农村资金互助社的融资困境及其法律对策研究——兼评《农村资金互助社管理暂行规定》

贾蒙蒙

一、问题的提出

解决“三农”问题是改革发展稳定的必经之路。自2004年以来，连续9个“中央一号”文件都涉及“三农”问题。解决“三农”问题的根本途径是解决农业发展的资金融通问题，让充足的资金回流农村，提高农民收入和农业产值。目前，我国已经形成以银行业金融机构为主体，非银行业金融机构为补充的资金融通渠道。但是，在城乡二元结构下，必须将城市和农村的资金融通路径做区别处理，因为小农经济发展存在其自有的问题：一方面，土地分散、经营规模小，3/4的农户是兼业的，再加上农业生产周期长、自然性状、经济性状和生活性状三者是合一的，商业金融无法进入。[1]另一方面，农户信贷单笔金额小、集体土地不可成为抵押物、农户信用评估难、成本高，而农户资金需求的时效性却很强，故商业银行难以满足这一需求。因此，农村发展过程中，自发生成的民间金融在满足农村资金需求的问题上发挥了巨大的作用，然而，民间金融因其缺乏有效的监管而潜在着巨大的金融风险，易对国家经济发展的稳定性造成不良影响。随着金融体系的不断完善，国家组建了一批正规的民间金融机构，如村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等以满足农村的资金需求。其中，由于农村资金互助社有着信息成本、监督成本和交易成本低廉，以及贷款审批程序简便、网点分布在农村交易便捷等优势，可以促进国家货币政策的传导与支农政策的实施，对于激活农村金融市场、遏制民间非法融资的蔓延，促进民间融资规范化、法制化等具有重大意义。农村资金互助社有望成为日后民间金融发展的主要形式。

中国银行业监督管理委员会于2007年1月22日颁行的《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）对农村资金互助社的设立、融资渠道、监管等做了一系列的规定，将其正式纳入国家金融体系。然而，由于《暂行规定》的制度设计中存在部分缺陷，使农村资金互助社呈现发展缓慢甚至停滞的局面。主要缺陷在于农村资金互助社的准入门槛增高、资金融通困难等问题上。其中，融资难的问题是制约农村资金互助社发展的主要问题。《暂行规定》中何种条款成为产生这一问题的诱因，又如何通过法律途径使农村资金互助社走出融资困境，都是突破农村金融发展瓶颈亟待解决的问题。本文通过对《暂行规定》部分条款的评析找到问题的关键，并通过对农村资金互助社的角色定位分析，为其发展提供切实可行的制度设计。

二、农村资金互助社的法律属性分析

农村资金互助社法律属性的界定关系到立法的导向和具体制度设计，更关系到其应享受的待遇问题。[2]《暂行规定》第二条规定，农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。《暂行规定》将农村资金互助社定性为银行业金融机构。

（一）农村资金互助社是合作金融组织

1.农村资金互助社具有商业银行的特性

银行业金融机构以商业银行为主要组成部分，以吸收存款、发放贷款为主要经营业务。《暂行规定》虽赋予了农村资金互助社这一职能，但农村资金互助社却并不具备传统的商业银行具备的特性。传统的商业银行是以营利为目的金融机构，其中吸收存款、发放贷款面对的是不特定的对象。而农村资金互助社提供存款、发放贷款、办理结算的对象是特定的社员且具有公益性，并不以营利为目的，因此不能将其简单地界定为银行业金融机构。

2.农村资金互助社具备非银行业金融机构的特性

农村资金互助社具备部分非银行业金融机构具备的特性。非银行业金融机构的特征有：第一，筹措资金方式具有多样性，非银行业金融机构不像商业银行主要依靠吸收存款筹措资金，它可以靠发行股票、债券等方式来吸收资金。第二，业务具有专业性和多样性。非银行业金融机构的业务涉及到保险、信托、证券、租赁等，其机构名称通常需要表明业务种类，每一种业务提供的服务都有所不同，互相配合补充，给市场提供全方位的金融服务。[3]《暂行规定》第四十二条规定，农村资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券。此条规定赋予了农村资金互助社多于银行业金融机构的融资渠道。另外，农村资金互助社成立之初的目的在于通过农户之间的互利合作，解决农村发展问题，促进农民增收，加快农业繁荣，其面向的群体仅限于社员。由此可见，农村资金互助社并非银行业金融机构。

