青藏高原草地使用权纠纷的成因、危害及其解决途径

2013-03-31后宏伟郭正刚

草业科学 2013年3期

后宏伟，郭正刚

(1.甘肃民族师范学院政法与经济管理系,甘肃合作 747000； 2.兰州大学草地农业科技学院,甘肃兰州 730020)

藏区指以藏族群众为主的居住区，主要分布于青藏高原及其周边地区。草地作为一种可再生资源，也是一种战略性资源，是藏区牧民赖以生存的物质资料[1]，因此，拥有草地使用权是牧户的核心利益。当草地边界清楚、使用权明晰时，牧户基本上能够按照国家政策和自己家庭的实际情况合理经营拥有使用权的草地，毗邻的村与村、乡与乡、县与县、乃至省与省之间的牧民间能够和睦相处，社会稳定，经济持续发展。然而，当草地承包边界存在异议、使用权不清时，往往容易发生草地使用权纠纷，小到牧户与牧户、村与村之间，大到县与县、乃至相邻省份间。历史发展过程中，因藏区交通不便，人口密度较低，草地承包边界划分相对粗放，导致草地使用权纠纷频发，已威胁着藏区的社会安定、民族团结及构建和谐牧区的步伐。

目前，我国藏区草地使用权纠纷的处理中往往采用国家制定法和民族习惯法并行的策略，有时候甚至国家制定法为民族习惯法让道。民族习惯法往往具有地域性特征，而国家制定法具有全国统一性要求，导致国家制定法和民族习惯法在藏区既具有一致性，又存在一定的差异性，而这种差异性往往将藏区草地使用权纠纷处理置于两难境地。因此，探究藏区草地使用权纠纷的成因，明晰目前草地使用权纠纷的危害，构建新时期草地使用权纠纷处理的长效途径，对藏区社会稳定、经济发展和环境保护具有重要的现实意义。本研究深刻剖析目前我国藏区草地使用权纠纷的成因和危害，并在此基础上提出解决藏区草地使用权纠纷的长效途径。

1 藏区草地纠纷的成因分析

1.1经济利益的驱动地缘政治学说的核心理念是人们为了生存不断扩张自己的领地[2]；麦金德[3]从陆地主导权的角度揭示了世界各国加强对东欧控制的重要性和原因；马汉[4]从海洋主导权的角度剖析了海上航道的重要性，其实质是生存、占有、提升生活质量所需。为此，任何个人、团体乃至国家均在不断扩张自己的领地，以求获取更多的生产资料和资源。草地是藏区牧民最主要的生产资料和最可靠的资源，因而拥有草地使用权成为藏区牧民的核心利益。20世纪80年代以前，藏区草地基本为公共管理，人民公社或当地政府基本按照各个村的家畜数量来分配草地使用权。草地家庭联产承包责任制的实施，虽然解放了牧民的生产积极性，推动了生产力的发展，但将草地分割成块，客观上限制了牧民不断扩张草地的可能性。牧民为了获取更多的草地，只能通过各种努力扩充草地面积，最直接的办法就是占用相邻牧民或其他村子的草地，草地使用权纠纷自然而生。据笔者所在的课题组2012年对碌曲县尕海乡的实地调查，自2002年以来，冬虫夏草的价格不断攀升，草地所产生的经济价值越来越大，樵采冬虫夏草的草地使用费从2002年的9 000元·hm-2增至2012年7.2万元·hm-2。虽然冬虫夏草作为野生生物资源，属国家所有，但草地使用权归牧民或村所有，目前收益的分配格局是谁拥有草地使用权，谁就拥有该收益，自然谁拥有的草地面积大，谁获益就多。在此背景下，受经济利益驱动，草地使用权纠纷愈演愈烈，已经严重威胁到藏区社会和经济的持续发展。

1.2草地承包边界不清 1995年以前，藏区草地承包界限基本遵循“四至”、“八到”的原理进行大致划分，导致了县与县、省与省草地之间实际上没有明确的边界线。1989年我国开始省区和县两级边界线划分的试点工作，1995年年底，全国开始“经纬万方、千古一划”的省区、县两级边界勘界[5]。然而藏区山大沟深、高寒缺氧、人口稀少，人口密度为1～2人·km-2，加之游牧和转场的生活方式，行政区划边界勘定相对粗疏，很多乡镇、村子之间的边界没有落实到位，甚至出现人属于一个县或乡，而其所拥有的草地却属于其他县或乡镇，特别是在乡镇和县域间的过渡带尤为明显，近年来因边界不清而造成的群众集体上访案件逐渐增加。因此，行政勘界落实不到位、草地承包边界不清，成为目前藏区群众间、邻里间产生磨擦的重要诱发因素。

