和文化行政机构两个部门负责。新闻出版机构负责对网络游戏内容及出版单位进行前置审查，文化行政机构对网络游戏内容和经营单位进行资质审查。但是，纵观两个部门对网络游戏的审批事项、审批程序、审查主体、主要内容以及要求提交的材料来看，两个部门的审批条件几乎没有差别。首先，在内容审查上本身就是重复的，其核心都是对网络游戏的场景、对白、音乐、脚本等进行全面审查。重复审查很可能导致一些网络游戏无法正常上线，从而影响了正常的市场秩序。如《魔兽世界》是在我国流行最大的网络游戏之一，2009年，网易公司在重新代理该款网络游戏前的审批过程中，就直接遭遇了两个部门必须同时审查许可的矛盾。出现久拖不决使《魔兽世界》长期无法按时上线[7]；其次，从资质审查来看，其实目前很多网络游戏公司本身既是网络游戏研发或出版单位，同时又是经营单位。两个部门所列出的资质条件也没有关键差别。通观已有的监管政策，新闻出版和文化两个部门的政策交集大，但彼此“老死不相往来”，同时联动的情况几乎很少出现[8]，监管部门负责人之间的唇枪舌战也此起彼伏。我们认为，行政监管的目的在为市场的健康、规范发展助力，在多头监管已经造成了责任不明确的前提下，两个部门再重复设定审批权限、不断争夺对网络游戏的监管主导权，不仅增加了公司的运营成本，给产业的发展设置了多余的行政障碍，而且也为网络游戏市场的不正当竞争埋下了诸多隐患。

在有关文件中，文化行政部门虽然初步认可了新闻出版署所实行的实名制、前置审批权等，但二者的矛盾没有得到根本解决。我们认为，造成多头监管和职能重复设定的问题，根本原因在于监管部门缺乏对网络游戏特征的认识。例如，文化和新闻行政部门仍旧固守于过去电子游戏机或计算机单机游戏的思路来认识和监管网络游戏，因而一个监管生产环节、一个监管经营环节。这样两段式的监管应对过去的电子游戏或许是一个有效的办法，但是针对网络游戏就会失效。因为网络游戏的生产和经营单位大多是一体的，重复设定审批权显然会给网络游戏添加不必要的障碍。因此，未来应当针对网络游戏的产品及市场特征统筹整合监管职能，通过重新赋予某个部门新的行政许可加以解决。

(二)关于针对青少年网络游戏消费者的监管及保护政策有效性不足的问题

经过十多年的发展，目前针对网络游戏产业的准入监管政策日渐成熟和完善，但对消费者特别是青少年消费者、未成年消费者的监管及保护政策仍然存在不少漏洞。从未成年消费者来看，对其消费行为的监管主要放在简单的口头提醒、网络游戏实名制、防沉迷系统和家长监护工程方面。这些措施的有效性很难实现。目前，大多数网络游戏没有在游戏进入页面进行健康游戏的口头提醒，即便是有但多数也只是在进入页面的不显著位置出现，或者很容易被游戏用户“跳过”而根本起不到提醒的作用；实名制的实施也刚刚起步，目前网络上出现了很多他人的身份证号，某个游戏用户随便选择一个身份证号就可以顺利进入网络游戏入口，因此现有的实名制无法也不能对身份证号的真实性进行验证；而关于沉迷时间的限制，由于很多网络方法的原因，基本上发挥不了作用。防沉迷系统试图从限制游戏用户的时间、降低游戏收益来引导未成年人主动养成健康文明上网的习惯，但该方法可能对网络游戏深度沉迷者有用，一般网络游戏沉迷者仍可利用一些漏洞达到长时间玩网络游戏的目的，例如，使用一个身份证在不同游戏中设置多个不同账号等；家长监护工程需要家长知晓孩子的游戏账号，但青少年用户往往有多个游戏账号，家长往往难以全面了解而且有时根本不能从孩子那里得到具体账号。此外，在保护网络游戏用户的权益如游戏虚拟物方面，监管政策也还多处存在空白，而近年来这方面的法律诉讼却层出不穷。我们认为，网络游戏监管政策最终要落实到保护消费者特别是未成年人的权益方面[9]。因此，未来应当开展重点针对消费方的监管及保护政策的研究和完善上。