3.农村资金互助社是一种合作金融组织

合作金融组织具有自愿、互助合作与民主管理的特点。合作制是一种社会经济组织制度，有其特定的组织形式与规定，反映特定的经济关系，是一种利用合作行为来达到特定目的的群众经济组织。互助社是一种民间信用合作组织，为农业合作社的一种特殊形式，具有合作组织同一性的特点，应遵循资源合作、民主管理、入股与交易互助合作，经营决策民主做出。如《暂行规定》里对章程的制定、修改，选举更换理事、监事，决定财务预算和分配方案，互助社合并、分立、解散、清算等重大事项均需社员大会决定。

（二）农村资金互助社是非营利性企业法人

《暂行规定》在对互助社的设立、社员和股权的管理、组织机构、经营管理等问题上做了类似于营利法人的规定。学界对此多有争议，主要观点是：营利法人说，所谓营利，指法人取得利润并将其分配给成员的行为。[4]即一方面法人以追逐利润为目的，另一方面要将盈余分配给其社员。《暂行规定》第二十二条赋予社员通过社员大会分享盈余的权利，但是，据《暂行规定》第三条来看，互助社是以服务社员为宗旨，谋求社员共同利益为目的的，其不同于营利性企业法人以追逐利润为目的，所以互助社具有公益性而不具有营利性。非营利法人说则认为，非营利性并不等于不从事任何营利活动，相反，合作社仍要从事大量的营利性活动。不过这种营利不是合作社的最终目的，获得的利益并非为社员分红，而是其实现目的的一种手段。虽然《暂行规定》的第四条赋予了农村资金互助社独立的企业法人地位，但该规定并不是给予互助社追逐利润提供法律依据，而是为互助社可以独立占有、使用其财产，独立承担法律责任做出的制度保障。

由此可以得知，农村资金互助社就其本质而言属于合作金融范畴，其建立是互助而非营利的，是公益性的企业法人。因此，对农村资金互助社融资渠道的制度设计可兼采合作金融机构与公益性企业法人的融资办法，获取更多的融资渠道。

三、农村资金互助社融资困境的原因分析

《暂行规定》第四十一条规定，农村资金互助社以吸收社员存款、接受社会捐赠和向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。但是由于缺乏配套的制度设计、鼓励措施和监管措施，农村资金互助社并不能从中得到充足的资金。

（一）内部资金来源渠道不畅通

1.互助社无利率定价权，农户存款积极性低

根据《暂行规定》第四十二条，农村资金互助社仅向社员发放贷款，因此，社员向互助社存入资金多是以获取贷款为目的，在农村信用平台未建立的情况下，加之农业生产自身受自然影响大，农民无力偿还贷款的时，可能爆发信用风险，让互助社容易产生更多的呆坏账，降低互助社资金的流通性。例如，2007年6月1日，刚刚成立100天的全国第一家乡镇级兴乐农村资金互助社被青海省银监会海东分局叫停贷款，原因就在于截至该年5月底，该互助社取得存款仅12.68万元，各项贷款达42.63万元，贷款比高达336%，所以银监会根据审慎经营的原则叫停其贷款。[5]此外，互助社并不享有单独的利率的制定权，而是跟随于商业银行的利率，因此，在利率等同的情况下，农户多将剩余资金存往商业银行。《中国农村金融发展研究2007年度调查报告》中指出，商业银行退出了农村的贷款市场，却没有退出农村的存款市场，商业银行吸收了17%的富裕农户存款，从而减少了互助社的资金来源。

2.附加表决权的设定影响农户参与积极性

《暂行规定》第二十三条规定，农村资金互助社社员参加社员大会，享有一票基本表决权；出资额较大的社员按照章程规定，可以享有附加表决权。该条是基于实质正义的理念出发，采纳了企业股东大会股东行使表决权的方式，但在实际操作中却与互助社设立的初衷相违背。互助社本是村民社员为了应对在市场经济中面临的组织化程度不高、信息失灵、市场交易能力低、产品销售困难等问题，扭转劣势地位而自发组建的合作组织。[6]互助社的根本目的就在于为社员谋求福利，而非盈利，采用“一人一票”的表决方式更有助于提高社员的参与积极性，而根据出资额确定表决权大小的规定，在没有配套监管制度的情况下，受个人利益的驱使，互助社易沦为富农融资的工具，从而损害最需资金的小农户的利益。这一条款大大降低了农户参与的积极性，最终使农村资金互助社丧失为贫苦的农户融资的功能，背离设立的初衷。