1.3缺乏解决草地使用权纠纷的长效机制由于国家制定的法规力求普遍性，完全按照法规解决藏区草地使用权纠纷，牧民接受程度相对较低，因此目前藏区草地使用权纠纷的解决机制主要是民间调解，但往往对违反调解协议者，并没有相应的强制处罚措施，因而，形成了出现纠纷、协议解决、维持稳定，然后出现新纠纷、再调解解决、再相对稳定的纠纷解决机制，这种机制所维持的时间往往与中间调解人的威望和声誉有关，短则1～2年，长则4～5年，但草地使用权纠纷的实质问题仍然没有得到最终解决。

当发生严重刑事案件时，当地群众普遍认为该行为是为了本村利益，对肇事者或涉嫌者进行隐瞒，或不愿做证，导致多数因草地使用权纠纷而产生的恶性案件立而不破，即使经过公安机关艰苦卓绝努力而告破，但往往涉及面广，人数众多，在惩戒组织、策划等主要分子，教育绝大多数人和维护社会稳定的观念指导下，受惩罚的人很少，绝大多数涉事者以教育为主，难以实现“违法必究、执法必严”，这在一定程度上助长了草地使用权纠纷的发生。缺乏基于法律基础的、具有针对区域文化特性的草地使用权纠纷长效解决机制，是草地使用权纠纷频发的重要驱动因子。

1.4“团体本位”思想观念的影响深远在法学领域，团体本位是相对于个体本位而言的，指个人利益与团体利益(村、乡、县、省乃至国家)相互冲突时，法律制度的设计优先考虑团体的利益。尽管纵观世界立法的发展历程，现代法是以个人本位为基础的，但藏区是直接从农奴制社会过渡到社会主义社会的。深受其独特的地域、民族、宗教特征以及源远流长的传统文化，特别是传统部落观念的影响，藏族社会传统上注重团体观念，强调团体利益优先。草地使用权纠纷发生时，部分牧民即使内心不愿意，但在从众心理和团体本位思想观念的支配下，违心地参与纠纷械斗，为实现团体利益而战，甚至发生人员伤亡案件。这种械斗案件既可以发生于村与村之间，也能发生于县与县之间，甚至发生于省与省之间。为集体利益而伤亡的牧民往往被村民视为村子的“英雄”，群众的潜意识中把照顾伤亡者家属认为是天经地义的事情。而这种纠纷依靠国家司法机关往往难以解决，多数情况下要依靠寺院僧侣从中调停解决。虽然“团体本位”多体现在藏族部落军事习惯法实践中，但其对藏区草地使用权纠纷影响深远。

浪加部落习惯法[6]规定：“武装复仇：发生对外重大纠纷(多为命案)时，要出兵解决。由‘红保’(即长官，部落总首领——笔者注)、‘老兰’(即长者，大多为有威望的代表——笔者注)研究决定出兵日期和办法后，派‘汉士’(即效劳者——笔者注)到各户通知。凡16岁以上60岁以下的男子均要出征。出发前秘密通知各户，自带刀枪矛等武器前往，不到或者迟到者罚款，名叫‘由求’，意即战争罚款。打仗期间，‘红保’、‘老兰’在后面指挥。出兵至敌对村庄时，对方如派人劝和，需送牛羊、哈达等为劝和礼。牛羊就地宰吃，然后回家再议命价。”虽然藏族习惯法中的军事习惯法已为国家禁止，但受“团体本位”和传统藏俗的影响，其仍然威胁着草地使用权纠纷的和谐解决。