已有针对青少年消费者特别是未成年人消费者监管保护的政策缺乏有效性，原因有以下几个方面。一是政策制定多数是从成人角度出发，而没有考虑到青少年本身的需求。客观地说，游戏包括网络游戏本身无所谓好坏，关键在于社会对它的态度。从对青少年的调查来看，青少年自己描述的网络游戏对他们的负面影响，远没有家长教师们所描述的那么严重，而且他们认为网络游戏对其身心和社会化发展反而有一定帮助，但是在许多政策中青少年的声音和需求被忽略了。没有考虑到政策对象的需求所制定出来的政策，会主要偏向于限制、禁止而不是权益保护，很难得到青少年玩家的响应。二是政策对未成年消费者的网络游戏行为研究不够。未成年人网络游戏过程中的行为是非常复杂的行为组合，如游戏场景行为既有现实中的行为也有颠覆现实的行为，因此在制定保护未成年消费者网络游戏政策的过程中应当对各种行为加以分类规范。有些行为可以鼓励，有些应该限制，有些必须禁止。笼统限制时间、查禁账号并不是有效的做法。我们认为，在规范青少年消费者行为方面，可以通过制定相应的格式化条款，要求网络游戏公司建立相应的《玩家守则》，分析相应的网络游戏行为，在反骚扰管理、欺诈、赌博、虚拟物买卖、偷盗等行为方面建立玩家自律性规范。三是现有行业监管政策重在准入和违法处罚，而对行业自律标准、运作规范乃至游戏商的社会责任重视不够。这样，很多企业很难考虑到消费者权益的长期性，当消费者倾注大量金钱、时间和感情而得来的虚拟财产受到损失的时候，相关企业往往逃避法律责任。因此，政策同样应当出台相应的格式化标准或行业规范，用以规范企业的经营行为。如上海就于2011年底出台了《上海市网络游戏服务规范》，该规范从资质、未成年人保护、服务人员、官方网站、服务场所、运营时间、服务费用、用户信息管理、安全措施等方面对网游企业提出基本要求，并在质量评估、服务改进等方面做了具体要求。但是，这仅仅是地方行政规章，还应进一步研究以将此规范完善并扩大到全国网络游戏产业。

(三)关于网络游戏监管政策技术和手段过于滞后的问题

现有网络游戏的监管技术或监管手段多数仍旧具有滞后性。例如，对网络游戏内容的监管主要是上市前的专家集中内容审查，而且网络游戏如果有核心内容更新也必须送交新闻及文化两部门重新审查通过才可以上市。专家集中审查往往耗时较长，这使网络游戏的及时上市受到阻碍；而且有的网络游戏几乎每天都在更新内容，还有的网络游戏是根据玩家互动而产生新内容，这些内容很难判断是否就是实质性变动，那么关于内容的审查是否每天都要进行呢？在针对未成年人保护的监管中，只有实名制、防沉迷系统、家长监护工程从行为角度进行了初步规范，但从新闻出版署的《健康游戏忠告》到文化部的《参与网络游戏提示》，基本上属于口头提醒。而与青少年教育工作最贴近的共青团、妇联、文明办、教育部等单位，主要职能在宣传、咨询、心理健康辅导等，多数是说服教育。这些监管措施缺乏对青少年玩家不同网络游戏行为的约束，而且现行的多数监管主要是“事前审查”和“事后监管”，特别是“事后监管”，使得通常是在市场出现问题时才去解决问题。例如，对于违规的网络游戏出版和经营单位，最严厉的处罚方式基本上是出版或文化部门取缔许可证、电信部门封堵端口、工商部门吊销执照、公安部门查封网络游戏出版经营场所等。这些监管缺乏对网络游戏运营过程的“事中监管”，同样有着严重的滞后性。

