论人口因素对教育规划的影响

王举兴，杨 淘，李志刚，谭全万

（1.成都理工大学a.教务处b.继续教育学院暨应用技术学院，成都 610059；2.四川省教育厅a.法规处b.学生资助中心，成都 610041）

一、人口因素的地区差异对教育规划思路的影响

（一）当前国际教育规划的发展思路及其原因

二战结束后，1948年联合国发表《世界人权宣言》，宣告“人人享有受教育的权利”。联合国教科文组织将“教育不仅要被视为一项权利，而且是经济增长的一种投资，更是为社会提供必要的劳动力的一种工具。”［1］1963年，国际教育规划中心（International Institute for Educational Planning，简 称IIEP）在法国巴黎成立，标志着全球教育规划形成热潮，世界无论东方还是西方，都一致将教育规划作为治理国家、发展社会的重要手段。受20世纪70年代石油危机引发的全球经济衰退的影响，教育规划曾遭受到“信用和价值危机”等质疑。不过，自20世纪80年代中期以来，随着国际政治形势和全球化经济竞争环境的变化，世界各国更加注重教育的竞争和人才的竞争，教育规划在国家发展战略中的重要地位再次被突出强调。与传统相比较，现阶段的教育规划在内涵、方法、技术等方面都发生了重大的转变。

1.当前国际教育规划思路的发展趋势

当前，教育规划体制的新国家主义思想逐渐成为共识。在传统的国际教育规划体制中，存在着分权制和集权制两种不同的模式。以美国为代表的教育规划，注重各州地方政府按照本地区实际情况编制自身的教育规划，国家力量对地方教育规划没有什么干预，联邦政府未对教育规划提出明确要求，对联邦政府而言，更多的是关注教育投入中的教育公平问题，这被称为分权制的教育规划。以部分社会主义国家为代表的教育规划，则强调国家在教育规划中的主导性地位，中央政府对教育规划有着详细而具体的指标要求。这些国家往往处于后发阶段，由于急需国家和社会建设的各种专门人才，所以在教育规划中十分重视教育的投入和产出的关系，因而在教育规划中更多的是强调效率而非公平。

20世纪80年代以后，世界进入迅速变化的时期，不断变化的社会带来了各种社会需求，个体对教育的需求越来越多样化、复杂化，教育规划再也不能无视教育需求的多样性了。同时，新的社会经济形态要求教育规划在进行之初，就要明确区分各种教育的目的和需求，专家们必须在多种教育目的和需求下制定教育规划。因此，分权或集权这两种教育规划模式逐渐走向融合，即以新国家主义的思路来展开教育规划：集权制的教育规划开始关注教育的地区差异和教育公平；分权制的教育规划则更加注重经济全球化背景下以国家为背景的教育目的和教育的效率［2］。

2.国际教育规划发展思路改变的原因

总体来看，当前国际教育规划发展思路改变的原因主要有两个方面。其一，一国内部各地方经济社会发展实际情况差异极大，教育规划必须充分考虑不同地方的特殊情况。二战结束之后，不少国家的教育规划在教育资源的配置上强调对高素质劳动力培养的投入，虽然在短时间内解决了社会急需的专业人才培养的问题，但是由于未考虑到国家内部不同地区的差异，所以这种被成为“劳动力规划”的教育规划，最终还是遇到了极大的危机［3］。其二，是哲学认识论中有限理性主义的胜利。哲学认识论上存在着两种完全对立的理论和路线：完全可预测的观点和完全不可预测的观点，即经验主义路线和技术主义路线。经验主义是现代化过程中理性主义的产物，技术路线则体现了后现代社会中怀疑和解构的精神。而复杂性理论创始人普利高津在宣告确定性终结的同时，主张在理性主义和后现代主义之间找到第三条道路，即有限理性主义的认识论，认为人类可以有限和逐渐地预测未来［4］。传统的分权制和集权制的教育规划，在一定程度上代表了技术主义和经验主义的认识路线，两者共同遇到教育规划的危机，也迫使教育规划者采纳有限理性的认识论主张，走所谓现实理性主义的道路。

（二）人口因素影响下教育规划应重视地区差异

前已述及，地区差异的现实和哲学认识论的改变，是转变教育规划思路的主要原因。那么，就我国的教育规划而言，针对各地经济社会发展情况千差万别，基本可以梳理出经济社会发达地区、中等发达地区和欠发达地区三类。与此同时，人口因素又使得各地具有显著的不同特点，对教育规划产生着重要的影响。

概而言之，各地人口因素的差异主要有以下几个方面：

第一，人口总量的发展趋势不同。各地人口总量的基数、育龄人口的总量、计划生育政策及其执行的差异等，将导致各地人口总量的发展趋势不平衡。

第二，人口流动的发展趋势不同。各地在人口流动频率、流出人口数、流入人口数等方面也存在显著差异。加上不同地区受国家经济政策和产业结构的调整等因素影响，在人口流动的发展趋势方面也颇不平衡，尤其是对某些地区可能存在的人口回流的显著转变，应当有合理的预测。

