中国环境监管措施的价值偏失与因应策略

徐本鑫

随着人们对环境问题的认识不断加深，建设以环境友好和资源节约为主要特征的生态文明社会成为中国政府的系统工程、战略任务和长远目标。为此，中国也采取了一系列的环境监管措施，但是环境监管的效果却无法体现在环境质量的明显提高上，有些方面还有进一步恶化的趋势。以主要污染物减排情况为例：2011年化学需氧量排放总量为2499.9万吨，比上年下降2.04%；氨氮排放总量为260.4万吨，比上年下降1.52%；二氧化硫排放总量为2217.9万吨，比上年下降2.21%；氮氧化物排放总量为2404.3万吨，比上年上升5.73%。[1]污染物的大量排放使得中国淡水环境、大气环境、自然生态等各个方面都承受着巨大压力。因此，灵活有效的环境监管措施对实现生态文明社会建设目标具有重要意义。

一、中国现行环境监管措施执行效用的分类解析

在实践中，环境监管措施因监管主体或监管对象等因素的差异而不尽相同。在理论上，环境监管措施基于不同的标准可以有着不同的类型划分。宽泛而言，中国现行环境监管措施可以分为以下三类：直接监管、间接监管和自我监管。

（一）直接监管措施：适用范围广，效率有待提高

直接监管是以直接针对监管对象制定统一的标准或要求为前提，采用命令控制型的强制手段，以环境监管行政执法为主要形式的一种环境监管措施。现行环境法律制度中的限期治理制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报和许可证制度等，都是这种直接监管措施的典型代表。

自1970年代以来，中国政府就逐渐意识到环境资源对于经济社会发展的重要性。在过去的几十年中，中国建立了自己的环境标准和政策法规体系，成立了专门的环境执法机构，培养了一批环境执法方面的专业人才，以命令控制式的方式在广泛的领域内监管危害环境的行为。直接监管具有监管目标明确、监管措施能够被快速付诸实施等优点，但直接监管的效果并不理想。例如，2010年第一季度，安徽省环境保护厅共检查248家工业企业，发现存在环境违法行为的达70家，违法率为28.2%。在对148家企业排放污染物取样监测中，34家超标排放，超标率达23%。[2]

直接监管不能改变企业看待环境问题的老观念，企业会依着老思路来想一些方法绕开政府的法律法规，或者通过贿赂政府官员来应付差事。直接监管受监管体制的制约也比较大。现阶段，各级政府之间、政府各部门之间的环境监管职责不够明确。负责环境执法的地方环保局在业务上受国家环境保护部的领导，但在人事和预算上则受当地政府的领导和制约。一些地方政府官员出于某种利益考虑，大行地方保护主义，甚至会阻止环保部门对污染者采取强制措施。

（二）间接监管措施：制度创新多，程度有待深化

间接监管是以监管对象对某种利益的追求为前提，以给予监管对象某种利益上的激励为手段，以监管主体公布环境信息、设置激励措施和提供服务等为主要内容的一种环境监管措施。比如，排污权交易制度、环境税收制度等都是通过企业对利益的追求来影响企业的行为，以达到环境监管的目的。环境信息公开制度通过监管对象对社会声誉、市场地位、公众支持程度等的关注来影响其行为。

间接监管通过某种媒介的作用来调整各主体的环境行为，将环境执法部门从繁重的监管工作中解放出来，从而降低环境监管的行政成本。企业也拥有自主调整环境行为和选择污染治理手段的灵活性，从而能够取得较好的综合效益。通过向社会提供监管对象的环境信息来规制其单纯逐利而不顾及影响环境的行为，能够加强环境监管者、监管对象和社会公众之间的灵活沟通，有助于提高环境监管工作的透明度，使得制度民主而且成本有效的环境治理成为可能。

