从创业扶持措施看重庆市微型企业发展的法制环境*

冉艳辉

(重庆工商大学 法学院，重庆 400067)

2010年6月7日，重庆市政府第73次常务会议审议通过了《重庆市人民政府关于大力发展微型企业的若干意见》(渝府发[20010]66号)，在全国率先整体推出了扶持微型企业发展的措施。随后，重庆市政府及相关职能部门又先后出台了一系列规范性文件对微型企业进行扶持。相关措施实施以来，一大批微型企业受益，在一定程度上推动了经济的发展，促进了就业。但是，目前的微型企业创业扶持措施也存在一些问题，正视和解决这些问题，才能真正构建起微型企业发展的良好法制环境。

一、作为微型企业发展法制体系重要内容的创业扶持措施

微型企业创业扶持措施是保障重庆市微型企业发展的法制体系的重要内容。重庆市微型企业创业扶持措施的制定主体多元化，除市人民政府统筹规划以外，工商局、财政局、税务局、人民银行等相关单位都参与了制定。创业扶持措施的调整范围涵盖了企业融资、税收减免、创业培训等各个方面。从规范形式上看，除《重庆市微型企业创业扶持管理办法(试行)》等政府规章之外，多属于行政立法之外的其他行政规范性文件。具体内容主要包括以下几个方面：

(一)设立了微型企业创业扶持工作的行政管理部门

重庆市人民政府办公厅2010年发布了《关于成立重庆市微型企业发展工作领导小组的通知》，决定由市政府、市工商局、市财政局、市科委、市商委、市地税局、市金融办、市中小企业局、市国税局以及贷款银行和担保公司等单位联合组成管理机构——重庆市微型企业发展工作领导小组及办公室。各个区县也参照这一模式成立了相应的领导小组及其办公室。由市级领导小组及办公室研究制定全市微型企业创业扶持的有关措施，协调解决全市微型企业发展过程中遇到的重大问题，指导、督促领导小组成员单位共同做好促进微型企业发展的有关工作。

(二)限定了微型企业创业扶持的对象范围

根据《重庆市人民政府关于大力发展微型企业的若干意见》，雇员(含投资者)20人以下、创业者投资金额10万元以下的企业为微型企业。而微型企业创业扶持对象只包括“九类人群”，即高等院校(本科、硕士、博士)毕业生、下岗失业人员、返乡农民工、“农转非”人员、三峡库区移民、残疾人、城乡退役士兵、文化创意人员、信息技术人员等。2011年5月发布的《重庆市微型企业发展工作领导小组办公室关于将劳动模范先进人物纳入微型企业创业扶持对象的通知》，又将获得区县级政府以上表彰劳动模范和先进人物纳入了微型企业创业扶持的范围。

(三)规定了申请微型企业创业扶持的程序

2010年的《重庆市微型企业创业扶持管理办法(试行)》第7条、第8条规定了乡镇人民政府或街道办事处、工商所受理申请以及办理许可的程序：先由乡镇人民政府或街道办事处受理申请后对创业申请书和身份证明进行审查，符合条件的进行公示，公示完毕且没有异议的，由乡镇人民政府或街道办事处在微型企业创业申请书上出具同意推荐意见。申请人将上述材料交给工商行政管理部门后，由工商行政管理部门对申请主体是否“具有创业能力”以及“没有在办企业”进行审查，工商行政管理部门做出许可之后再移送微企办。

(四)出台了一系列扶持微型企业创业的具体措施

重庆市微型企业创业扶持措施主要包括贷款、税收、专项发展资金、生产经营场所、创业培训等各个方面。相关规范主要包括：重庆市政府2008年9月起实施的《重庆市小额担保贷款办法》、中国人民银行重庆营业管理部、重庆市工商局、重庆市财政局2010年发布的《关于进一步做好微型企业人民币银行结算账户管理工作的通知》以及重庆市微型企业发展工作领导小组办公室关于对这一通知的《补充说明》、市微型企业发展工作领导小组办公室2010年发布的《关于进一步明确微型企业发展有关问题的通知》、重庆市政府办公厅2010年10月发布了《对微型企业后期帮扶指导的实施意见》、重庆市地方税务局、重庆市国家税务局、重庆市工商局2011年5月发布的《关于进一步促进微型企业发展的通知》等。

二、重庆市微型企业创业扶持措施存在的问题

重庆市微型企业创业扶持措施实施一年以来取得了较大的成效，形成了近3万个微型企业，劳动就业22万人[1]。但是，在取得成效的同时，一些问题也浮现出来。

第一，微型企业创业扶持工作的行政管理部门设置有违职权法定原则。由各相关部门组成微型企业发展工作领导小组及办公室的做法，在微型企业创业扶持政策实施初期，的确能够提高效率，有力地推动重庆市微型企业的发展。但是，微型企业发展工作领导小组及办公室属于临时机构，其成立依据是重庆市人民政府办公厅2010年发布的《关于成立重庆市微型企业发展工作领导小组的通知》，该通知属于行政规范性文件，效力层次低下。而且，领导小组及办公室与各成员单位之间的职权划分缺乏明确的法律依据，从长远看，不利于微型企业发展管理的规范化、制度化。

