中国城市公用事业政府监管体制改革与创新——第二届政府管制论坛会议综述

王 岭

(浙江财经大学政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

城市公用事业市场化改革是我国经济体制改革的一项重要内容。改革在一定程度上增强了城市公用事业的供给能力，提高了服务水平。但近年来，随着城市公用事业向民间资本开放力度的增加，一系列负面效应开始显现，这加剧了城市公用事业的复杂性和不确定性，也对传统管理体制造成了巨大的冲击和挑战。因此，亟需深入分析城市公用事业政府监管现状和问题，完善城市公用事业的政府监管体制，从而推动中国城市公用事业的快速发展。为此，2013年4月27日，由浙江财经大学政府管制研究院、浙江省政府管制与公共政策研究中心和《财经论丛》编辑部在杭州共同举办“第二届政府管制论坛”。本次论坛的主题是“中国城市公用事业政府监管体制改革与创新”，与会专家和学者重点围绕城市公用事业政府监管困境与监管创新、城市公用事业政府监管理论与政策、城市公用事业政府监管指标体系与绩效评价、网络型产业政府监管改革政策等问题进行深入研讨。

一、城市公用事业政府监管困境与监管创新

城市公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水、排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及地下管线等。城市公用事业政府监管的制度供给明显滞后于制度需求，城市公用事业政府监管体制创新必须坚持市场化基本方向，建立与市场化相适应的现代监管体制。浙江财经大学王俊豪教授指出，中国城市公用事业面临着供需矛盾突出、安全事故多发、企业运行效率低、价格上涨快、民间资本进入后国有资产流失以及外资并购对国家机密和安全构成威胁等问题。他认为现行政府监管体系主要存在法规政策不健全，缺乏法律依据;监管机构多头管理，监管混乱;监督机制严重缺乏，损害公共利益;监管的随意性大，缺乏科学评价等问题，它们严重制约了中国城市公用事业的持续健康发展。他从健全监管法规政策体系、建立高效的监管机构体系、建立多元的政府监管的监督体系、构建科学的政府监管绩效评价体系等方面，提出中国城市公用事业政府监管体系创新的基本思路。

有机协调地上与地下空间是促进城市可持续发展的重要基础，但目前“重地上，轻地下”、“重技术，轻监管”等现实问题导致城市地上、地下空间布局很不均衡，制约了城市地下管线行业的健康发展。住房和城乡建设部城乡规划管理中心刘佳福副主任指出，城市地下管线面临着现状不明、事故频发、安全隐患突出、管线建设标准低、重复开挖不断、地下管线空间资源紧张、地下管线应急防灾能力薄弱等诸多挑战。他将上述问题的原因归结为:监管机构多头管理，协调困难;监管不到位，执法不严格;规划滞后，建设不同步;重视不够，投入不足;法规标准不完善，综合管理缺乏依据等。在对美、日、英、德等国的政府监管机构、先进的技术手段、完善的综合管理建设规划、相关的法规制度体系以及协会组织等先进经验进行分析的基础上，他提出管理观念创新、管理体制创新、投资模式创新、管理手段创新、法制建设创新以及技术方法创新等思路。

特许经营是城市公用事业市场化改革的基本方向，随着城市公用事业特许经营的深化，城市公用事业特许经营项目的规范性在增强，运营能力和服务水平也在提高，但高层次法规制度缺乏，监管缺位、错位和不到位等问题并存。针对城市公用事业特许经营中存在的一系列问题，济邦咨询公司总经理张燎对城市公用事业特许经营履约监管问题进行深入分析。他认为城市公用事业特许经营项目的履约监管存在如下问题:地方政府忽视履约监管的重要性，忙于签合同而疏于监管;政府监管部门人员的城市公用事业监管相关知识较为缺乏;政府监管部门在履约监管上难于协调。他提出重构城市公用事业政府监管体系、设立独立监管机构、提高监管人员专业技能、增强企业和监管机构之间信息披露能力等建议。