第三，各地在满足教育需求的教育成本支出方面有显著差异。由于受经济发展水平和地理环境等因素影响，各地在满足教育需求的生均教育成本支出（例如生均公共教育经费、学生上学的时间支出、改善教育的交通改造等）是不同的，再加上受各地不同程度的老城区旧城改造、撤乡并镇的小城镇建设等因素影响，这些都会带来相应的教育成本支出的差异。

由此可见，不同地区人口因素的差异，必须考虑地方政府在教育规划方面的主体性地位，否则，就容易造成教育规划忽视各地的差异而导致教育规划的目标不能有效实现。同时，虽然各地人口差异显著，但仍然可以通过诸如经济社会发展状况不同的三类地区为借鉴，以现实理性指导，将代表性的县域规划为样本，指导不同地区开展科学合理的教育规划。

二、人口转变模式对教育规划的影响

（一）我国人口转变总体特征和地区差异

所谓人口转变是指人口在出生率和死亡率影响下的人口再生产的过程。一般来说，人口转变要从高出生率和高死亡率的再生产类型，经过死亡率降低和出生率降低，最后达到低出生、低死亡、低增长的变化过程［5］。在计划生育的国家政策的大力干预下，我国有效控制了人口的增长速度，极大地缓解了人口对资源和环境的压力，在一定程度上保障了我国经济社会的持续快速发展。同时，较低的出生率导致少年儿童人口总数和比重的下降，也就相应减少了中小学适龄学生的数量，那么，从总体来看，国家可以在加大教育投入的过程中，更好地保障每个适龄学生获得更好的教育条件，进而有力地推动教育质量的提高。

当然，从地区差异来看，人口转变的模式也具有多样性，因而会带来对教育规划的不同影响。根据各地人口的出生率、死亡率和增长水平的差异，我国人口转变可以区分为五种不同的类型：（1）以上海为代表的都市模式，已经实现了低出生、低死亡和低增长的人口变化；（2）以辽宁和浙江为代表的东部模式，即接近于低出生、低死亡和低增长的人口变化；（3）以湖南为代表的中部模式，较高的生育率和的持续时间较长；（4）云南贵州等西部省份为代表的西部模式，仍然维持着较高的生育水平；（5）西藏模式，其受政策因素影响较小［6］。由此可见，不同地区在不同的人口转变模式下，学前教育、基础教育、职业教育和高等教育的适龄人口、教育需求等均有较大的差异，这就对教育规划提出了不同的要求。

（二）人口转变地区差异及其对教育规划的影响

一方面，我国大部分地区人口的婚育年龄都比较集中，由此，在计划生育政策因素的影响下，可能造成多数地方新生儿人数量的会随着婚育适龄人口而出现波动，继而导致学龄人口出现波动，学龄人口的波动，自然就会带来教育规划要提前做好初等教育、中等教育甚至高等教育的资源配置的调整。

另一方面，前述五种不同的人口转变模式下，出生率、死亡率和自然增长率的地区差异，决定了不同地区在人口年龄结构方面存在明显不同，这就影响着不同地区对各级各类教育的资源配置。例如，生育率持续走低的地区，中小学适龄人口不断下降，从而要求关闭或合并学校、优化教育资源配置；而在生育率或增长率一直维持较高水平的地区，在保证中小学适龄学生所要求的学校、师资等教育资源配置要求的同时，还要科学预测今后生育率的变化所带来的教育资源的调整等问题。

三、适龄人口变化对教育规划的影响

不同于传统人口预测方法主要利用人口平衡方程的原理，即考虑未来生育率、死亡率和迁移率，推算未来人口数量，有学者主要考虑年龄、性别和城乡等影响受教育人口的重要因素，构建了“中国分城乡、性别、年龄的受教育人口规模预测模型”，对我国未来各阶段适龄人口进行了预测，并以此为依据对教育规划提出了建议：既要根据城乡教育适龄人口分布变动特征，及时调整城乡教育投资结构；又要促进教育统筹发展，推动公共教育均等化［7］。因此，根据不同地区的不同情况而造成城乡和地区之间的差异，从适龄人口变化趋势出发，需对各级各类教育规划考虑两个方面的问题。