第二，微型企业创业扶持对象的相关规定缺乏合理性。根据《重庆市人民政府关于大力发展微型企业的若干意见》，微型企业创业扶持对象包括“九类人群”。但是，2011年5月发布的《重庆市微型企业发展工作领导小组办公室关于将劳动模范先进人物纳入微型企业创业扶持对象的通知》又将获得区县级政府以上表彰劳动模范和先进人物作为微型企业创业扶持的对象。另据报道，从2011年下半年起，重庆市工商部门又将新办民办幼儿园申办者纳入可以申办微型企业人群，享受与农民工、下岗人员、残疾人等“九类人群”同等的微型企业扶持政策。[2]可以看出，目前重庆市微型企业创业扶持对象的划分随意性较大，其合理性值得商榷。

第三，微型企业创业扶持申请的受理过程欠缺公正性保障。例如，创业申请的审核过程是决定创业申请人能否享受资本金补助资金和能享受多少额度的核心环节，《重庆市微型企业创业扶持管理办法(试行)》第13条规定了申请人提交创业投资计划书、相关部门受理申请的期限、过程。其中有关审核期限的规定，能够提高行政效率，在一定程度上保障申请人的权利。但是，该《办法》以及相关规定并没有考虑到申请人在创业审核过程中的权利救济问题。如果申请人对上述审核结果有异议，并没有相应的法律救济渠道。另外，申请人是否“具有创业能力”这样的审查标准，也还需要进一步细化，以防相关部门滥用行政裁量权。

除上述问题之外，微型企业创业扶持的具体措施也还需要细化和落实。目前重庆市微型企业创业扶持措施主要包括财政扶持、税收扶持、融资担保扶持和行政规费减免。其中，创业扶持资金来源的制度保障、具体扶持措施的连续性、合法性等都是实践中需要解决的问题。

三、完善创业扶持措施、优化微型企业发展的法制环境

促进微型企业发展是全国各地政府普遍面临的一个问题。有数据显示，微型企业从业人员占第二次全国经济普查全部法人企业从业人员的38.7%。[注]② 按照工业和信息化部、国家统计局、发展改革委、财政部2011年制定的《中小企业划型标准规定》对微型企业的界定和第二次全国经济普查结果进行的统计。参见陈东海：《对“微型企业”更要重点关怀》，《新京报》2011年7月6日。因此从就业来看，微型企业类经济主体在全部经济中，已经是三分天下超过其一。“虽然目前在微型企业类经济主体中就业的人数比例非常高，但是其所获得的资源在整个社会资源中比例非常微小。而在有关的税收和各种收费面前，微型企业往往承担了与其付出、所得并不相称的负担”。②因此，微型企业的发展已经成为全社会十分关注的问题。重庆市微型企业的创业扶持措施及其实施成效，对于中央和其他省市制定相关政策来说具有极大的借鉴意义。同时，中央出台的关于微型企业发展的相关法律规范，也应当成为重庆市微型企业创业扶持措施的依据。这样才能形成一个既有上位法依据，又符合地方实际的微型企业创业扶持措施体系，为微型企业的发展创造良好的法制环境。

(一)重庆市微型企业创业扶持措施的上位法依据

长期以来，我国的法律规范中并没有“微型企业”这个主体存在，在相关法律规范中，均以“中小企业”统称。这一点从2003年实施的《中华人民共和国中小企业促进法》中可以看出。实践中对于“微型企业”的涵义也存在争议。有人建议，重庆市微型企业的界定标准以雇员人数10人及以下创业者投资金额5万元及以下为宜。[3]《重庆市人民政府关于大力发展微型企业的若干意见》则将雇员(含投资者)20人以下、创业者投资金额10万元以下的企业划分为微型企业。

微型企业的法律地位直到2011年7月才在中央层面的立法中得到认可。《中小企业促进法》第2条第2款规定，中小企业的划分标准由国务院负责企业工作的部门根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标，结合行业特点制定，报国务院批准。根据上述规定，工业和信息化部、国家统计局、发展改革委、财政部于2011年7月制定了新的《中小企业划型标准规定》，根据该规定，农、林、牧、渔业营业收入50万元以下、工业从业人员20人以下或营业收入300万元以下、软件和信息技术服务业从业人员10人以下或营业收入50万元以下的、房地产业营业收入100万元以下或资产总额2 000万元以下的为微型企业。新的《中小企业划型标准规定》出台，不仅确立了微型企业的法律地位、划分标准，还为《中小企业促进法》的相关规定有重点、有针对性地适用于微型企业创造了条件。至此，重庆市的微型企业创业扶持措施才获得了明确的上位法依据，真正融入了我国中小企业发展的法制环境之中。