2 藏区草地使用权纠纷的危害

2.1严重威胁牧区群众生命财产安全和社会稳定草地使用权纠纷往往伴随着驱逐、扣押人畜、甚至伤畜伤人等严重后果。如1995-2001年甘肃省甘南藏族自治州卓尼县境内相邻的江车和尼巴两村发生草地使用权纠纷，6年中两村共发生41起持枪械斗和盗抢牲畜案件，死亡21人，伤残58人，其中江车村95户牧民中，8户为躲避械斗迁往他乡，贫困户占全村的77.4%，而尼巴村贫困户占41.6%[7]。青海省同仁县的加吾部落与甘肃省夏河县的甘加部落自1915年起在赛庆沟草地使用权归属问题上产生纠纷，此后35年内，双方死亡90多人，重伤70多人，轻伤100多人，牲畜几乎损失殆尽，直到1950年才由西北军政委员会出面解决了这一历史争议[8]。

但随着改革后资源逐步市场化，草地使用权纠纷问题又一次逐渐凸显。1993-2003年10年期间，青海省草山纠纷械斗高达11次，几乎每年1次，已成为影响藏区社会稳定的重要因素之一[9]。上述案例都充分说明草地使用权纠纷不仅危及当地群众生命财产安全，而且彼此之间容易形成世仇，严重影响藏区的社会稳定。

2.2促使藏族习惯法的回潮在宗教信仰盛行的藏区，虽然部落制度不为国家所认可，但现实社会中部落制度却仍在或明或暗地发挥着重要作用。因此，在解决草地使用权纠纷时，当地党政机关多借助民间权威(宗教界人士或头人后裔等社会精英)从中斡旋平息事态，达到暂时维护社会治安稳定的目的。

这种现实处置方式客观上促进了一种社会现象的滋生和蔓延，即寺院活佛僧侣、部落头人(首领)及其后裔、部落长老的地位和权利大幅提升，在草地使用权纠纷解决中作用很大，进而形成基于习惯法化解纠纷的可能性越大。一定程度上，在藏区，国家权力借助民间权威才得以运行，虽然习惯法中不乏符合现代法治精神要求的内容，民间权威并非总是习惯法的代言人，但是毋庸讳言，基于民间权威化解草地使用权纠纷的处理途径往往影响了藏区的法治进程[10]。

现实的草地使用权纠纷，牧民沿袭“打冤家”习俗，受害方则以“以牙还牙”血亲复仇的方式进行，此时致害方就得央请宗教人士、部落组织的头人出面调停，赔礼道歉。因此，本质上每一次草地使用权纠纷斗殴事件，均为以民间权威为代表的旧势力抬头提供了可乘之机，从而使民间权威在草地使用权纠纷解决过程中的地位得以凸显，一定程度上促进了藏族习惯法回潮，且在短期内难以消除[11]。因此，法律框架下忽略宗教的积极影响，不利于草地使用权纠纷的根治，反而促进了民族习惯法的回潮。

2.3影响政府的执政能力和公信力受宗教氛围浓郁的影响，宗教人士在藏区人民心目中具有很高的地位和威信。受历史上教育普及率低的影响，部分牧民无法全面理解国家法律和政策，习惯于盲从宗教人士，特别是寺院活佛的绝对指示或领导。目前，草地使用权纠纷处理中多数案件离不开活佛的身影，否则无法实现比较长久的解决。如果所有高僧大德作为宗教精英能够全面理解国家关于草地管理的意图和目的，且能够身体力行地贯彻落实，这无疑有利于草地使用权纠纷的快速解决。然而藏区传统社会基本上一个较大部落就有一座自己的寺院，相应也就形成一个教区，活佛僧侣在参与草地使用权纠纷处理中难免受到传统部落观念影响，尽可能为实现本部落利益最大化而努力，有些宗教人士对群众不合理利益诉求予以迎合，借此提高自身在群众心目中的地位。

这种草地使用权纠纷处理的现状，让部分牧民产生认识偏差，即当地党和政府没有足够能力解决他们之间的草地使用权纠纷，也就是此类纠纷必须借助高僧大德才能得以解决。这在一定程度上严重影响了党的执政能力和政府的公信力。因此，将宗教信仰纳入国家解决草地使用权纠纷的运行机制中，不仅能够有效解决草地使用权纠纷，而且能够提高政府的执政能力和公信力。

3 藏区草地使用权纠纷的解决途径

草地使用权纠纷的化解事关藏区社会稳定、法律尊严和政府的公信力，事关和谐小康牧区的建设。因此，在国家制定法的框架下，遵循民族习惯法的优点，建立灵活的藏区草地使用权纠纷解决途径是目前藏区社会持续健康发展的重要内容。