然而，间接环境监管措施要起作用，需要考虑的因素和条件也比较多。包括：市场发育程度、公众环保意识、环境监测和环境信息的准确性与公开性、环境执法与司法的基础和保障能力等。例如，排污交易制度是一种很好的环境监管措施，但诸多因素影响了企业参与排污交易的意愿。首先，在目前的排污交易制度实施过程中，交易手续繁杂，交易成本高；其次，环境信息的准确性与公开性不够，企业担心政府和环保部门提供环境监测数据的准确性、执法的公正性。作为一个对经济效益十分关注的国家，中国缺乏环境信息公开的传统，某些政府和企业不愿意将其自身的环境行为置于公众的监督之下，从而导致一些政策创新无法产生预期的效果。

（三）自我监管措施：发展潜力大，需要积极培育

自我环境监管指各社会主体对于自身可能造成的环境污染或破坏行为进行自我监督、管理的活动。除了前述监管措施外，一些企业或行业协会还采取了自我监管的手段来履行社会责任。例如，一种作为有效替代政府直接监管措施的自愿协议已开始在我国尝试运行。南京钢铁联合公司等14家中国企业已经加入欧盟“自愿减排”协议，这是中国环境保护首次引入企业自愿的推进方式。14家企业承诺，未来3年内每年要提高3%～5%的能源利用率，减少污染物排放3%～5%。[3]加入自愿协议后，企业通过自我监管，引进国际先进技术和管理经验，自愿实现企业在环保方面的社会责任。一般情况下，在发生重大环境事件或事故之后，企业通常会建立一套内部环境管理行为规范，政府机构或者行业协会也可能会建立一个企业自愿参与的规范体系，如国际标准化组织的认证。企业与环境监管部门也可以签订协议，一旦企业不能履行协议规定的内容，环境监管部门就会启动直接监管措施或强制执法程序。

从理论上说，自我环境监管建立在自愿行为的基础之上，既尊重了各社会主体的自由权利，又能够满足社会公众的环境利益，是真正实现环境友好的治本之策，具有很大的发展潜力。然而，企业对经济利益的追求、标准和规则制定过程透明度不够、自我监测和执法能力弱、公众的环境意识和行为习惯、政府的部门利益等因素严重限制了这一监管措施的作用发挥。总之，由于长期对经济效益的片面追求和相应法律法规的严重缺位，自我环境监管这一最具前途的监管措施还需要积极培育。

二、中国现行环境监管措施价值偏失的归纳透视

（一）环境监管措施的效率价值偏差

效率是法律的一项重要的价值追求。加强环境监管，在立法、执法和司法上都会产生一些经济成本，当然也会产生一些经济收益，传统的经济效率价值观认为，如果收益大于成本，就应当去做；如果收益小于成本，即使有利于环境也不值得去做。这种定势思维产生的直接问题是：仅仅对现实发生的经济成本收益进行权衡，就不会用长远的眼光去激励一些能够降低成本、增加收益的制度创新。

可喜的是，近年来很多学者在经济研究中采用生态效率这一分析工具。生态效率是经济社会发展的价值量和资源环境消耗的实物量比值，它表示经济增长与环境压力的分离关系，是一国绿色竞争力的重要体现。[4]生态效率不是一个虚置的概念，是可以通过生态经济学的技术途径，在各个层次（企业、区域、国家）、各个环节（生产、使用、消费）予以评估的。[5]从资源环境消耗和经济社会发展的角度讲，生态效率有两层含义：其一，在资源环境消耗不增加甚至减少的条件下实现经济增长和社会发展；其二，在社会可持续发展和经济持续增长的条件下，自然资源和生态环境的损耗大大减少，生态系统的和谐秩序得以保持。

我国目前整体上还处于经济水平较为落后的时期，人们还没有对生态效率提出更高要求的物质基础，这也是环境监管措施在制度设计上的客观障碍，但并不必然由此导出目前制定体现生态效率的环境监管措施的立法时机尚不成熟。实际上，环境监管法制本身应当高于现实且具有一定的前瞻性，这也是环境监管措施的制度设计与选择应当遵循的基本原则。

由对生态效率的概念分析可知，加强环境监管在本质上不是限制经济的发展，而是提高生态效率，实现科学发展。基于中国这样一个人口基数大，人均资源严重缺乏的现实国情，要实现经济发展与环境保护的双赢，追求人与自然的和谐共荣和可持续发展，就要克服资源环境的瓶颈约束，加强环境监管就是必然的政策选择，由此也决定了生态效率在环境监管措施设计中的工具性价值地位。因此，在我国环境监管措施的制度设计与选择上，亟须剔除传统的经济效率分析的思维定势。