目前，世界上多数国家或地区对城市公用事业的产品或服务采用分业经营模式，这一模式有助于形成专业化优势，少数国家和地区的城市公用事业则由一家企业打包经营，该模式有助于发挥范围经济优势，但在一定程度上也丧失了专业化带来的经济优势。浙江工业大学李军教授在介绍了意大利Hera公司的基础上提出综合公用事业的新理念，他认为综合公用事业(multiutility)是指企业将水、电、气、能源、垃圾处理、电信、网络等公共资源结合在一起，为用户提供捆绑式的综合服务，且综合服务越多元，价格则越低。他认为这一方式不仅整合了资源，也节约了各方面的资源成本。因此，分析综合公用事业的适用性以及在中国的适用条件是一项亟待研究的前瞻性课题。

由于我国城市公用事业存在着监管机构多头管理、监管机制不健全、社会公众参与机制相对缺乏等问题，一定程度上降低了城市公用事业的政府监管绩效。传统政府监管理论多以市场失灵作为监管的前提，忽视了公众的重要性。为此，中国人民大学蓝志勇教授研究了公共价值失灵理论视角下的政府监管问题，他指出公共价值失灵是指各种社会价值的表述和集合机制的失灵，公共领域垄断失灵，少数利益集团囊括和侵夺大众利益，公共价值得不到足够的实现，短期行为威胁长远利益，用替代品来代替不可替代的公共资源，市场交易威胁到基本的人性价值。他还指出公共失灵理论视角下政府监管的目标是公平、公正和可持续发展。

二、城市公用事业政府监管理论与政策

城市公用事业具有复杂性特征，面对公民需求的日益多元化和分散化，城市公用事业的政府监管边界应该由一元走向多元，由此建立职能部门间、地方政府间、政府与社会之间的持续性协同机制是一项关键的研究课题。广西民族大学李珍刚教授认为传统垃圾管理主要存在分工与协作失衡造成的管理主体碎片化、规范的多元而笼统造成的管制制度的碎片化、监管环节的断裂与交叉造成的管理运行的碎片化、空间封闭与隔离造成的管理区域的碎片化等问题。他提出建立多中心耦合的城市垃圾管理体制，以实现主体协同;建立无缝连接的组织结构和制度体系，实现职能协同;健全垃圾管理综合协调机制，实现流程协同;形成跨行政区和城乡统筹的垃圾管理模式，实现区域协同的城市垃圾协同治理的新机制。

城市公用事业提供的产品和服务涉及公众的切身利益，如何促进城市公用事业提升技术创新能力、产品质量以及服务水平等是一项重要课题。北京工商大学冯中越教授指出城市公用事业特许经营企业具有垄断势力，因此缺乏技术进步动力。他提出了事前激励与事后激励相结合，鼓励技术扩散，建立有效的技术鉴别和审查机制等激发企业技术创新的机制。首都经济贸易大学柳学信教授对城市公用事业服务质量监管进行分析，他认为中国城市公用事业服务质量呈现投诉上升、客户满意度不高、价格上涨过快、服务质量标准制定与更新滞后、供应设施和输送管道陈旧老化、科学有效的服务质量监管体制缺失以及有效的服务质量监管技术和手段缺乏等问题，他从法律规章、服务质量标准、消费者参与机制、惩罚与补偿机制、信息公开、争议解决机制、监管部门间分工协调等方面建立城市公用事业服务质量监管机制，最后提出“产权、治理、监管、价格、运营和竞争”六位一体的整体渐进式的深化城市公用事业改革的思路。