3.设立的审批程序繁琐，增加农民负担

《暂行规定》第十四条规定，农村资金互助社的筹建申请由银监分局受理并初步审查，银监局审查并决定；开业申请由银监分局受理、审查并决定。银监局所在城市的乡（镇）、行政村农村资金互助社的筹建、开业申请，由银监局受理、审查并决定。第十五条规定，经批准设立的农村资金互助社，由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照。上述规定，加强了对农村资金互助社的监管，规范了农村金融服务体系。但考虑到实际，农村村民普遍存在着知识水平不高、法律意识淡薄等的问题，且互助社本就是依靠村社之间的信任关系来维持，这一繁琐的设立程序，在没有一个公益性的中介机构参与的情况下，不只在操作上会给农民增加负担，还会增加设立的成本，影响村民参与的积极性，会减缓互助社扩充规模或者增加数量的速度。

（二）外部资金来源渠道不畅通

同业拆借是金融机构之间为了调剂资金余缺，利用资金融通过程的时间差、空间差、行纪差来调剂资金而进行的短期借贷。《暂行规定》通过第四十一条赋予农村资金互助社同业拆借的权利，但现实中却难以操作。

1.银行业同业拆借难实现

按照《暂行规定》的规定，农村资金互助社可以到银行业金融机构拆借资金进行融资，但由于农村资金互助社无担保、利润率低、贷款回收速度慢，使正规金融机构缺乏为其融资的动力。即使中国人民银行有支持“三农”发展的支农再贷款，但由于缺乏配套的制度设计和政策支持，农村资金互助社难以从人民银行融入资金。

2.接受社会捐赠效用低下

农村资金互助社虽可以接收社会捐赠，但《暂行规定》未对捐赠主体、捐赠程序、捐赠资金流向以及对捐赠资金监管等问题做出规定，且由于社会公众和团体对于互助社的认知程度低，缺乏参与的积极性，降低了互助社接受社会捐赠这一路径的功用。

《暂行规定》虽规定了可以通过同其他银行业金融机构融入资金和接受社会捐赠两种外部融资渠道，但仅是宣示性的，无具体的实施细则保障这两种外部融资渠道的施行。

四、解决融资困境的法律对策

从已有的实践来看，农村互助合作社融资困境的重要原因之一是制度的缺失，尤其是法律制度的不健全。因此，需要健全新型农村金融机构法律保障制度，为互助社发展提供一个良好的发展环境。

（一）完善法律法规，解决对内融资难问题

前文已述及农村资金互助社对内融资难的原因所在，在此，提出相应对策措施：

1.赋予农村资金互助社相应的存款利率定价权

允许其设定相对高于商业银行的存款利率，以吸收社员存款。在贷款的问题上，因其公益性的设立目的，不主张利率自定，需银监会进行监管，防止因资本逐利性的本质，出现类似于发放高利贷等破坏农村金融秩序的现象，降低农村资金互助社的发展活力。

2.放宽《暂行规定》中关于审慎经营的监管条款

过度的监管不只会增加交易成本，还会降低农户参与积极性。农村资金互助社产生于农村，乡村社会自有其内部的监督机制，成员出于对自身利益保护的动机，将会对资金的流转情况给与监督。毕竟乡土社会的信用不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索的可靠性。[7]在这个熟人社会里一方面贷款人对借款人的家庭情况生活水平、道德素养以及资信情况都能清楚的把握，这就有效解决了在融资过程中的另各正规金融机构担忧的信息不对称问题；另一方面，这种以血缘、地缘为纽带组建的机构对组织内的成员具有很强的道德约束力，这种无形的道德约束作用在个人身上就会表现出很强的自我约束能力。如果参与农村资金互助社的农户违约，那么他将承担很大的道德成本，不仅会失去获得贷款的权利，还会在该熟人社会里声誉受损，甚至危及其亲属获得贷款的能力。

