我国城乡环境污染转移探析

乐小芳 张 颖

随着城市的“退二进三”和产业发展的梯度转移，我国工业污染源在相对集中于城市的基础上加速向广大农村扩散、转移，大批重污染工业项目在农村建立了新的生产基地，一些低端制造业或环境污染严重的产业，开始向农村转移。[1]同时，城市生活垃圾和生活废水的产生量也迅速增加。由于城市污染物处理系统跟不上废弃物的增长速度，大量的污染物被转移到农村。正如2009年《中国环境状况公报》指出的，城市污染向农村转移有加速趋势。

一、城乡环境污染转移的内涵

不同的学者对污染转移的界定和强调的重点不一样，大致可以分为四类。

第一，强调污染转移主体的主观性和污染转移的损害后果。宴妮等认为污染转移是转移者客观上将源于原生地的污染转与他人，主观上将污染治理的责任转嫁给他人或社会，造成环境的严重污染。[2]

第二，仅强调污染转移的主观性。高得耀认为污染转移是指造成环境污染的设备、工艺、技术、产品及其它污染物质被人为的、有意识的跨疆界转移的行为。[3]

第三，仅强调污染转移的客观性。勒乐山认为环境污染的转移是指单位或个人有意或无意向另一方输出不符合一定环保标准的有害气体、废水、生产和生活垃圾、放射性废料等环境污染物的行为。[4]

第四，仅强调污染转移的环境损害后果，而不论污染转移主体是否具备主观性。包晴认为污染转移无论是自然转移还是人为转移，都会造成严重的环境污染，因此，都应给子高度关注和控制。[5]钟筱红等认为自然因素污染转移（污染迁移）和人为因素污染转移（污染转嫁）都没有排除人在其中的因素，从责任追究的角度出发，没有必要加以区分，只是在具体的责任承担范围上有所不同。[6]

从上面分析可知，首先，不论是环境污染的自然转移还是人为因素转移，起因都是人的活动造成的，只是在转移过程中凭借的媒介不同而已。其次，污染转移不以是否发生环境污染损害为必要条件。因此，城乡环境污染转移是指我国城市以各种方式向农村转移污染工业、污染设备、工艺、技术、污染产品和其它有形污染物质和无形污染物质的行为。

二、城乡环境污染转移的特征

（一）城乡污染转移的行为发生在我国城市与农村之间，且是从城市转移到农村

综观目前所存在的污染转移，不论是国际间的还是国内区域间的，也不论是污染产业转移还是污染设备及污染物的转移，都具有明确的方向性，总是从污染浓度高的地方向污染浓度低的地方扩散，或是从环境标准高的地方向环境标准低的地方的转移，或是从法律完备、执行力强的地方向法律不健全、执行不力的地方转移，或是从经济发达地区向经济欠发达地方的转移。我国农村和城市相比具有以下几个特点：首先，虽然农村整体生态环境在恶化，而城市整体环境在逐渐改善，但是由于城市环境污染的集中性，在某一空间和时间点，污染强度非常大，这样在城市和农村之间无论是在自然因素的作用下，还是在人为因素的作用下仍旧形成了污染梯度，污染源或污染物向农村扩散。其次，很多农村目前还没有实行环境标准或即使有环境标准，也因为环境保护机构和环境保护人员的缺失无法执行。第三，农村相对于城市而言总是经济欠发达的地方。因此，城乡之间的环境污染一般而言是从城市向农村转移的。

城乡污染转移是环境污染的一种特殊形式，它将城市产生的环境污染，通过自然途径或人为途径转移到农村。这是在城市化和工业化进程中，农村以生态资本形式为城市发展所提供的一种支持，和其他形式的贡献一样，这种生态资本形式也是一种被动的贡献支持，其后果是，城市发展、工业生产的环境外部成本转移到农民头上，而城市为此节省了环境污染控制和治理的支出，因此更加剧了城乡间已经存在的不平等。污染向农村转移直接破坏了农民的生存、生产、生活根基，使农村的环境污染和生态破坏加剧。[7]

