利益冲突视角下的廉政文化建设

张孟英，潘 虹，孟令军

（成都理工大学 a．教辅党委b．纪检监察审计处c．基建处，成都 610059）

近年来，“利益冲突”问题在欧美国家引起了广泛关注，并逐渐被引用到反腐倡廉建设的实践当中，防止利益冲突已成为许多国家廉政立法的核心。我国有关防止利益冲突的制度建设也开始起步，无论是从与国际廉政建设接轨方面，还是从推动我国反腐倡廉建设向纵深发展方面，我们都需要进一步深入探讨利益冲突与腐败的关系，研究国内外防止利益冲突政策的产生和发展，借鉴国际先进经验，不断加强我国的廉政文化建设，有效管理和防止利益冲突，从源头上治理腐败。

一、利益冲突与腐败

对利益的追求是人与生俱来的一种本能，它存在于人的全部社会活动中，人们之间的社会关系，也是建立在利益关系的基础之上的。在各种各样的利益关系中，为了得到自身利益的满足，不同的利益主体之间就会发生一定的矛盾和冲突，即使是相同的利益主体也会因为利益内容、利益需求的不同而发生冲突。利益冲突原是一个政治学概念，后来逐渐被引用到廉政建设的实践当中。反腐倡廉意义上的“利益冲突”是将利益主体范围限定为国家公职人员，具体是指国家公职人员在履行职责过程中，当受到私人利益因素的干扰时，不及时采取相应的处理措施，致使价值观念、政策取向偏离公共利益需求，从而发生私人利益与其公职身份所代表或维护的公共利益相冲突的行为。

关于利益冲突与腐败，理论界也是众说纷纭。谢鹏程认为，腐败的第一诱因就是利益冲突，而不是个人的贪欲［1］。北京大学廉政建设研究中心的庄德水认为，在社会、制度、道德、人性等方面因素的影响下并不必然会直接导致腐败，这些因素是在利益冲突的触发下才导致腐败的，利益冲突相当于一个触发机制［2］。程文浩指出，利益冲突是权力异化的一种形式［3］。郭磊在分析腐败的根源后得出，利益冲突是腐败根源的表象，公职人员的腐败行为都是利益冲突的结果［4］。马国泉立足于美国行政伦理的理论与实践经验后强调，“廉政的罪魁祸首之一是利益冲突。”［5］275米勒等人的研究认为，“利益冲突是一个非常重要的腐败根源。”

综合以上所述内容，本文认为，人们的行为在不同程度上是受利益驱动或导向的。马克思曾指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”［6］187公职人员作为社会人、经济人，他们有追逐自己利益的权利，而公职人员同时又是掌握公共权力的人，在追逐自己利益（直接的或间接的）的过程中，若其掌握的公共权力缺乏监督和制约，在利益诱惑面前，公共权力就有可能在非公共利益的驱动下，违反公认准则运行，就会发生利益冲突，公职人员如果在利益冲突中不能保持中立、公正，甚至直接成为利益冲突的一方，就有可能带来腐败。所以，利益冲突是产生腐败的根源之一。

在现实生活中，公众对某些基建工程、财务管理、政府采购、招投标、行政审批、土地出让、医药购销、招生、干部人事任免等诸事项的操作存有不信任感，自觉或不自觉地质疑在这些环节中政策制定和实施的公正性，其根源就在于公职人员在政策制定和实施的过程中存在着潜在的利益冲突。利益冲突的存在，会破坏公共政策和行政行为的公正性、客观性，威胁到公众对公职人员决策客观性的信心，也会导致出现政策执行不力、政策决策失败、不正之风、官僚主义等问题。近年来所查出的许多腐败案件中，都不同程度地存在着利益冲突现象。当出现利益冲突时，若不及时处理而任其发展，就有可能产生腐败。因此，预防腐败要从防止利益冲突入手。

二、国内外防止利益冲突政策的产生与发展

在以美国为代表的西方国家，利益冲突问题早已引起日益关注，且已经运用到廉政建设的实践中。二战后，随着美国政府责任的不断扩大和官员权力的不断增长，美国的公共部门不断地修订和完善了管理和防止利益冲突的法律法规，其适用范围也在不断扩大；如今，美国的反腐败机制在很大程度上是就围绕着利益冲突这个概念建立起来的，主要包括资格限制、出售财产、行为限制、财产申报等内容。加拿大政府颁布了《利益冲突章程》，并针对现任和退休的公职人员制定了《公职人员利益冲突与离职后行为准则》。英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明决策事项是否关系到个人利益［7］。