(二)在中小企业法制体系中完善重庆市微型企业创业扶持措施

既然重庆市微型企业创业扶持措施属于我国中小企业发展法制体系的组成部分，目前在行政管理主体、扶持对象、审查程序、扶持措施等方面存在的问题，就应当放到国家促进中小企业、微型企业发展的相关规范体系中去解决。

1.结合上位法立法目的及相关规定，确定微型企业创业扶持对象

《中小企业促进法》第22条第2款规定，失业人员、残疾人员创办中小企业的，所在地政府应当积极扶持，提供便利，加强指导。第24条规定，国家对失业人员创立的中小企业和当年吸纳失业人员达到国家规定比例的中小企业，符合国家支持和鼓励发展政策的高新技术中小企业，在少数民族地区、贫困地区创办的中小企业，安置残疾人员达到国家规定比例的中小企业，在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠。上述两条规定为中小企业、微型企业创业扶持措施的扶持对象提供了上位法依据。另外，《中小企业法》第1条规定了该法的立法目的，即“为了改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用。”有学者指出，“促进中小企业发展的公共政策的选择在理论上并非出于保护弱者的考量，而是基于保持国民经济的发展速度和质量、实现充分就业、保持经济和社会有活力的需要……”[4]因此，享受创业扶持政策的对象应当以创业能力而不是创业者身份为标准。如果重庆市政府及相关部门将创业扶持对象范围不当扩大，不仅对未能享受扶持措施的微型企业创办主体不公平，也违反了上位法的规定。

2.发挥司法机关的作用，保障微型企业创业扶持措施的公正性

从重庆市微型企业创业扶持措施的总体上看，是以行政机关为主导推行的，微型企业创办者一方处于十分被动的地位。以《重庆市微型企业创业扶持管理办法(试行)》第26条至第32条规定的法律责任为例，从内容上看，一方面涉及微型企业创办人弄虚作假骗取扶持资格、恶意套取、挪用扶持资金的行为，由工商、财政、税务、人力社保、金融等部门进行监管；另一方面涉及行政机关或工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为，由各级微企办、财政、人力社保、审计、监察部门进行监督。至于申请人在创业扶持过程中的监督以及权利救济问题，相关规范并未涉及。这也体现了在传统的行政管理理念下，将被管理方仅仅作为行政管理的客体，制度设计侧重于以权力约束权利、以权力约束权力，却忽视了申请人权利获得救济的重要性以及以权利约束权力的必要性。

要在创业扶持措施中贯彻依法行政的理念，为微型企业的发展创造良好的法制环境，必须以保障作为行政相对方的微型企业创办人的合法权益为重心。具体说来，一方面要通过法律规范完善微型企业创办人的监督以及权利救济途径，另一方面，行政机关也应当针对“创业能力”等创业扶持标准制定明确的行政裁量基准，必要的时候为企业创办人提供司法救济，为创业扶持措施的健康运作提供司法保障。

3.抓住机遇，解决微型企业创业扶持行政管理体制和扶持措施面临的问题

微型企业创业扶持行政管理体制的改革，不是一个能在地方层面解决的问题。我国是实行单一制的国家，地方行政管理主体的法律地位、职权范围，都需要在中央国家机构层面获得依据。根据相关报道，2011年以来，东南沿海中小企业面临的新一轮的困局，引发了社会在政策层面的诸多反思。国家将会出台扶持和推动中小企业发展的一系列政策，并成立全国性的专司中小企业管理的正部级机构。[5]如果全国性的中小企业管理局成立，可以统一为中小企业、微型企业拟定信贷、税收、财政、产业等方面的规范，相应地，地方中小企业局的法律地位、职权范围也会发生变化。这对于重庆市改革微型企业创业扶持管理体制、切实推行创业扶持措施来说，将是十分宝贵的机遇。

[参考文献]

[1]重庆市工商局微企处.黄奇帆市长等市领导对微型企业发展工作作出批示[EB/OL].http://www.cqwq.gov.cn/Shownews.asp?ymbm=1063[2011-8-11].

[2]郭虹,韩璐.重庆取消个体户身份限制 扩大微企申请人群范围[EB/OL].http://www.chinanews.com/df/2011/08-07/3239615.shtml，[2011-8-10].

[3]袁光灿.完善重庆微型企业发展的政策体系[J].重庆行政,2011(6).

[4]甘培忠.中小企业促进法：改善经营环境 扶助中小企业发展[N].法制日报,2002-8-18.

[5]马光远.中小企业管理机构设立的国家悖论[N].中国经营报,2011-8-20.