（二）城乡污染转移的行为不以主体是否有主观性、是否发生环境损害后果为必要条件

环境污染的产生都是人的行为造成的，所以只要有污染的转移，不论这种转移是以自然因素为媒介还是有人为因素的介入，污染转移主体都客观存在对造成的污染不治理或不完全治理的倾向。当有人为因素介入的污染转移时，污染转移主体具有逃避或减轻污染治理责任的主观目的；而自然因素为媒介的转移，污染转移主体虽没有逃避或减轻责任的目的，但是客观上还是没有落实“谁污染谁治理”的污染付费原则。我国城乡存在严重的二元结构，长期以来形成的观念是农村面积广袤，环境容量足够大，污染净化能力足够强，所以有意识无意识的将污染排放或转移到农村，殊不知正是城市向农村的污染转移使农村的环境问题从以资源退化为主演变为资源退化与环境污染同时并存。[2]所以城乡之间不论是自然因素污染转移还是人为因素污染转移，都存在污染物或污染源的客观转移。

环境污染损害往往是多种因素的综合效应，也是长时间的积累形成的，导致损害的环境污染具有潜伏性和持续性。首先，由于城市污染转移到农村后以更加隐蔽的方式存在，不易察觉，更使人无法防备。对城市来说，污染转移不需任何代价相反能节省环境治污成本，这将激励污染转移的持续进行，严重的污染损害最终会发生，将给农村造成不可逆转的生态破坏和无可挽救的生命和财产损失。其次，由于城乡污染转移使得污染源或污染物更加分散，这使得转移后污染治理难度加大，治污成本增加，且损害后果一旦发生，影响的空间范围更大。最后，由于农村居民的环境意识薄弱，很难知道污染的存在，更难了解到污染损害后果的严重性，不知道采取积极的预防措施。所以，城乡污染转移的行为不以是否发生环境损害后果为必要条件，要在损害后果发生前采取积极的行动，控制污染转移。

（三）城乡污染转移向分散、隐蔽、不易控制的方式转变

由于我国的城镇规划已于1989年开始实行，相对于农村来说起步早，各功能区区划已经开始实行，工业区、居民区和商业区有明确的划分，污染源相对来说比较集中。同时由于城市的环境政策法规较完善，环境保护机构和组织较健全，市民环境意识较高，所以城乡污染转移地的环境污染源、污染物较集中，易于识别，更易于控制和治理。当污染转移到农村后，污染以分散的、隐蔽的方式存在，对其进行治理和控制要花费比在污染原生地更大的成本，甚至即使不计成本也无法对其潜在威胁进行根治。

三、城乡环境污染转移途径

（一）有形的污染转移

1.污染产业的转移

我国工业污染源在相对集中于城市的基础上加速向广大农村扩散、转移，大批重污染工业项目在农村建立了新的生产基地。这些转移的产业以牺牲生态环境的方法换取经济的快速发展，从而使农村面临着比农村自身造成的面源污染更加严重和危险的污染损害。2004年以来农村环境突发事件的爆发，与我国污染密集型企业向农村转移的时间大致吻合。[8]

2.污染产品、工艺和设备的转移

各种废旧家电、电子产品、报废车辆等污染产品转移到农村后，不仅只是堆放场所，而且成为拆解、加工、处理场所，没有任何的防止污染设施，对当地的农村生态环境造成了无法估量的影响。很多企业为了继续寻找生存的空间，将企业已淘汰不用又无污染处置设施的生产设备或者是国家明令淘汰或禁止使用的设备、工艺以低价或其他投资方式等转移到农村，又将大量有毒、有害甚至高毒的废弃物不经处理即排入环境，导致环境污染的扩散和延伸。[5]工业污染源以各种方式出现在农村，是造成我国城市环境污染发展趋势基本得到控制，农村地区环境污染日益严重的一个重要原因。[4]

3.污染物的直接转移

我国工业化和城市化的高速发展导致了工业废弃物迅猛增长，同时城市生活垃圾和生活废水的产生量也迅速增加。由于污染物处理系统跟不上废弃物的增长速度，大量的污染物被转移到农村。