民营化促进了城市公用事业的发展，但也产生了一系列的负面效应，带来一定的经济问题和社会问题。目前，关于城市公用事业是否需要民营化、需要什么样的民营化以及民营化后该如何监管等一系列问题成为大众热议的焦点。浙江工商大学骆梅英副教授运用行政法与政府监管的分析方法，以监管目标定位与监管工具匹配为主轴，分析了在当前民营化改革背景下，中国城市公用事业政府监管的目标应从以“融资”为中心的“效率”取向转向以“普遍服务”为中心的“权利”取向，并从特许契约签订、质量与安全监管、信息公开与消费者参与、强制与补贴等方面论证了“权利”取向下的城市公用事业监管体制的制度设计问题。

垃圾围城问题制约着城市化进程的快速推进和城市的可持续发展，垃圾分解与填埋过程对环境造成的破坏难以回避，而垃圾焚烧发电在获得经济效益的同时也产生一定的环境污染。因此，减少垃圾焚烧过程中的二次污染、完善垃圾焚烧监管体制问题成为现阶段大力发展垃圾焚烧发电行业的一项重要任务。东北财经大学窦一杰博士从垃圾发电行业存在企业与利益相关者之间沟通不畅、垃圾分类效果不理想、垃圾成分基础数据不完善、垃圾焚烧污染动态监测机制不健全等障碍因素出发，提出规范相关法规制度、强化政府监测能力建设、探索适宜的垃圾分类制度以及进一步完善垃圾焚烧补贴和垃圾发电上网定价机制等政策建议。

三、城市公用事业政府监管指标体系与绩效评价

城市公用事业政府监管指标体系不完善、监管数据收集困难以及监管绩效评价方法不健全等，影响了城市公用事业政府监管绩效的客观评价，制约了数字化监管的进程。本次论坛上一些学者构建了城市公用事业行业的政府监管指标体系，提出了政府监管绩效的评价思路。

城市供水安全关系着社会公众的生命安全，是国家经济与社会可持续发展的重大战略问题。中国人民大学张秀智副教授从保障供水安全的视角，基于科学性和全面性相结合、一般性和差异性相结合、定性指标和定量指标相结合、指标的现实性和可操作性相结合的原则，提出包含充足的水量、达标的水质、稳定的水压、持续的供水、合理的水价以及优质的服务等六个方面的城市供水政府监管绩效评价指标体系。

城市地下管线暴露出的一些现实问题，说明政府监管部门对城市地下管线的综合管理能力相对薄弱，科学的评价指标体系较为缺乏。浙江财经大学祁黄雄教授指出城市地下管线综合管理绩效评价涉及内部评价主体和外部评价主体。内部评价主体主要指城市地下管线综合管理职能部门，而外部评价主体主要指中介评价组织、社会团体、上级主管部门和社会公众。他从综合管理、建设、运行、维护、服务、创新争优等六个维度构建了城市地下管线综合管理绩效考核评价体系。

现有的城市公用事业政府监管数据不足，这是制约科学的城市公用事业政府监管指标体系构建与有效评价的重要因素。浙江工商大学周小梅教授通过对燃气企业调研问卷的分析，认为非国有资本进入城市管道燃气行业的比例大幅增加，但国有企业依然具有较强的控制力，国有燃气企业的绩效低于非国有企业。她提出加快推进城市燃气企业改革，鼓励管道燃气企业进行股权和债权融资，完善管道燃气企业特许经营权竞标等政策建议。

企业是纵向一体化还是纵向分离，需要结合范围经济理论进行分析。华东政法大学刘伟副教授对燃气企业的范围经济进行研究，他认为当以2001－2007年中国工业企业数据库中的所有燃气企业数据为样本时，总体来看纵向一体化燃气企业表现为范围不经济;当全样本分为2001－2004年和2005－2007年两个子样本时，前者的纵向一体化呈现较弱的范围经济，而后者的纵向一体化具有较强的纵向范围不经济。