3.1完善相关法律法规是解决藏区草地使用权纠纷的基础草原既具有国土的性质，又具有生产资料的性质，因此，目前我国多种法律涉及到草地使用权纠纷的解决途径。《宪法》第八十九条(十五)规定，国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，这是我国有关草地区域边界划分的基本法律构架；2002年修订后的《草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。”明确了草地作为土地资源，发生纠纷时的解决程序和途径。1999年10月1日起施行的《行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整与征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

从《草原法》的规定可以看出，藏区草地使用权纠纷解决程序和途径为：首先，争议双方协商解决；其次，若协商不成，由人民政府调解处理；最后，若不服人民政府调解处理结果，向人民法院提起民事诉讼。这明确指出，协商解决是政府处理(行政裁决)的前置程序，政府调解处理是民事诉讼的前置程序。从《行政复议法》规定看，若对行政机关的确权具体行政行为不服，首先要行政复议；对行政复议决定不服，才能提起行政诉讼。因此，目前我国草地使用权纠纷的法律解决途径有两种，即对草地使用权纠纷的政府调解不服，可依据《草原法》直接到法院提起民事诉讼；对政府确权这一具体行政行为不服，则按照《行政复议法》首先提起行政复议，对复议决定不服，才能提起行政诉讼。但是“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整与征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，不能提起行政诉讼。换言之，所有草地使用权纠纷解决的最终解决方式抑或是政府调解协议，抑或是政府的行政复议裁决或者是人民法院的最终判决，而不是民间权威，特别是宗教人事的介入后达成的调解协议。

然而，笔者所在课题组2011年对甘南的玛曲、碌曲和夏河3个县的实地调查发现，甘南地区49.83%的牧民认为活佛在解决草地使用权纠纷中的作用最大，6.02%的牧民认为部落组织发挥的作用最大，而认为村委会和政府发挥作用最大的牧民仅占9.03%和35.12%。这说明以活佛为首的宗教人事和部落组织仍然是当地群众心目中解决草地使用权纠纷的主体。因此，通过地方立法，将以活佛僧侣为主导的宗教活动融入到法律框架内，不仅能够实现藏区民族习惯法与国家制定法的有机衔接，而且有助于切合实际的解决藏区草地使用权纠纷。

3.2引导宗教与社会主义新牧区建设相适应藏区群众的宗教信仰观念根深蒂固，一定程度上左右其政治倾向、教育和婚姻价值观、生产方式。目前藏区宗教人士，凭借渊博的学识和崇高的威望，深受藏区群众的拥护和爱戴，从敬畏神灵和宗教虔诚的角度，确实在解决草地使用权纠纷时发挥了关键作用，有力维护了区域的社会稳定。2004年国务院颁布从2005年3月1日起施行的《宗教事务管理条例》(国务院令第426号)第三条规定：“国家依法保护正常的宗教活动，……。宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。”这说明宗教人士，作为藏民族的精英人物，首先要从长远角度维护藏区社会稳定，而不应该利用群众信仰宗教的现实需求，迎合群众不合理的草地利益诉求，参与草地使用权纠纷。然而，目前宗教人事处置草地使用权纠纷时与政府处理相互脱节，宗教人士化解草地使用权纠纷后不但没有帮助政府提高其公信力，客观上降低了政府的公信力，这是目前急需解决的问题。处理草地使用权纠纷时，从宗教人士的角度看，应该向政府咨询其应该遵循的法律框架；从政府的角度看，应该及时和具有大局意识的高僧大德进行沟通，在政府调解中邀请其参与，实现宗教人士和政府在处理草地使用权纠纷过程中的有机耦合。这样，政府调解和裁决既维护了法律的尊严、政府的公信力，又增强了群众对政府行为的认可度，也培养了宗教人事的社会责任感。

也有学者提出，基于藏区浓郁的佛教文化氛围，藏传佛教所倡导的人们对自然资源的需求采用谦卑的态度更有利于保护草地资源，追求众生平等理念有利于牧民群众和谐相处[12]，这些认识应该成为引导藏区宗教与社会主义建设相适应题中应有之义。