首先，对于学前教育和义务教育来说，适龄人口变化的地区差异和城乡差异将会十分显著，这就要求教育规划必须考虑到不同地区适龄人口显著波动的关键节点，以提前做好有效应对。同时，教育规划要解决以下两种矛盾：第一，师资队伍建设中的“超编与短缺并存”的矛盾。学前教育和义务教育学龄人口变化对中小学师资力量调整有着巨大影响。当前，部分地区学前教育和义务教育阶段师资建设存在“超编与短缺并存”的矛盾。部分地区随着学龄人口高峰的退出，学前教育和义务教育阶段的教师编制将会大幅减少，这会在几年后给教师分流问题带来相当大的压力。同时，部分地区的学前教育和义务教育阶段的师资还存在结构性缺编，包括诸如“编制过紧”的问题，教师的年龄结构不太合理，存在老龄化倾向的问题，等等。第二，学前教育和义务教育阶段班级规模“过大”与“过小”并存的矛盾。学龄人口的变化会导致学校布局调整，这可能导致部分地区要强调发挥了学校撤并调整后的规模效益，也可能导致部分地区生源不断流失、但学校又必须存在而导致“过小”班级存在、浪费教育资源的问题，等等［8］。其次，对于中等职业教育和高等教育来说，适龄人口的变化将会导致在相对较长的时间内，中等职业教育和高等教育生源保持在相对稳定的范围内。同时，国家中长期教育改革和发展规划纲要提出了明确的大力发展职业教育和高等教育的战略目标，这对于中等职业教育和高等教育来说，是抢抓机遇的黄金发展时期。一方面，今后应将发展的工作重心转移到提高办学质量和注重学科结构、高等教育和职业教育的协调发展上来，为社会输送适用的人才；另一方面，要认真研究高等教育和职业教育领域的退出机制，在未来高等教育和职业教育适龄人口大幅减少之前，及早制定预案，尽可能降低生源数量减少带来的负面影响，通过体制创新和机制创新，解决职业教育和高等教育的可持续发展问题。

四、人口流动对教育规划的影响

据第六次人口普查统计，我国流动人口规模已达到2.36亿人，同第五次全国人口普查相比，增长81.03%［9］。大规模的人口流动带来学前教育和义务教育阶段适龄人口的流动问题，这就对学前教育和义务教育的编制和实施提出了较大的压力。

第一，在农村人口向城市流动的过程中，流动人口的学前教育和义务教育对城市的教育资源配置提出了极大的要求，在不能突破户籍政策等限制性约束的压力下，“民工学校”、“志愿者学校”等措施只能是临时性的安排，不能从根本上解决问题。与此同时，城市人口分布的变动也要求教育网点随之改变。由于城市建设的加快，道路建设和旧住宅区的拆迁造成了城市人口分布的大规模变动，而且市区人口的老化现象也逐渐加重。因此，在“城—乡”人口流动和“市—郊”人口流动过程中，一方面，要统筹户籍制度改革等措施，综合解决流动儿童的教育资源配置问题；另一方面，要因应城市化进程的不断加快，合理调整城市中市区和郊区之间的教育资源的布局，在优化资源配置中发挥教育资源的最大效率。

第二，农村流动人口的“回流”导致流动儿童的学前教育和义务教育受到严重影响。根据有关学者的研究：（1）人口流动过程中存在“排队现象”，那些受教育水平很低的潜在移民会被排挤出去［10］；（2）劳动力受教育水平对转移后职业的稳定性有显著作用，从已转移的农村劳动力回流来看，学历越高的回流的越少［11］。上述研究结论表明，低教育水平群体不利于自身的转移，即便是实现了转移，由于岗位的竞争而被挤出或回流的几率很大。如此，当劳动者“回流”后，针对流动儿童的学前教育和义务教育的规划，一方面，在将来可能出现的人口回流高峰的时间节点和主要地区，要提前做好学前教育和义务教育的资源配置，以妥善解决“回流儿童”受教育问题；另一方面，按照“公平和效率”兼顾的原则，妥善处理流动人口回流后小城镇建设进程加快过程中的教育资源配置问题，尤其要妥善处理由此带来的城乡不平等的问题。

［1］P.H.Coombs：What is educational planning［R］.Paris：UNESCO／IIEP，1970：17.

［2］高书国.全球教育规划发展历程分析与评价［J］.辽宁教育研究，2007，（9）：34－38.

［3］毛建青.教育规划中的人力需求法述评［J］.外国教育研究，2007，（6）：48－52.

［4］Charles J.Hoch.Progmctic Communicative Action Theory［J］.Journal of Planning Education and Research，2007，（26）：272－283.

［5］郑真真，吴要武.人口变动对教育发展的影响［J］.北京大学教育评论，2005，（2）：84－89.

［6］国家教育发展研究中心.2000年中国教育绿皮书［M］.北京：教育科学出版社，2000：92.

［7］中国人口与发展研究中心课题组.中国人口与教育发展战略研究［J］.人口研究，2009，（2）：4－19.

［8］张盛仁.农村人口变化对义务教育资源配置的影响——基于湖北省农村的调查分析［J］.中国教育学刊，2008，（12），32－35.

［9］国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报》（第1号）［EB／OL］.（2011－04－28）［2013－03－26］.http：／／www.stats.gov.cn／tjgb／rkpcgb／qgrkpcgb／t20110428＿402722232.htm.

［10］保罗·切希尔，埃德温·S·米尔斯.区域和城市经济学手册（第3卷）［M］.安虎生，等，译.北京：经济科学出版社，2003：156－174.

［11］陈冰.农业剩余劳动力转移趋缓问题［J］.人口研究，1989，（2）：28－30.