四、网络型产业政府监管改革政策

长期以来，中国铁路行业实行建设投资、运营、调度、监管为一体的体制，铁路行业一直是体制改革的滞后者，这严重制约了铁路行业的高效发展。为了提高铁路行业的运营效率和服务水平，国务院于2013年3月10日公布撤销铁道部，组建国家铁路局和中国铁路总公司，其中国家铁路局由交通运输部管理。组建中国铁路总公司是深化铁路管理体制改革、实现政企分开、推动铁路建设和运营健康可持续发展的重要举措。首都经济贸易大学戚聿东对此次铁道部机构改革进行了深入分析，他认为在一定程度上铁路行业改革存在法律依据不尽合理，副部级的国家铁路局难于监管正部级的中国铁路总公司，由国资委、财政部代表国务院履行出资人职责具有出资人多门的特征，缺乏资产评估和审计验资程序以及如何对独家垄断的中国铁路总公司进行监管等问题。他指出为了促进铁路行业的发展，需要深化铁路行业改革，建立现代企业制度，强化铁路行业政府监管。

三网融合的加快发展给我国电视产业的政府监管带来了新的挑战，因此需要构建新形势下的现代政府监管体制。东南大学胡汉辉教授对电视产业、电信产业和互联网产业是否受到政府监管等问题进行分析，指出三网融合内容监管的目的是尽可能地扩大内容的正面影响，降低其负面影响。网络融合前，由于电视产业具有一对多的广播性质，因此电视产业是内容监管的重点;电信产业偏向一对一的通信，个人私密性强且社会影响力小，不受内容监管的约束;互联网产业具有广播性质的业务(如网络视频等)，应受到内容监管的约束。

电信行业改革促进了行业的发展，但也产生一些问题。近年来，关于骨干网互联互通问题、电信网络竞争问题等开始成为关注的焦点。江西财经大学陈剑博士指出造成我国宽带市场绩效差以及当前骨干网互联互通困境等问题的根本原因是我国相关治理框架不合理，并从优化网间结算、重塑互联架构、理顺市场竞争机制、调整产权结构等方面提出治理改革及其政策建议。西安邮电大学陆伟刚教授对非对称性电信网络竞争性均衡的存在性和实践意义进行研究，提出用户安装基础对非对称性Bertrand均衡结果的影响不明显、用户偏好与网络外部性直接影响非对称性均衡结果、接入定价机制间接地影响到均衡结果、产品差异化参数直接影响非对称性均衡的市场构造形态的四点结论，并从提高网络对用户的锁定性增强成员外部性、吸引高质量用户增强呼叫外部性与网络外部性、实施品牌战略提高竞争优势、实施监管手段创新推动形成有效竞争格局等方面提出政策建议。东北财经大学李宏舟副教授在借鉴日本电信行业改革经验的基础上，指出中国电信行业的发展需要强化与反垄断部门合作、设立纠纷解决机制和利益诉求机制以及实施针对特定垂直一体化电信运营商的监视制度。

电力行业是国家重要的基础产业，是关系国计民生的公用事业。电力行业监管效果以及煤电关系等成为亟待研究的重要问题。聊城大学梁树广博士认为中国发电行业的政府监管显著促进了电力价格下降和效率的提高，但降低利润率的作用效果较小，同时没有显著促进发电量的增长。他提出为了提高发电行业监管效果，需要完善发电行业进入监管制度、完善价格监管制度和煤电价格形成机制、提高监管机构的独立性和监督性以及完善电力行业的法律法规政策。针对市场煤、计划电所形成的煤电“纵向价格双轨制”可能影响中国电力供应以及经济增长问题，东北财经大学王建林博士认为电力供应、煤炭价格和经济增长之间具有长期均衡关系，不同时期的“电荒”是对这一均衡关系的偏离，电力供应是经济增长的单向格兰杰原因，煤炭价格是电力供应的单向格兰杰原因，而煤炭价格与经济增长之间存在双向的格兰杰因果关系。他认为为解决现阶段煤电“纵向价格双轨制”产生的问题，需要密切关注煤炭价格波动，完善煤电价格联动机制，打破电力市场行政垄断。