3.3勘定草地承包争议区域的行政区划界线并办理权属登记草地承包边界是根据国务院2002年5月13日颁布并于2002年7月1日起实行的《行政区划界线管理条例》(国务院令第353号)，从宏观层面上对不同行政区域主体间草地资源拥有面积的分配线。针对目前存在争议的草地，应该在行政管理区域范围内，在相关人民政府的主持下，邀请宗教人事协调，坚持实事求是、顾全大局、互谅互让的勘界原则，实地调研，充分吸收争议双方的意见，对传统部族认可的“领土”与现行行政区划间的争议区重新界定，做到勘定界线客观、公正、合理，若争议双方对下级政府界定的勘界方案持争议，双方提请上一级人民政府处理再次勘界，直至省(区)级人民政府做出最后的裁定。如果是省间的草地使用权纠纷，提交国务院相关部分勘界，并将其作为最终裁定。一旦最终裁定形成，自边界协议签字或者上级人民政府解决边界争议的决定下达之日起生效之后，争议双方应该无条件严格执行该裁定。同时，相关政府机关在调解草地使用权纠纷过程中应该特别注意，不能随意更改已经生效的协议和决定，否则，争议双方均以有利于自身的条款和协议或者决定而再次发生争执，徒增问题的复杂性[13]。

当争议区边界勘定后，由县级以上人民政府登记，核发草地使用权证，确认草地使用权。结合目前藏区实施的退牧还草工程，以及围栏草原建设工程，各个边界线均以围栏予以标识。

有学者在肯定草地家庭联产承包责任制成果的同时，从草原生态效益的角度考虑，建议在确权的基础上，对草地采用股份制合作制经营，以期达到保护生态、有利生产、方便生活和谐统一，不失为一种有益的尝试[14]。

3.4加大法制普及力度，提高解决藏区纠纷的法律意识藏区牧民群众所受教育程度普遍偏低，且了解国家法律知识的途径相对较少，往往把因草地使用权纠纷而发生械斗看作是历史的传承，这就需要各级政府机关和媒体加大法制普及和宣传力度，让牧民群众明确组织、策划、参与群体械斗的行为是严重违法甚至是犯罪行为，从根源上遏制因草地使用权纠纷而发生的械斗现象。

司法机关处理草地使用权纠纷案件时，不仅要做到有法可依，还应该耐心细致地开展解释工作，对械斗的组织者、策划者和实施犯罪的骨干分子要实施严惩，而对从众的牧民需要区别对待处理，被煽动、欺骗、裹挟而参与械斗受伤或受害的人，指出其行为的违法性，符合缓刑的应适用缓刑，对情节轻微且确有悔改的，不按犯罪处理，应以教育为主，让其深刻认识到自己的行为已经触犯法律。对受害人及其家属，在生产和生活上确实存在困难的，民政部门依法做好善后工作，纳入低保范围，从根本上消除对立情绪，根除再度报复的潜在隐患。

3.5缉枪制爆，预防草地使用权纠纷恶性事件的发生藏区因其特殊的生产方式和生存环境，牧民群众往往拥有一定数量的枪支弹药，防止自身在放牧期间受到野兽的侵袭，但这些枪支弹药会在草地使用权纠纷中成为凶器。因此，缉枪制爆应该成为预防因草地使用权纠纷诱发群体性械斗恶性事件的重要举措。2012年1-5月中旬，西藏自治区公安机关共收缴各类枪支300余支、各类子弹近3 000发[15]，且充分利用广播、电视、互联网、报纸、手机短信等媒体和传播平台，宣传依法管理草地的重要性，取得了良好效果。

4结论

草地使用权纠纷一直是困扰藏区社会稳定的重要因素，已经严重影响政府的公信力，而草地使用权纠纷的核心成因是利益驱动，客观基础是边界存议，思想理念是团体本位，解决途径缺乏长效机制，从而导致牧民生命和财产安全受到威胁，社会不稳，民族习惯法回潮，政府公信力降低。因此，应建立以国家制定法作为解决草地使用权纠纷的框架，以政府和宗教引导相结合，逐步转变牧民群众思想观念，以重新勘定争议区边界为基础，以普及法律知识为核心，缉枪制爆为重要举措的藏区草地使用权纠纷长效解决机制，谋求藏区经济社会全面发展。

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