论依法治校“斯芬克斯之谜”的破解

彭先兵

在依法治校的主流话语下，我国高校基本建立了各自的制度体系，但这并不等于它们实现了依法治校。事实上，一些高校虽注重各种制度的建立，但制度的落实方面往往显得虎头蛇尾。换言之，高校也存在“有法不依、执法不严、违法不究”的“斯芬克斯之谜”。300多年前，培根就曾说过，有制度不执行，比没有制度的危害还要大。可见，“制度只有执行，才有生命力。与制度设计相比，制度落实这条腿迈出的步子更需坚实”。[1]笔者认为，高校只有建立健全的机制，才能将“有法”和“执行”两个方面统一起来，才能破解依法治校的“斯芬克斯之谜”。

一、机制的基本含义

《现代汉语词典》对“机制”的解释是：机器的构造和工作原理，如计算机的机制；后来生物学和医学通过类比借用此词，指有机体的构造、功能和相互关系，如动脉硬化的机制；还指某些自然现象的物理、化学规律，如优选法中优化对象的机制。如今多泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制、竞争机制。社会科学也引入“机制”概念，主要在三种意义上使用：其一，机制是指系统内外部各种要素之间的律动或有机联系，此种联系通过某种互动、互补和互济的形式表现出来，形成系统的整合功能和综合效率，这是从系统论的角度考察。其二，机制是指依据制度、体制的要求制定的用来规范人们行为的运行程序和操作规范，它服务于制度和体制的工作系统的构建及其功能和相互关系，这是从法治的角度考察。其三，机制是指制度加方法，即制度化了的方法。换言之，机制本身含有制度因素，要求所有相关人员遵守，同时又含有方法因素，是经过实践检验证明的，有效的，较为固定的工作方法。作为机制，它不会因为组织领导人的改变而改变，而作为工作方法是可以因人而异的，这是从模式或操作模型的角度考察。

综上所述，高校的机制应是由高校的组织结构、反映高校运行规律的制度和高校运行所遵循的制度化方法等要素有机构成的自适应系统。其中，组织结构是机制运行的主体，反映组织内在规律的制度是机制运行的内容，使组织结构实现良性运转的制度化方法是机制运行的模式。它有两个方面的主要特征：一方面是内在性和客观性。机制的形成与作用完全由高校的组织结构决定，其类型和功能不以人的意志为转移，完全是一种客观存在。另一方面是自动性和可调性。机制按一定的规律自发能动地运行，其运行方式由组织自身的结构决定，改变组织的构成方式就能相应改变机制的运行方式。所以，高校出现的“有法不依、执法不严、违法不究”的问题，必须通过健全高校自身的机制建设来克服。

二、机制的主要功能

（一）健全的机制能确保依法治校的实现

机制和制度的区别表现在两者各有侧重：制度是规范，但规范本身不能自动运行，必须通过作为主体性要素的组织机构的内在矛盾运动，或者说各相关部门（人）的相互博弈的来推动，而博弈必须遵循制度化的方法。简言之，制度必须通过机制才能发生作用。机制是制度、组织机构和制度化方法的有机互动，是使制度规范起作用的各种要素的有机组合。没有制度，机制可能成为任人摆布的“木偶”或霍布斯笔下的“利维坦”；没有机制，制度就会形同虚设。换言之，有制度还得有相应的机制，否则再好的制度也起不了作用。有了机制，组织机构就会始终处于良性博弈的状态中，彼此约束、相互推动着依法办事。由此可见，机制其实是良性循环的制度体系，制度不过是见诸纸面的静态规则，真正使制度运转起来的是其背后的机制。质言之，机制是在现实中运转着的制度体系。因此，高校要克服“有法不依、执法不严、违法不究”的痼疾，真正实现依法治校，必须以建立健全的机制为抓手，否则便只能是一句空话。

（二）健全的机制能使高校成为一个自适应系统

中国的传统人治文化十分顽强，这在高校也不例外。人治建立在专断与独裁基础上，体现不平等原则，呈现随意性、多变性等弊端，易导致“一人出错，整体出错”，且缺乏及时纠错能力，还易导致腐败和“近亲繁殖”等不良现象。因此，人治会导致高校出现“王朝周期律”式的恶性循环。法治是建立在平等和民主的基础上的，具有规范性、稳定性和可预见性等特点，要求严格遵守作为一般性规程的各项法律制度，特殊情况所容许的权变也不能超出法治原则的范围，因而能实现学校管理的制度化，使这种制度“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，确保高校的和谐稳定和有序发展。中外教育实践已反复证明，只注重制定规章制度的做法不能实现学校的法治。法制要成为法治，离不开法制背后的机制。只有建立健全的机制，才能使制度在作为主体性要素的组织结构的推动下，遵循制度化方法良性运动起来，成为动态的制度体系。换言之，有健全机制的高校是一个自适应系统，常态情况下能自发推动制度的运行，非常情况下能及时地自我调整，一边按法治原则处理非常的问题，一边按法治原则调整完善组织结构、修改制度本身和制度化的工作方法等，从而确保高校的运行不会脱离法治状态。

三、机制建设的主要方面

机制由组织机构、制度和制度化方法三大要素构成，机制建设的主要内容也体现在这三个方面。

（一）组织结构的建设

依法治校先要做到“有法可依”，但“法”需要由人构成的组织机构去制定和执行，人是制定制度和执行制度的主体，组织结构建设是制度建设和操作模型建设的前提。组织结构的建设要确保机制有永不枯竭的原动力，关键是确保组织机构在横向和纵向两个维度上都形成一种大致对称的关系和大致均衡的博弈格局。