（二）环境监管措施的和谐价值缺失

法律有多种价值，和谐是其重要价值之一。从一定意义上讲，和谐是法律的目的性价值。因为法律所体现或追求的公平、效率、安全、秩序等价值都是为实现社会关系的和谐服务的。孙国华教授指出，“法这种社会调整器的重要价值在于促进和谐。”[6]法是能够使矛盾获得消解，使对立归于统一，使混乱复归秩序，使对抗变为互促的有效手段。法可以协调实现不同主体或同一主体之间多样和多变的价值追求，从而促进人与人之间、人与自然之间的和谐。

环境监管法制在监管措施的制度设计和选择上要体现对法律的和谐价值，就不能是单方主体需要的表达或利益的体现，而必须承认、协调和化解不同主体之间的利益矛盾。只有这样，法律的和谐价值才有坚实的基础。要协调不同的利益，首先就得认识并承认不同利益的存在，这是缓和、化解人与人的矛盾、人与自然的矛盾，促进和实现和谐的基础和关键。[6]因为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，[7]而且“公平归根到底是对现存经济关系与评价主体利益之间关系的反映”。[8]

在我国现有环境监管措施中，直接监管措施适用范围很广，但监管效率不高。究其原因，直接监管措施的和谐价值缺失。监管主体依靠某种权利自行决定或直接实施监管措施，与监管对象缺乏充分的信息沟通，也就不能考虑到监管对象的个体偏好以及进行污染治理所体现的不同的利益损益，监管对象与监管主体之间的不信任和消极抵触情绪严重，致使监管措施有效性不高，特别是在出现“守法成本高，违法成本低”的情况时，环保监管就很难达到社会成本收益最优，甚至无法达到监管目的。在直接监管措施下，监管对象除了服从以外，没有其他选择，监管对象的利益没有得到充分的确认和尊重。

三、中国环境监管措施价值偏失的对策要点

（一）增强环境监管措施的法律权威，提升环境监管措施的执行效率

法治国家的监管权威只能来自于法律，然而，现阶段利用法律手段进行环境监管仍十分薄弱，需要立法、执法和司法的协同推进，以提升环境监管措施的执行效率。

首先，应完善环境监管法律，使得环境监管有法可依。环境监管措施法律权威的建立不是一般的政策或道德问题，而是一种制度和法律问题。无论是环保机构的职权，监管措施的选择，还是环境违法行为的处理都建立在法律授权的基础之上。其次，抓住环境保护部成立的契机，加强环境监管的行政执法力度。环境保护部成立后，应首先赋予其对国家环境问题宏观决策、综合管理和监督执法的职能，然后再厘清环保部门和其他政府部门的职能交叉，提高国家综合环境监管效率。调整地方环境保护管理体制，建立内部协调机制，推进沟通、协调和共同决策机制的形成，以发挥各级政府机构和环保部门在环境保护中的合力，提高环境监管行政执行能力。其三，加强司法部门在环境保护中的作用。司法途径，应既是协调环境监管职权的途径，也是公众监督政府和企业维护自身环境权利和发展权利的途径。[9]通过完善诉讼制度、依法强制执行、加大民事赔偿额度和刑事处罚力度等措施来提高环境执法的效率。

（二）完善环境监测和信息公布体系，促进环境监管措施的和谐运行

环境监测是国家环境监管的关键一环。环境监测和执法能力弱被认为是环境结果不尽如人意的罪魁祸首。[10]中国现行环境监测体系中，各级环境监测站受地方政府影响较大，大量监测数据失真，信息流通不畅。若在环境监测管理体制上实行垂直领导，可以更好地保证环境信息的准确性与公开性。具体做法是，实行地方环保系统的环境监测站由国家环境保护部环境监测总站垂直领导，监测网络全国统一布点，全部经费来自国家拨款，统一环境数据的统计标准，限时上报并由国家环境监测总站汇总公布。这样不但可以使环境主管部门对环境质量和污染排放情况的监督有可靠的数据基础，而且可以使社会公众和相关单位或组织有效地参与到环境监管事业中来。