3.取消附加表决权，采取一人一票制

农村资金互助社是以公益性为原则设立的，不应借鉴企业关于股东大会表决权的相关规定，那是资本逐利性所决定的，出资额高的少数人可能基于自身利益的驱使损害其他社员的利益。也并非出资额越高就越具备决策能力，因此，为了保障农户参与互助社的积极性，防止互助社走上只为富农谋福利的道路，建议取消附加表决权，依旧采取一人一票制。

4.支持农业保险业发展，减少信贷风险

为了防止因自然灾害或病虫灾害的发生造成农业减产的时期，互助社贷款难以回收，产生呆坏账，资金链条断裂的情况，国家应加强政策性保险覆盖，以减弱自然灾害带来的生产经营风险，降低贷款农户无力偿还贷款形成互助资金的不良或农民无法生产的情况。[8]农业保险开展比较成功的国家都有比较健全的法律体系，它们对农业保险的经营原则、保险责任、保险费率、赔偿办法、农业保险经营主体的地位以及政府在农业保险中的作用等都作出了明确的法律规定。但我国长期以来没有对农业保险进行过专门立法，保险内容只是体现在《保险法》和《农业法》中。[9]190目前让农户独资承担农业减产风险是与“三农”政策不相符的，因此，通过相关的农业保险立法或出台相关政策支持农村农业保险业发展，分担农户风险是急需解决的问题。

5.允许资金投资期货，提高农民收入，增加互助社存款数额

研究表明，期货是对冲农产品价格风险的有效工具。然而，因农民普遍存在着文化水平难以适应专业性强的期货交易问题，[9]220因此，需要国家将该优惠政策推进，把农产品价格波动带来的市场风险转移给期货市场分担，帮助组织起来的专业化农户生产经营实现预期的稳定收益，保持农业生产的连续性，促进农业的持续发展和农民增收。

（二）设置配套机制，解决互助社外部融资难的问题

1.建立公益性的资信平台，构建良好的农村社会信用环境

良好的农村社会信用环境有利于降低新型农村金融机构交易成本，促进交易顺利进行。在良好的社会信用环境下，资金链条才不会中断，农村资金互助社可以更加便捷的像其他金融机构融资，金融在市场资源配置中的核心作用也才能得以发挥，并促进农村经济加快发展。

2.通过财政和货币扶持政策解决农村资金互助社融资难的问题

对资金互助社对外融资利率应该执行较低的水平，或者由财政提供无息贷款补充其发展资本金。中央银行可以发挥货币政策的引导与支持作用，向互助社发放支农再贷款，为农村资金互助社的运营提供“隐性担保”。中央银行要将农业开发资金、贴息贷款、无偿扶持资金法定的安排给农村资金互助社，这样将提高财政资金使用效率，同时调动农民参与经营管理和监督的积极性。

五、结 论

农村资金互助社走出融资困境，为“三农”发展提供融资服务是目前农村金融发展亟待解决的问题。本文通过对互助社法律地位的明晰，针对互助社发展中面对的内部融资和外部融资双重困境，提出解决对策。

农村资金互助社作为非营利性互助合作金融组织，具备互利性、公益性、合作性。因此从其设立的目的和宗旨出发，通过赋予互助社存款利率定价权、优化社员表决权制度保障互助社内部融资渠道的畅通，以及通过法律制度的设计保障互助社从外部融资得到更多资金来源，让更多的发展资金回流农村，是解决互助社融资难关键。此外，在发展中通过监管确保互助社始终为社员谋取福利，以防因为资本追逐利润的本性让互助社走向为少数社员谋取福利道路，也是不得不引起重视的问题。

为了确保正在试点阶段的农村资金互助社走向全国，满足更多农村发展的融资需要，还有诸多问题需要解决。在这一探索的过程中，要分清矛盾的主次，在发展中不断提高认识，用认识指导实践，不断促进互助社的发展。认识不断深化的过程就是法律政策的不断完善的过程，通过法律制度的完善为互助社发展保驾护航，为“三农”发展注入更多活力。