从法治角度看，组织结构就是法人治理结构。高校的法人治理结构是指高校的举办者、决策者、管理者、教职工和学生等权利相关人之间建立的有关学校运营与权责配置的一种内部结构关系，以及由此种组织结构决定的配套子机制和制衡关系等。受中国传统人治文化的影响，高校的组织结构纵向表现为高层就拥有绝对的权力，形成权力顶峰；另一方面，组织结构横向表现为分工不分权，权力集中于行政和“一把手”，形成权力重心。这种法人治理结构是一种非均衡博弈结构，权力的顶峰和重心不能得到合理制衡与有效监督，所以“有法不依、执法不严、违法不究”的弊端必然产生。因此，中国高校的法人治理结构可以借鉴“分权制衡”的原则。今天中国的高校表现为“行政体系在高等教育系统的延伸”，民办高校也不例外，充满了行政化倾向。同时，我国特有的党政体制还易导致公办高校出现党政不分或以党代政的现象。民办高校的举办权、管理权和办学权虽易实现分离，但多半实行董事会领导下的校长负责制，受传统人治的影响，其决策、执行、监督结构的建设并不到位。因此，借鉴西方高校治理结构进行科学的“分权制衡”是很有必要的。这种借鉴不是简单地模仿建立董事会、监事会、校长负责制、教工大会、工会和各种委员会等，在举办者、决策者、管理者、教职工和学生等权利相关人之间建立起权、责、利和信息等构成的综合力量大致对称的组织结构，才是组织结构建设的关键，才有可能实现权利相关人的公平博弈，才能确保机制有永不枯竭的原动力。

（二）规章制度的建设

规章制度建设是高校实现制度性发展的基础，决定着高校的发展水平。在依法治校的环境下，高校通过健全制度体系，以制度形式彰显大学的本质和理念，使学校的各项工作能够依制度运转，才能真正做到正确配置行政权力和学术权力，促进高校不断发展壮大的目标。

首先，高校管理者、教职工乃至全体学生应当树立法治观念，提高和强化对制度建设的认识。作为高校管理根本依据的各种制度都应体现着法治理念。作为高校人，必须从高校发展的战略意义上认真对待法制建设。其次，制度建设本身也要强调程序性、规范性、合法性。制度的制定一般要经历以下几个关键环节：提出议案、审查立项、起草、讨论批准和公示。最后，高校应当对制度的解释和适用范围进行制度性规范，这样才能保障制度的正确实施和真正实施。同时，还应及时修改或者撤销那些不符合实际情况的制度，废止主要内容与后来施行的制度的有关规定不符的制度，以保持规章制度的有效性。

高等教育的发展应该是制度性的发展，如何加强制度建设和建立现代大学制度，已毫无例外地成为世界各国推进高等教育发展的热点问题和关键所在，这也是我国高等教育改革的方向，发展的必然选择。[2]

（三）操作模型的建设

操作模型又称为模式（Pattern），是从实践中重复出现的现象中发现和抽象出的带有规律性的方式方法，并把这些方式方法归纳总结到制度化方法的高度。本文所说的模式是指高校适用规章制度在实践中解决问题的制度性方法和法定程序。任何规章制度应用到实践中去必定要遵循法定的程序并体现为法定的方法或者说模式。亚历山大（Alexander）曾对模式的意义做了很好地解释。他认为，模式描述了一个在我们的环境中不断出现的问题，然后描述了该问题解决方案的核心。通过这种方式，可以无数次地使用那些已有的解决方案，无需再重复相同的工作。因为模式提供了一种参照性的指导方略。[3]有好的模式作为指导，能为常人提供解决问题的最佳办法。因而布希曼指出，“每个模式都是由三部分组成的一个规则，它表达的是某一环境、一个问题以及解决问题的方案之间的关系。这种简明的模式可成为记载并传达专家经验的工具——无论哪个领域的专家经验”。[4]高等学校也不例外。

相对组织结构建设和制度建设而言，操作模型建设在我国高校的机制建设中是最弱的。大多数高校不注重操作模型的建设，实际管理中主观随意性很强，表现出较浓的人治色彩。这一重大缺失正是许多高校的制度难以正常运行的重要原因。一些高校在制定制度时没有操作模型的意识，但事实上，作为制度性方法和法定程序的操作模型的建设水平，恰恰是现代大学制度的重要标志。所以，我国高校一定要注重操作模型的建设。具体而言，在重视制定制度的同时更要重视操作模型的建设。有操作模型作保障，制度被扭曲和忽略的可能性能降到最低水平。当前，我国高校迫切需要将人治中那些做得成熟和成功的方法，概括提升为操作模型，才能切实有效地推动依法治校的进程。

综上所述，我国高校只有全面重视自身机制建设的三个方面即组织机构建设、制度建设和操作模型建设，即将“有法”和“执行”统一起来，才能从根本上破解依法治校中出现“有法不依、执法不严、违法不究”的斯芬克斯之谜，从而推动依法治校的真正实现。

[1]盛若蔚.有制度不执行比没制度危害还大[N].人民日报，2010-11-30.

[2]袁贵仁.建立现代大学制度 推进高教改革和发展[N].光明日报，2000-02-23.

[3]C.Alexander.The Timeless way of Building[M].Oxford:Oxford University Press Inc.，2002.

[4][德]布希曼.面向模式的软件体系结构：模式系统[M].贲可荣，郭福亮，赵皑，等，译.北京：中国建筑工业出版社，2003.