联合国等国际组织也非常重视利益冲突问题。在1990年8月第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会上要求各个国家在打击贪污舞弊的法律中设立利益冲突罪。2003年10月第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》，明确使用了“利益冲突”这个廉政用语。经合组织（OECD）国家历来重视公共行政伦理建设，近年来又出台了一系列研究报告，专门研究利益冲突问题，并形成一个指导防止利益冲突的政策体系，其代表性的报告有《公共服务伦理：现实问题与实践》、《政府信任：OECD国家的伦理评估》、《公共服务中的利益冲突管理：OECD的指导原则与评述》等。2009年10月14日至16日，亚太经合组织（APEC）在北京举办反腐败研讨会，会议主题是“APEC廉政准则——防止利益冲突”，各方与会代表在惩治和预防腐败、避免和消除利益冲突、健全完善廉政法规制度体系、加强廉政教育培训及反腐败国际合作等方面达成了共识。

在我国，党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，首次提出了“建立健全防止利益冲突制度”，这是“防止利益冲突”首次被写进中央文件，也是“利益冲突”这一概念在我国正式被纳入反腐倡廉的范畴，这为进一步加强反腐倡廉建设提供了新的政策思路。在中共中央纪委五次、六次、七次全会上，“建立健全防止利益冲突制度”成为反腐倡廉制度体系建设的一部分。可见，防止利益冲突已经引起我党的高度重视，我国反腐在总体战略上进行着思维转型，从预防和治本入手，尝试运用综合预防腐败的现实战略，也是将反腐倡廉建设推向纵深的标志之一。

在中共中央先后颁布的政策法规中，如《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等，虽然较少使用“防止利益冲突”一词，但其中不少内容却体现了防止利益冲突的精神，如包含了领导干部任职和公务回避的相关规定、收入和房产以及投资申报、配偶及其子女从业规定等。部分地区也开始试行“防止利益冲突”制度的实践，如2009年，浙江省温州市印发《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》，2010年浙江省杭州市出台《关于防止国家工作人员在公共资源交易、公共产品采购、公共资产管理中发生利益冲突的若干规定（试行）》，2011年，浙江省制定出台了《浙江省党员领导干部防止利益冲突暂行办法》。这说明我国开始积极探索和推进防止利益冲突的相关法律法规，并将之运用到廉政建设的实践中。

从上述内容可以看出，西方国家有关防止利益冲突的法律法规已经逐渐严谨、科学和完善，对于预防腐败发挥着显著的作用；而在我国，防止利益冲突的相关法律制度还不完善，防止利益冲突的相关内容只是散布在一些规定、条例中，很不系统。借鉴国际经验，深入研究我国防止利益冲突及其政策问题，不断建立和完善我国防止利益冲突机制，任重而道远。

三、以廉政文化体系建设筑牢防止利益冲突的软机制

从防止利益冲突的视角预防腐败，应该成为我国下一阶段反腐倡廉建设的新方向。目前，我国学者在如何有效管理和防止利益冲突方面提出了许多建设性的意见和建议。笔者认为，我国反腐倡廉建设要与世界的廉政建设接轨，必须借鉴西方国家防止利益冲突的先进经验，坚持社会主义先进文化的发展方向，积极构筑具有中国特色的廉政文化建设体系，以廉政文化建设筑牢防止利益冲突的软机制。

（一）强化思想道德教育，构筑防止利益冲突的廉政道德文化体系

在指导思想上，要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和中国特色社会主义理论体系为指导，引导党员领导干部坚定理想信念，树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观和利益观，慎用手中权力，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。廉洁价值观、公仆意识是我国廉政文化的核心所在，领导干部要牢固树立立党为公、执政为民的公仆意识，形成为民、务实、清廉的权力观，引领全社会形成崇廉尚德、风清气正的良好风尚。