（二）无形的污染转移

1.城乡能源消费及自然资源消费差距导致的无形的污染转移

我国现阶段城镇消费水平普遍高于农村，在资源有限的情况下，高消费人口直接或间接消耗的环境资源数量比低消费人口多，高消费人口的高消费剥夺了低消费人口利用资源环境的机会。一方面，资源的消费过程总伴随着污染物质的产生，只要城市没有承担和其资源消费量等比例的环境污染，就会产生污染物质的城乡转移。另一方面，由于自然资源和环境容量在一定空间范围和时期内是有限的，部分群体消费过多会减少其他群体利用自然资源的机会。农民相对于城市居民来说较少使用资源，因而较少产生环境污染，这样，实际上是农民对自己享有的环境资源和环境容量部分的使用权的让渡，但农民的这种让渡行为并没有产生相应的经济效益。农村和农民，为城市和工业的发展免费让渡了环境容量资源，这种免费不是农民自愿的承诺，而是制度等各方面因素造成的。

2.城乡养分流动模式不同形成的无形的污染转移

农村家庭产生的粪尿、生活垃圾基本都转化为有机肥料，因此其中的养分物质能够在农业系统中得到重新利用。而城镇家庭尤其是城市家庭产生的粪尿和生活垃圾完全变为无用而有害的城市污水和城市生活垃圾，城市污水简单处理后或不经过任何处理直接排放到江河湖海中，成为城乡水体污染源，而城镇生活垃圾填埋或随处堆放成为人类繁荣背后的沉重包袱。[9]城镇家庭所产生的废弃物不能循环利用，割断了人类消费系统和环境生产系统之间的联系，从而割断了从土壤中流出的营养物质与原来的土壤生态系统的联系，使得营养元素不能再回归土壤而成为水体污染的元凶，不仅减少了土壤营养物，也造成了严重的环境污染。

3.城乡食品消费结构的不同导致的无形的污染转移

我国城乡居民消费结构存在较大的差异，农村居民的口粮消费远大于城镇居民，而水产品、肉蛋类消费远低于城市同等食品的消费。[10、11]城镇居民食品结构中动物性蛋白比重的增加，意味着食物链的拉长和废弃物的增加，养活同样数量的人则需要更多的畜产品和粮食的生产。为了产出更多的粮食，大量的化肥、农药被投入，这不仅直接污染土壤和水体，而且其营养成分在生产、消费的不同阶段、不同环节向环境排放，造成严重的环境问题。而生产更多的畜产品，意味着更多的营养元素的流失（即更大的污染）和温室气体的排放。

四、城乡环境污染转移的本质分析

城乡污染转移不仅存在自然因素的作用，还存在经济、法律、社会、政治等多方面的原因，是多因素作用的结果。

首先，城乡污染转移是城乡经济利益不平等的结果。环境污染转移体现的是城市对农村环境容量的挤占和剥夺或者是农村对城市环境服务的免费提供。环境容量和环境功能都无法完全货币化，虽然很多学者尝试用各种方法对其赋予现金值，但是也只能对其部分功能进行货币化。城市群体具有强大的购买力，在消费主义和发展主义的驱使下，城市群体只需要支付能够货币化的环境功能、环境容量的部分价值，就能够享用其所有的价值。很多环境功能不能货币化，但是这些功能一旦丧失，其产生的影响却是可以货币化的，如水土保持功能的丧失导致农业减产等。因此，很多不能货币化的环境容量的剥夺和挤占，环境服务的提供，农村需要付出经济上的代价，而城市则享用农村付出经济代价的成果。因此，我国城乡在享用环境资源和环境容量的权利与承担环境破坏和环境污染后果方面存在严重的不平等。

其次，城乡污染转移是城乡制度不平等的结果。鉴于自然因素及经济因素，城市污染向农村转移，社会各项制度应向农村倾斜，以保持城乡关系最低限度的平衡。但我国的环境保护工作，从一开始就把重点放在大城市、大工业。从环境保护三大原则和我国环境八大制度，到具体的技术和标准，都主要是服务于城市和城市工业。在这种导向下，环境保护机构设置、人员的配备、资金的投入都主要为了城市环境的保护和改善。