准确的环境信息是领导科学决策的基础，公开的环境信息是公众参与监督的前提。政府环境监管机制的形成离不开环境信息的收集和传递，只有掌握足够的环境信息，才能进行有效的环境监管，环境信息不对称消除得越多，环境监管就越全面、越有力。[11]目前我国环境监管部门在环境信息收集、统计和披露方面和许多发达国家存在很大的差距。许多国家将环境信息的收集和公布作为国家环境监管部门的核心职责，一方面动用行政力量进行统计收集，另一方面也通过社会合作促进信息的发布。在信息公布方面，中国亦应建立国家直属的面向公众的环境信息查询系统，通过立法明确规定需要公布的信息内容、范围、提供虚假信息的法律责任等。

（三）提高公众的环境意识和参与能力，保障环境监管措施的价值实现

公众的环境意识是促进环保事业发展进步的力量之源，公众的环境自律是解决环境资源问题的治本之策，公众的积极参与是有力监督环保立法、执法和司法行为的有效之举。缺乏公众参与的环境立法难以有效实施，缺乏公众参与的环境执法难免偏离预定轨道，缺乏公众参与的环境司法易成应景之作。近年来，公众的环境意识逐渐增强，政府有关部门也正在着力推动环境信息公开、公众参与环境影响评价等制度的实施。这些举措意义深远，但经验的不足和信息的缺乏使公众参与环境监管还面临着许多困难，实践中的公众参与大多还是流于形式。

公众参与环境监管的有效性在很大程度上还依赖于其有序性和专业性。建议进一步完善有关规定，明确公众参与环境监管的范围、方式和程序，保障对公众参与权的司法救济，并通过促进专业性环保非政府组织的发展，依靠社会力量推动环境信息公开，提高公众参与环境保护的能力，引导公众成为环境监管的中坚力量。

在着力提高公众参与环境监管的专业性和有序性的同时，环保监管部门还应加强对公民个人行为的环境监管，通过经济和行政等手段促进和鼓励公民个人的环境守法。要想从根本上解决环境资源问题，必须从广大社会主体的生态观念的培育和环境行为的有效调整入手，使每一个社会主体能够修正观念，自为约束，积极而有效地参与到环境资源问题的有效解决过程中。[12]在开始阶段，这类环境监管措施的实施或许要付出巨大的经济成本，但是，随着公众环境意识的提升和参与能力的增强，环境监管措施才能很好地实现其对和谐价值的追求和保障其效率价值的全面实现。

[1]国家环境保护部.2011年中国环境状况公报[EB/OL].［2012-11-25].http：//jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2011zkgb/.

[2]钱伟，武卫政.安徽环保抽查，三成企业违法[N].人民日报，2010-4-22（14）.

[3]马春爱.监管与激励并行：加强行业环保监管之道[J].中国石油和化工，2007，（11）.

[4]诸大建，朱远.生态效率与循环经济[J].复旦学报：社会科学版，2005，（2）.

[5]陶伦康，鄢本凤.节能减排立法的价值诉求[J].前沿，2009，（7）.

[6]孙国华.再论法的和谐价值[J].中共中央党校学报，2010，14（1）.

[7]马克思思格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1956：82.

[8]姚海明，吴绵超.重新解读马克思公平观[J].内蒙古社会科学：汉文版，2005，26（4）.

[9]王莉，徐本鑫，陶世祥.环境监管模式的困境与对策[J].环境保护，2010，（10）.

[10]李万新.中国环境监管与治理——理念、承诺、能力和赋权[J].公共行政评论，2008，（5）.

[11]邓集文.中国城市环境治理信息型政策工具选择的政治逻辑——政府环境治理能力向度的考察[J].中国行政管理，2012，（7）.

[12]徐本鑫，陶伦康.论低碳经济下生态效率的法律调整[J].现代经济探讨，2010，（10）.