在体制机制上，要整合分散于组织、宣传、纪检等部门的干部教育的力量，建立专门机构，负责党员干部的理想信念教育、思想道德教育、反腐倡廉教育、法律法规教育、伦理道德教育等；要将党员干部思想道德教育制度化，确保教育的权威性、持久性、实效性。

在内容方法上，还要注重创新拓展伦理道德教育。伦理属于文化范畴，行政伦理严格上说是廉政文化的一部分。根据OECD国家的实践经验可知，防止利益冲突有特殊的行政伦理要求，因此要加强伦理价值观、伦理准则及伦理思维方面的教育，引导领导干部、公职人员树立正确的防止利益冲突导向，在处理、决策事务时要服从和服务于公共利益，要在利益冲突中学会伦理妥协。

（二）建立健全防腐反腐的制度，构筑防止利益冲突的廉政制度文化体系

首先，完善利益冲突回避制度。从职能回避、利益回避、职务回避、关系人回避等多个方面，制定回避情况详细明确的规定，斩断权力与利益的“关系链”，防止权力成为个人利益的保护伞。

其次，健全利益限制制度。围绕禁止公务人员从事经商办企业行为、禁止公务人员配偶、子女及其配偶从事与其职务存在利害关系的行为、限制公务人员的兼职行为以及离职后行为限制等问题，形成可操作性的利益限制制度。

再次，建立投资利益申报、处理制度。积极探索建立符合中国国情的财产申报制度、重大事项报告制度，对拒报、虚报行为制定切实可行的惩罚措施。

在构建制度的同时，还要增强制度信仰，提高制度执行力。好的制度不执行，就会形同虚设；好的制度执行不到位，就难以体现其价值，发挥不出应有的效力。制度要发挥作用，必须符合文化的价值观及其发展趋势，要引导党员干部树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念，在全社会形成认真学习制度、严格执行制度、自觉维护制度的文化氛围，使防止利益冲突制度真正落到实处。

（三）建立健全权力运行监督机制，构筑防止利益冲突的廉政监督文化体系

积极构建权力阳光运行机制，完善政务公开制度。“阳光是最好的防腐剂”，建立权力阳光运行机制，可防止暗箱操作和权力滥用，尽可能减小甚至避免权力寻租现象的发生，减少由利益冲突诱发的权力腐败现象。

健全党内监督机制。全面贯彻党内监督条例和党员权利保障条例，严格执行述职述廉、民主评议、诫勉谈话、民主生活会、经济责任审计等制度，健全和完善问责制，在监督下确保公共权力不与公共利益相背、不与民众利益相争，自觉防范、回避利益冲突。

拓宽监督渠道，整合监督力量，充分发挥社会各界的监督作用。把党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督等有效结合起来，充分发挥民主党派、社会团体和新闻舆论的监督作用；在强化党内监督的同时，加强行政监督、司法监督、人大监督、审计监督等，形成防范与回避利益冲突的有效监督力量。

廉政文化是社会主义先进文化的重要组成部分，是社会主义核心价值体系的重要内容，在反腐倡廉建设中具有基础性地位。目前，我国的防止利益冲突制度还处在起步阶段，如果不大力加强廉政文化建设，利益冲突将成为公众默认的正常现象，成为官场上潜在的游戏规则，防止利益冲突制度也将成为空中楼阁。因此，管理和防止利益冲突，必须从构建廉政文化建设体系入手，两者有机结合、相互促进，才能不断推进我党的党风廉政建设向纵深发展。

［1］谢鹏程．腐败的源头在哪里［J］．研究参考，2007（4）．

［2］庄德水．利益冲突视角下的腐败与反腐败［J］．广东行政学院学报，2009，21（6）．

［3］程文浩．中国治理和防止公职人员利益冲突的实践［J］．广州大学学报（社会科学版），2006（10）．

［4］郭磊．防止利益冲突，切断腐败根源［J］．中国农业银行武汉培训学院学报，2011（6）．

［5］马国泉．行政伦理：美国的理论与实践［M］．上海，复旦大学出版社，2006．

［6］马克思恩格斯全集：第一卷［M］北京：人民出版社，1995．

［7］周琪．从解决“利益冲突”着手反腐败［J］．中国新闻周刊，2006，（06）：05．