我们认为，未来监管应该改变监管思路，在技术或手段方面可以通过以下几种方法加以弥补：一是广泛使用网络技术。网络游戏技术有着动态发展的特性，因此在监管网络游戏的过程中，应当充分利用网络技术的作用，通过建立相应的网络平台来监管网络游戏，如要求网络游戏企业必须提供相应的账号和密码，供监管者不定期的、不定时的对游戏内容及运营状况进行抽查；同时，也可参考“网络扫黄打非”的经验，设立相应的违规网络游戏举报平台，接受群众举报进行违法违规内容的监管。二是对网络游戏进行分级管理。分级管理是很多文献讨论的热点话题，因为现在仅仅通过笼统性的内容审查机制来进行内容控制和管理会非常乏力，而且效果不佳。近年来，一些地方和网络游戏企业开始尝试网络游戏的分级管理，如上海市《关于贯彻落实〈网络游戏管理暂行办法〉有关规定的通知》第16条规定，所有网络游戏经营单位必须在其运营产品的官网首页左上角显著位置、用户注册和登录页面的显著位置提供产品“适龄提示”的标志：18岁以下标注字体颜色用绿色，18岁以上的标注字体用红色。标注红色“适龄提示”的网游产品，应采取技术措施，禁止未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能。《魔兽世界》将游戏内容分为三个年龄段：15岁以下、15～18岁、18岁以上。15岁以下的不能体验到《魔兽世界：巫妖王之怒》，并同时接受防沉迷系统的限制；15～18岁的虽能体验到所有内容，但要接受防沉迷系统和法定监护人指导管理的限制[10]。这样，通过分级来分类管理网络游戏内容。三是建立行业标准和玩家行为规范。正如上文提及的，未来应在全国范围内建立相应的行业规范，增强网络游戏企业的自我监督和自我约束，同时建立玩家的行为准则，对不同网络游戏行为加以分类规范。这样，企业的自身规范、企业对玩家的行为规范以及各网络游戏企业、玩家自主发起的联盟的日常监督就可以将违规行为遏制在最初期，从而减少给社会、青少年带来的不良影响。

[1] 李苑．2011年我国网络游戏产业增长强劲[N]．光明日报，2012-01-11.

[2] 中国互联网络信息中心(CNNIC). 2010年中国网络游戏用户调研报告[EB/OL].(2011-06-20)[2012-08-10].http://www.cnnjc.net.cn/research/bgxz/wybg/201106/t20110620_21452.html.

[3] 国务院办公厅．国务院办公厅转发文化部等部门关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知[EB/OL].(2004-02-17)[2012-08-25].http://www.110.com/fagui/law_4102.html.

[4] 文化部，国家工商行政管理总局，公安部，信息产业部，教育部．关于进一步深化网吧管理工作的通知[EB/OL].(2012-03-12)[2012-08-25].http://www.wenming.cn/ziliao/wenjian/jigou/qita/201203/t2012 0312551762.shtml.

[5] 文化部．关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知[EB/OL].(2007-09-12)[2012-08-25].http://news.txwm.com/policy/v10782.html.

[6] 常青．行政许可重复设定怎么办[J]．出版发行研究，2006(4):55-58.

[7] 孙春燕．谁在争夺魔兽世界[J]．中国新闻周刊，2009(11):61-63.

[8] 公安部，信息产业部，文化部，新闻出版总署．关于规范网络游戏经营秩序查禁利用网络游戏赌博的通知[EB/OL].[2012-08-26].http://wuxizazhi.cnki.net/serch/YWWX200735012.html.

[9] 唐雪，何勇平.论网络游戏对青少年生命价值观的影响及启示[J].重庆邮电大学学报：社会科学版，2011(1):111-115.

[10] 《魔兽世界：巫妖王之怒》适龄要求专题[EB/OL].[2012-08-15].http://www.warcraftchina.com/services/age-restriction/.

(编辑：刘仲秋)

ReviewandAnalysisofRegulatoryPolicyofOnlineGameforAdolescentsinDecennium

LIU Jianyin, ZHOU Yi

(CollegeofEducationalScience,ChongqingNormalUniversity,Chongqing401331,China)

Online game regulatory policies designed to protect adolescents were experienced from general regulation to special regulation. The regulatory domain and method are mainly embodied in the administrative examination and approval of online game content, administrative examination and approval of qualification of online game business, administrative and technical regulation of the online game activities as well as administrative regulation of playing places of online games. At present, some problems should be solved urgently, such as multi-point regulation, regulation setting repeatedly, insufficient effectiveness of regulatory policy on adolescents and undeveloped regulatory technology.

online games; supervision policy; protection for adolescent

10.3969/j.issn.1673-8268.2013.01.006

2012-09-18

国家社会科学基金资助项目：青少年网络游戏行为分析与网络游戏成瘾预警指标体系研究(11XSH003)；重庆市社会科学基金资助项目：重庆市青少年网络游戏行为调查与网络游戏成瘾预警指标体系研究(08-JY04)

刘建银(1976-)，男，四川邻水人，教授，博士，主要从事青少年教育、教育政策与法律研究；周 轶(1984-)，女，四川平昌人，重庆师范大学教育科学学院硕士研究生，主要从事教育政策与法律研究。

C913.5

A

1673-8268(2013)01-0026-07