最后，城乡污染转移实质上是城乡发展权利不平等的结果。城市向农村转移环境污染，农村为城市提供了各类环境服务，但农村没有得到合理的补偿和报酬，相反国家环境保护资金主要用于城市环境的改善，这反映了城乡经济利益上的不平等。而城乡制度上的不平等保障了城市可以持续向农村获取这种不平等的经济利益。因此，城乡污染转移实质上是城乡发展权利的不平等。

五、对我国城乡环境污染转移的对策建议

城乡环境污染转移根本解决途径需要结合政府、农村社区、农户三个层面，实行自上而下和自下而上两种组合方式，从战略、政策、制度、法律、经济、技术等途径减少城乡环境污染转移过程中农村的环境及经济损失。

（一）政府层面

由于环境污染的损失难以计量更难货币化，也就使得市场在城乡环境污染转移中不能完全发挥作用，这就需要借助政府的手从大局观、战略层面出发，依靠财政转移支付，实施“工业反哺农业，城市支持农村”的战略调整，对农村进行投资，对农业进行补贴，对农民实行保障措施。并在此背景下，建立城乡环境保护统筹机制，实现城乡环境的融合发展和一体化发展，减少城乡二元结构下的城乡环境保护财政资金投入、环境基础设施建设以及环境保护机构和人员的配备的差距。

（二）社区层面

能够与城乡环境保护统筹对接的是建立社区治理模式，在农村实行环境社区治理，使城市和农村间、政府和农民间存在一个对接点，以回应自上而下政府环境政策的执行和自下而上的农村社会的环境要求，为农民的环境诉求增设平台，整合单个农民的环境权力。农村社区建设，需要国家相应的投资，建立农村环境基础设施，建立社区环境管理机构并维持其运作。

（三）农户层面

建立农户环境经营付费制度，农户通过环境经营，产生环境服务，增强了农村消纳城市污染物的能力，城市为污染转移或获得环境服务进行付费，以促进农户环境经营的持续发展，实现城市和农村经济与环境发展的双赢。

政府、社区、农户这三个层面间也是彼此联系的，城乡环境保护统筹是在工业反哺农业、城市支持农村的背景下进行的，而农村环境的社区治理是城乡环境保护统筹框架下的农村环境管理的必然模式。只有存在能够回应自上而下政府环境政策和反应自下而上的农户环境诉求的社区平台，才能够有效实行农户环境经营付费，而农户环境经营付费为社区治理提供了长效利益机制。所以社区治理是农户环境经营付费的组织保障，而农户环境经营付费是社区治理的利益机制。

[1]李挚萍，陈春生.农村环境管制与农民环境权保护[M].北京：北京大学出版社，2009.

[2]晏妮，邓乐.论环境污染的城乡转移与政策保护[J].生态经济，2008，（5）.

[3]高得耀.我国环境污染转嫁的法律思考[J].山西高等学校社会科学学报，2004，（5）.

[4]靳乐山.环境污染的国际转移与城乡转移[J].中国环境科学，1997，17（4）.

[5]包晴.对我国环境污染转移问题的理性思考[J].甘肃社会科学，2007，（4）.

[6]钟筱红，陈彬.论污染转移的内涵与本质[J].生产力研究，2008，（14）.

[7]戈华清.论污染转移规制中的农民环境权保护[J].法制与社会，2009，（10）.

[8]张珊珊.农村环境突发事件风险特征研究[D].北京：北京大学，2010.

[9]张福锁，马文奇，陈新平，等.养分资源综合管理理论与技术概论[M].北京：中国农业大学出版社，2006.

[10]封志明，史登峰.近20年来中国食物消费变化与膳食营养状况评价[J].资源科学，2006，28（l）.

[11]翟凤英，何宇娜，王志宏.中国城乡居民膳食营养素摄入状况及变化趋势[J].营养学报，2005，27（3）.